美國國際開發署的教育援助探究

趙喆

摘 要：2011年，美國國際開發署針對深受自然災害和人為沖突影響的國家和地區專門設計了“危機和沖突中的教育”（EiCC）教育援助項目。文章以該項目為例，從目標設計、內容制定、評估方法、具體實施4個方面對EiCC項目機制進行分析，并總結出美國對受難國教育援助的3個主要特征：多元援助模式與多方力量協同、注重援助的有效性與針對性、兼具“利他”與“自利”雙重性。

關鍵詞：美國；教育援助；美國國際開發署；EiCC

當前，民族與國家之間的戰爭和沖突仍然存在，難民人數不斷增加。2017年6月20日，聯合國發布了“我們和難民站在一起”的視頻，是否接受難民的問題引發了網友的熱切關注。6月25日，我國外交部長王毅就難民問題闡明中方立場，指出“難民不是移民”，流離失所的難民最終還是要回到自己的祖國[1]，幫助發生戰亂沖突的國家和地區加快建設才是長久之計。教育是立國之本，沒有教育和人才則無法談及長遠發展。教育援助是對外援助中的重要組成部分。美國是國際社會中開展教育援助的重要力量，了解其對受戰亂沖突的國家和地區的教育援助項目可以為我國開展相關的教育援助提供一定的借鑒。

一、項目背景

美國國際開發署（United States Agency for International Development，USAID）是美國負責對外非軍事援助的獨立聯邦機構，其所需經費約占聯邦預算的1%左右，面向100多個國家進行援助。USAID的對外援助主要包括：促進貧困國家和地區的經濟發展與繁榮；推行民主和良好社會治理；保護人權；改善人們健康狀況；提升食品安全與農業發展；促進環境可持續發展；推動教育事業發展；減少沖突和社會重建；為遭受自然或人為災害的國家和地區提供人道主義援助[2]。作為美國官方最重要的對外援助機構，USAID于2011年2月分別以3個教育目標為中心制定了3大教育項目，其中，第3個項目為“危機和沖突中的教育”（Education in Crisis and Conflict，EiCC），該項目旨在于2015年之前為身處危機和沖突環境中的1500萬學生提供平等受教育的機會。EiCC項目制定的主要依據是受難國自身的國家外部環境與美國作為援助國的內在動因。

（一）受難國教育惡劣局勢的外在拉力

1.受難國失學問題嚴重且教育質量低下

全球調查統計數據顯示，當前仍有上千萬的兒童和青少年沒有穩定而安全的住所，生活在頻受自然災害影響的環境下或是居住在充斥著違法、犯罪、幫派活動等危機的社區之中。2011年2月，USAID發布了《教育戰略規劃報告（2011-2015）》（USAID Education Strategy Progress Report 2011-2015），指出全球共有超過7000萬的小學階段適齡兒童處于失學狀態，其中有4000多萬學生生活在深受沖突和戰亂影響的國家[3]。另外，對于那些能夠在學校中接受教育的學生而言，也有上千萬的學生并未接受能夠提高其自身競爭力的基本技能教育。在大部分受沖突和戰亂影響的國家，輟學率依舊居高不下，并且只有少部分學生有機會接受高等教育，這種情況對于女生而言尤其嚴重。近年來，盡管部分發展中國家的基礎教育階段入學率得到一定提高，性別比例差異逐漸縮小，但其并未改善受難國教育質量低下的現狀。以USAID為代表的國際教育援助方日益認識到解決學生生存環境危機和失學問題的重要性，并指出，教育不僅是一項基本人權，而且可以緩和國家分裂和局部沖突對社會造成的不利影響。恢復教育場所、健全教育服務設施、完善教育系統對個人發展和國家穩定都具有重要意義。

