我國環境保護稅法實施中的問題研究

摘要：我國環境保護稅法實施在即，具體實施過程中存在的問題在于環境保護稅征管技術的運用、執行以及實施后如何保持社會穩定發展。本文通過對面臨的問題進行分析，提出應對我國環境保護稅法實施中所面臨問題的對策，使環境保護稅真正起到治理環境污染和改善嚴峻環境形勢的作用，解決我國當前日益尖銳的環境污染問題。

關鍵詞：環境保護稅法；環境污染；征管科技

中圖分類號：X-019 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）01-0008-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.01.004

Research on the problems in implementing the tax law of environmental protection in China

Liu Cangyu

（College of Applied Arts and Sciences， Beijing Union University， Beijing 100000， China）

Abstract：The implementation of Chinas environmental protection tax law is in the process of implementation. The existing problems are how to maintain the stable development of society after the implementation， enforcement and enforcement of environmental tax collection and management techniques. Based on the analysis of the problems we face， this paper puts forward the countermeasures to solve the problems in the implementation of Chinas environmental protection tax law so that the environmental protection tax can really play the role of environmental pollution control and harsh environmental situation， and solve the current increasingly acute environmental pollution problems in our country .

Keywords： Environmental protection tax law； Environmental pollution； Collection and management science and technology

2000～2016年，我國有關環境污染的數據變得觸目驚心，日常生活中我們能夠切身感受到的空氣污染、水污染、噪聲污染等使我們的生活質量嚴重下降，北方城市冬季頻繁爆發大規模霧霾，且霧霾持續時間越來越長也讓人們苦不堪言。原有的管理方式在面對新的污染問題時顯得越來越捉襟見肘，雖然2015年新修訂的《環境保護法》起到了一定的治理成效，但環境狀況依然不容樂觀，在環境壓力日益增大的形勢下，單一的行政管理方式的局限性顯現出來，如執法成本大、監管主體與被監督主體易發生交易、監管執法衡量標準不統一等。2016年12月25日《中華人民共和國環境保護稅法》通過，我國環境保護稅有了法律依據，也邁出了建立環境保護稅制體系的重要一步，本文對我國環境保護稅法實施過程中面臨的問題進行探究并提出對策。

1 環境保護稅的發展進程

1.1 環境保護稅的理論基礎

環境稅收最初的思想源于英國經濟學家阿爾弗雷德·馬歇爾（AlfredMarshall，1842-1924）提出的“外部性”理論和庇古（ArthurCecilPigou，1877-1959）提出的“庇古稅”理論。外部性理論認為個體在社會中的個人行為勢必會對其他行為主體以及整個社會產生影響，就像“贈人玫瑰，手有余香”或是“近朱者赤、近墨者黑”，但這種影響并不會完全在市場中通過市場價格表現出來。隨著市場經濟的不斷發展，外部性影響的范圍和深度逐漸擴大，政府通過稅收調控的措施就被人們提出。外部性理論也是庇古稅學說出現的根據，庇古稅學說認為個體并不會主動考慮自身行為的環保成本，而這部分環保成本又不會憑空消失，最終就由全社會來承擔，政府作為社會秩序的維護者應該代表社會向產生這部分環保成本的個體收取相應的稅收，使社會利益和個體利益達到平衡。庇古稅屬于修正性稅收，是環境保護稅的早期形態。

公共物品理論指出由于公共物品的公共性導致行為人使用公共物品的個人成本為零，但使用過程中行為人卻獲得了個人利益，此時一項資源或財產的使用權人為不特定多數人，在缺乏約束的條件下，就會出現資源因過度耗用而枯竭的“公地悲劇”式市場失靈。而與環境相關的公共物品數量又較多，例如某地方的環境容量為固定值，若不及時將污染排放總量控制在環境容量內，就會打破原有的生態平衡，出現資源枯竭等災難。環境保護稅作為一項政府干預手段，可以引導地區控制資源使用量及污染量，避免造成不可逆的環境損害。

1.2 我國環境保護稅制的現狀

早期階段我國利用經濟輔助行政管理的方法，收繳環境污染費，在很長一段時間并未設置獨立的環境保護稅，只存在一些資源稅、消費稅等涉及環境保護的稅種。2009年，中國環境與發展國際合作委員會年會上提出關于建立環境保護稅法律制度的方針和時間安排。2013年12月2日，環保部、財政部和國家稅務總局聯合向國務院提交了環境保護稅方案。2016年12月25日，《中華人民共和國環境保護稅法》通過，將于2018年1月1日正式實施。該法規定的稅目主要針對我國當前污染問題突出的大氣污染、水污染、固體廢物以及噪聲，對不同污染物確定不同的污染當量值，適用相應計算公式，對排放污染物的監測管理和稅款征收，分別由環境保護主管部門和稅務機關以及其他相關單位具體負責執行。環境保護稅法有效防止集權于一處，保證高效、公正執法，但執法中也存在各種問題，例如標準不統一、責任劃分有待進一步明確等。總體來說，我國環境保護稅征收在即，環境保護稅制體系的建立和完善也提上日程。

1.3 國際環境保護稅的實施效果

二十世紀五六十年代以來，世界發達國家快速發展帶來的環境問題開始顯露出來，政府從征收個別、零散的環境保護稅，逐漸建立起環境保護稅法律制度，完成由籌集資金向鼓勵減輕污染的轉變。