2.受難國教育形勢的特殊性

在遭受危機和沖突的國家和地區，學習者面臨家園、校園等生存空間被破壞的同時，還經受著痛苦的心理創傷。青年男子通常被當作戰爭勞動力，男性（包括男童）面臨被侵害和壓迫的社會壓力。在非洲南部和東部一些面臨畜牧和放牧權沖突的國家，男童通常被迫長期離開學校來保衛他們的領土和牧群。女性一般被視為“戰士”的妻子，她們承擔家務或其他家庭責任，早婚和早育是女性面臨的重要難題[4]。這些問題與挑戰是普通教育援助中所不存在的，因此，不可把對受難國教育援助與籠統的對發展中國家的教育援助等同起來。

（二）USAID扮演“領頭羊”角色的內在動機及“責任大國”形象的驅動

USAID是國際教育援助中最具創新性和領導力的組織之一，其主導開展的教育項目已經覆蓋了32%的受沖突影響的國家和地區，為受難國提供的資助金超過半數投入教育領域[5]。受全球命運共同體發展趨勢的影響，危機和沖突早已不再是某一國或地區的問題，而是需要全球共同面對的挑戰。

一國國家政策植根于該國獨特的文化土壤，美國將對外教育援助作為一種外交政策，受到本國文化傳統、民族特性、宗教信仰等因素的影響，這些因素的綜合則構成了美國制定政策的特殊性。自建國伊始，美國就有著“上帝選民”的使命感，這種“天賦”的使命觀使他們愿意開展相應的行動，以幫助那些處在危機之中的人們。正如美國第42任總統威廉·杰斐遜·克林頓（William Jefferson Clinton）曾對駐科索沃國際安全部隊講話所言：“……我們可以對全世界人民說，不管你們是生活在非洲，或是中美洲，或其他任何地方，如果有人對無辜平民進行挑釁，并因為某種族、族裔出身或宗教信仰而企圖將他們趕盡殺絕，若我們有力阻止，我們就會阻止這種行為”。[6]

二、項目機制

（一）項目目標：短期應急性與長期發展性相結合

2011年，美國國際開發署發布的《教育戰略：學習中的教育機會（2011-2015年）》（USAID Education Strategy 2011-2015：Education Opportunity Through Learning）文件中指出EiCC主要目標有三個：為兒童和青年提供學習機會；加強學校系統的組織能力；提高受難國的教育質量。[7]endprint

第一，為兒童和青年提供學習機會。EiCC項目從國家和地區兩個層面為身處危機和沖突之中的學習者提供平等接受教育的機會而努力。一直以來，EiCC關注受教育機會公平，特別是入學機會公平的問題。受難國大量學生被迫離開校園，為這些學生提供安全的學習環境，幫助他們獲得接受教育的機會是教育援助國需要解決的首要問題。

第二，加強學校系統的組織能力。EiCC項目致力于加強學校系統的組織能力，特別是針對那些處在危機環境中的學校。美國《對外援助法（1961年）》（Foreign Assistance Act of 1961）中所確立的宗旨、原則、實施規范至今是美國對外援助法律規范的基礎，該法被稱為美國對外援助的基本法，其中第一章第102節中規定的援助原則之一為“受難國自我努力為主”的原則[8]。對受難國的教育援助是指，為了增強其本國人民履行人權義務的能力，促進受難國人民的基本受教育權利的實現。在可持續發展觀念的影響下，援助早已不再是“施舍”，而是授之以“漁”，幫助受難國加強自身建設并實現更好發展。

第三，提高受難國的教育質量。EiCC項目以向受難國提供優質的教育為目標，體現了援助預期的長遠性。對于受難國而言，原有的教育基礎遭到破壞，幫助他們重建教育設施，為學生提供安全的學習環境是短期的應急目標。辯證地看，受難國一般都是欠發達國家，其舊有的教育基礎較為薄弱，舊體系的破壞為新體系的建立提供了起點，為援助國幫助其建立高質量的教育提供了可能，但該目標的達成必定是長期的。

隨著上述3個子目標的提出，外界在對USAID報告進行解讀時可能會存在某些誤解，如認為目標的排序表明三者之間存在優先性；3個目標之間相互排斥，且每個項目只能達成一個目標；危機和沖突往往導致低質量的教育[9]。由此，需要指出的是，這3個目標并非孤立存在，它們從短期應急性與長期發展性兩個維度出發，共同構成EiCC項目的支柱，為USAID教育項目的開展指引方向。

（二）項目內容設計：圍繞目標并有針對性延伸

EiCC項目內容主要圍繞著如上所提的3個目標進行設計。

第一，在為兒童和青年提供安全學習環境方面，EiCC項目重點關注以下活動：為所有青少年、女童與男童提供安全校園和學習環境，包括針對閱讀、算數、基本技能而展開的正式和非正式項目；以社區為單位，致力于為失學兒童提供再次入學的機會并為來自暴亂地區的學生提供安全的教育場所，特別是針對邊緣群體；重建或新建面向所有人的暫時性、半永久性或永久性的教育服務基礎設施[10]。該內容設計既滿足受難國教育的迫切需要，也著眼教育的長期發展。

第二，在加強學校系統的組織能力方面，EiCC項目特別關注危機防御的問題，具體采取如下措施：鑒于某些政策（如語言政策改革、雇用政策、教育服務定位、資源分配模式等）可能會導致的不穩定和不滿情緒，EiCC項目敦促相關組織及政策做出相應調整，以此為危機防御提供支持；通過課程和其他學習活動，促進社區參與、調和、改善教育事業、緩和暴力問題等；為那些在危機和沖突中受到一定程度心理創傷的師生提供心理支持和引導服務，幫助他們回歸正常生活的軌道，進而保障教學質量；確保學校提供的課程是無仇恨色彩和武裝力量的；為兒童開發融合項目；圍繞減緩災害危機的問題提供相關教材和培訓，如在學校和市政層面應對災害的處理計劃；為青年提供生活技能培訓。[11]

第三，在提高教育質量的目標之下，EiCC致力于支持招聘、質量評估、部署、監管、教師培訓、指導資料的供給；促進信息系統發展以確保招聘、部署、評估、對教育人員資助的高效和透明化；建立有效且透明的資格授予機制和考試評價體系；支持政策改革以確保教育管理和培訓服務的公平性和透明度。[12]

（三）項目評估：客觀性與靈活性相結合

1.開展教育援助計劃的前測工作

EiCC項目組指出，在開展教育援助之前，要對以下基本指標進行衡量：對象國的教育現狀，危機與沖突對現行教育造成的影響，受難群體的基本情況，受難國自身在國家、地方、市政府層面相應的投入能力，受難群體所需心理干預等[13]。這些基本資料的獲得是開展有效援助的重要因素。此外，圍繞著EiCC項目設計了一系列量化指標，如災后需求測試（Post-Disaster Needs Assessments，PDNA）、沖突后需求測試（Post Conflict Needs Assessment，PCNA）、育群測試（Education Cluster Assessments）。[14]

2.衡量教育機會增長的指標

作為EiCC項目的實施主體，USAID代表團（Missions）需根據合作伙伴的實施報告生成相應的數據報告，再根據這些數據報告對兒童和青少年增長的教育機會加以評估[15]。在年度會議上，USAID代表團需對在EiCC幫助下重新進入中小學（或者與中小學同等水平的非正式教育機構）學習的失學兒童和青少年的數量進行匯報。

一般情況下，USAID代表團會選擇以下兩種方法之一來衡量入學人數的增長：第一種方法為把“在美國政府支持下進入小學或同等水平的非正式學校機構中學習的學生數量”與“在美國政府支持下進入初中或同等水平的非正式學校機構中學習的學生數量”相加，即可得出獲得受教育機會的學生增加總人數；第二種方法即把“在美國政府支持下進入非正式的小學水平教育機構中學習的學生數量”“在美國政府支持下進入非正式的初中水平教育機構中學習的學生數量”“對在美國政府支持下進入正式小學和初中學習人數估計數量”三項數據相加，得出獲受教育機會的學生增加總人數。[16]

3.對受難國危機和沖突程度的界定

為便于教育援助的開展，EiCC項目組將處于危機和沖突中的國家分為3類，即戰后和國家政權不穩定的國家或地區，受包括自然災害在內的危機影響的國家或地區，受違法、暴力、犯罪、幫派活動影響的國家或地區，并根據具體情況有針對性地實施不同類型的教育援助。[17]endprint

從以上3方面的評估方式來看，EiCC項目組將定量和定性方法相結合，即注重用實際數量對項目進程和效果進行說明，又充分考慮突發和難以用量化方法評定的問題。這種混合式的調查研究方式將兩種方法的優點相結合，體現了客觀性與靈活性相融的特點。

（四）項目實施：多種模式與多方力量協同

EiCC項目主要采取雙邊捐贈援助、雙邊技術合作、項目援助、部門援助的援助方式。雙邊捐贈主要有教育與科研項目、基礎設施項目、教育基礎工程、文化活動等；雙邊技術合作主要包括為受難國培訓專業人員，向受難國派遣專家、調查隊和志愿者，并提供人員開展工作的相關設備與物資[18]。項目援助和部門援助是指，USAID直接在受難國進行暫時或長期性的學校建設，提供速成學習項目，還專門為危機國家提供即時性的項目援助；除了項目援助外，USAID還采用部門援助形式對受難國整個教育部門給予資助，如就支持學習者社會心理發展問題為教師提供培訓及指導，為受難國提供技術支持并增強其自身教育能力建設。

EiCC項目在國內外均有眾多合作方。就國內而言，EiCC通過與美國政府的協商對話加強自身力量，使項目設計與運行更加高效；通過與國外災害救助處（Office Of Foreign Disaster Assistance，OFDA）的合作，更及時地對災害作出回應，并調動更多資源進行教育援助；通過與機構間常設委員會（Inter-Agency Standing Committee，IASC）的合作，借助其人道主義援助的優勢，使EiCC教育援助更加豐富多元。具體來說，EiCC項目與USAID內部其他辦公室（見表1）有密切的合作。

就國外而言，EiCC項目與100多個國家的4000多個組織開展合作，其主要合作伙伴有國際發展部（Department for International Development，DFID）、聯合國兒童基金會（United Nations International Childrens Emergency Fund，UNICEF）、聯合國難民事務高級專員辦事處（United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR）等（見表2）。

開展廣泛的合作，是擴大援助力量和彌補自身局限的重要方式。通過與更多成熟和具有廣泛影響力的組織機構合作，EiCC教育援助得以更加順利地開展。

三、項目成效

（一）對受難國的教育

為沖突地區的學生擴大受教育機會是EiCC項目的首要目標，也是其最重要的成果。據目前統計數據顯示，EiCC項目為處在危急和沖突地區的1500萬學生增加了平等接受教育的機會，USAID的項目已為1180萬兒童和青少年（560萬女性、620萬男性）改善或提供了安全優質的教育服務。以上數據中包括為240萬（110萬女性、130萬男性）曾失學的兒童增加入學機會。[21]

為應對在尼日利亞西北部發生的暴動，USAID開展了“應對教育危機”（Education Crisis Response）活動，該活動是在“為無家可歸的兒童提供教育”的這一目標下，針對主辦社區對教育發展的需求而靈活開設的教育項目。通過在各個社區中所建立的400多個非正式學習中心，“應對教育危機”活動幫助學生獲得閱讀、算數、自我情緒調整等基本能力，以促進其進入或重返學校并重塑他們的生活。截至2015年，該活動共使14300名學生受益，其中有48%為女生[22]。此外，EiCC項目根據各國及各地區的實際情況提供了一系列教育干預。例如，EiCC項目在受自然災害影響的尼泊爾和遭受人為沖突的馬里為教育中斷的兒童建立臨時學習空間；在薩爾瓦多提供促進輟學青年學習和培養其生活技能的項目；在巴基斯坦提升學校入學率；在南蘇丹為學習者提供安全的學習環境和社會心理學支持等。[23]

（二）對全球教育援助

為更好地滿足全世界上百萬受危機影響的兒童和青少年的教育需要，EiCC項目以更加積極的姿態投入與國際發展部、聯合國兒童基金會、聯合國難民事務高級專員辦事處的合作之中，使對受難國的教育援助在人道主義之下平穩進行。除此之外，USAID還引導教育項目的開展，為尼日利亞、約旦、黎巴嫩等國家和地區流離失所的人群提供教育服務。

然而，EiCC項目仍存在某些局限，盡管它努力保障受難國兒童的受教育機會，但很難在間接解決入學問題與再次獲得受教育機會的兒童和青少年的具體數量之間建立一個可量化的聯系。

四、從EiCC項目

看美國對受難國教育援助態勢

（一）多元援助模式與多方力量協同

EiCC項目對受難國的教育援助采用多種援助模式，項目援助模式與部門援助模式并用，既發揮項目援助模式針對性強、快速的優越性，又能通過部門援助模式彌補其可替代性、項目缺乏統一規劃等弊端。此外，EiCC項目積極借助國家力量增強自身優勢，還順應國際教育援助發展的趨勢運用地區合作援助的模式。和平與發展雖是當下世界發展的主題，但局部社會沖突與自然災害的影響卻給很多地區的民眾造成物質匱乏和心理創傷。對受難國的援助僅靠單一力量難以發展。EiCC項目是以受難國為對象專設的教育援助項目，其意義深遠且具有開拓性，為國際教育援助提供了新的發展方向。

（二）注重援助的有效性與針對性

作為USAID的子項目之一，EiCC項目設定了許多評估項目效果的量化指標。為了提高教育援助的效率，EiCC通過量化工具對教育援助項目進展狀況進行統計分析，除上文項目機制分析中提到的量化測量之外，還包括快速教育風險分析（Rapid Education Risk Analysis，RERA）工具和教育項目沖突敏感性檢查表（the Checklist for Conflict Sensitivity）。通過RERA，EiCC將從體系上保證教育項目對不斷變化的環境風險保持敏感性，不加劇沖突的惡化和災害的脆弱性，并且塑造社會凝聚力和抗逆力。USAID還在開發以課程學習和實踐為基礎的學校安全性的量化工具。這些量化工具的使用是有效教育援助的重要保證。endprint

EiCC項目對受難國的教育援助具有針對性和多元化的特征。由于不同國家和地區之間的具體社會環境之間存在差異，EiCC提供公平受教育機會的能力會受到影響。EiCC項目為受不同程度沖突影響的國家教育建設提供支持，如國家層面的沖突，國家內部或者跨國邊界疆域的沖突及邊際化、極度暴力地區（團伙暴亂、性別歧視暴亂、暴力極端主義區域）和自然災害波及的地區。EiCC的項目設計與實施緊緊圍繞著不同區域的獨特環境以及不同群體的特殊需要。

（三）兼具“利他”與“自利”的雙重性

美國對受難國的教育援助并非單純“利他”，也有追求美國自身利益的“自利”性。正如以摩根索（H. Morgenthau）為代表的現實主義者所言，國家利益理論是發達國家提供外援最常見的理論依據，即無論什么形式的對外援助，本質都是政治性的，主要目標都是維護和促進國家利益[24]。EiCC項目在亞洲、中東、非洲、拉美4個區域的22個國家開展，對于美國而言，這些地區有著不同的吸引力。例如，這些地區資源豐富，包括石油、天然氣、貴金屬、鉆石、農產品等自然資源，大量的勞動力資源，龐大的商品市場等。因此，美國對受難國的教育援助出自美國自身推力與受難國迫切需求拉力的共同作用，而并非純粹的理想主義援助。

參考文獻：

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[9][15][21][22][23]USAID. 2011-2015 USAID Education Strategy Progress Report[EB/OL].https：//www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1865/2011-2015_ ProgressReport_r13_Final_WEB.pdf，2017-06-03.

[16][19][20]USAID.2011 USAID Education Strategy Technical Notes[EB/OL].http：//pdf.usaid.gov/pdf_ docs/PDACT681.pdf，2017-06-28.

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[24]左常升主編.國際發展援助理論與實踐[M].北京：社會科學文獻出版社， 2015：48.

編輯 徐玲玲 校對 呂伊雯endprint