瑞典1991年開征碳稅，截止到1995年，據統計二氧化碳排放量減少了15%，其中排放量90%的減少來源于碳稅征收；同時瑞典在開征二氧化硫稅后，硫化物的排放量也比上年降低了16%，其油中硫的含量減少40%，燃煤和泥漿中硫的含量也有相應程度的減少。德國開征水污染稅以來，年稅額超過20億馬克，政府將其征收的水污染稅款全部用來改善被污染的水質，環保效果十分顯著。美國20世紀70年代通過國會立法的方式設立了二氧化硫稅，之后又設立了一氧化硫、一氧化氮稅，環境保護稅由專門稅務機關負責征收，征得的稅款劃入財政部，再由財政部負責將資金下撥給基礎基金或者信托基金，用于全聯邦范圍的環境保護支出，逐漸建立起環境保護稅制體系，并由工業領域的征稅擴大至噪聲、汽車石油消費等生活領域，環境狀況在20世紀末有了明顯好轉。

各國設立環境保護稅，通過經濟手段為生產者施加環保壓力，鼓勵生產者進行技術革新，在生產階段降低環境污染，在消費階段減少對高環境污染產品的購買，有效起到了“治理污染”的作用。

2 我國環境保護稅實施中面臨的問題

環境保護稅法明確規定的環境保護稅目有大氣污染物、水污染物、固體廢物以及噪聲，這四種稅目的設置包括了我國當前的主要污染物，但我國環境保護稅制只是初級階段，在稅制結構、市場背景、基本國情、實施方式等多方面與國外存在差異，環境保護稅立法之初，我們更要警惕環境稅改革的潛在風險，概括起來主要有以下幾方面：

2.1 環境保護稅征管技術的問題

針對環境污染物進行征稅不同于一般的國家稅收，測量污染物污染當量值需要污染源監控設備、污染防治設施以及專業的技術測量人員，環保稅征繳也需要建立涉稅信息共享平臺及征管協同配合機制。在科技日益進步的社會大環境下，盡管我國的軟件及硬件開發、生產都有了明顯的進步，但距離全國覆蓋運行的目標仍有一定差距。使用監控設備的測量人員無法做到專業技術水平完全相當，通過專業監測得出的復核意見也就無法做到毫無差距，就有可能存在納稅人的納稅申報額與復核后稅額不一致，同時納稅人也有可能利用不同地區的科技覆蓋差異或現有的技術漏洞來避稅或偷稅漏稅。

2.2 環境保護稅征管執行的問題

我國之前在排污費征收過程中積累了一定的執法技術和經驗，但在具體運用到征收環境保護稅時還存在一定難度。由于環境保護稅的征收采取“分工式”執法，環境監測主體與征稅主體不統一，而環境檢測的結果又是征稅依據，稅務機關和環保部門的行政協作會直接影響稅收征管，如果出現相互推諉、掣肘就會影響環保稅征管的效率。環境污染還具有跨地域性的特點，污染產生的影響很難只控制在某一特定區域內，在此情況下，若環境保護稅單純依據地區行政的“屬地管轄”原則進行征管，則不利于我國整體環境污染的有效治理。目前，我國環境監測技術尚未全面覆蓋，環境保護稅的征管權限及責任劃分還需完善的征管細則進一步規范。

2.3 征稅后短期內面臨的社會穩定問題

由于我國大部分中小企業的綠色科技有待升級，對資源的依賴性較強，污染問題比較嚴重。根據上文所述，環境保護稅以“外部性理論”為基礎，這類中小企業因污染問題在市場上的競爭力受限、稅負較重，同時它們又是環境保護稅征收的對象，因此在嚴格征管環境保護稅后，企業的稅負和生產成本進一步加重，利潤空間逐漸變小，甚至部分高能耗、重污染類型的企業將會被淘汰。在面臨利益壓縮、稅負加重、技術革新還需要時間的狀況下，企業納稅人可能會出現消極納稅的心理，甚至有可能會為個人利益偷稅避稅。尤其我國《環境保護稅法》中規定環境保護稅按月計算，由納稅人按季申報繳納，企業納稅人的消極心理將不利于環境保護稅的征收，這種因科技轉型、市場淘汰帶來的短期內社會不穩定問題需要予以重視。此外，我國目前對于不同類型的污染企業征收標準也不完全明確，甚至存在個別地區“一刀切”管理問題，不利于企業的“綠色科技”轉型，更不利于市場的穩定發展。

3 應對環境保護稅法實施問題的對策

利益是人們在生產、流通、分配、消費過程中的產物，所謂的“環境利益”則是指在滿足大多數人生產、生活需要的同時保護生態平衡，使環境可持續發展，滿足人類生存的長遠需要。由此看來，利益沖突的主體是人，從環境問題看到環境利益是對問題本質的透析，考慮到環境資源的有限性與人類追求的無限性之間的矛盾，應依據法經濟學中的“均衡原則”平衡各種經濟利益沖突，才能更有效地發揮環境稅的作用。

3.1 健全稅收征管辦法

環境保護稅的本質依然是稅收，但它與其他稅種的不同之處在于征收環境稅的根本目的在于保護環境，將外部性不利影響通過環境保護稅抵消掉，而不是為了增加財政收入，環境保護稅的發展思路比其他稅種更加明確，因此環境保護稅的實施絕不僅僅一部法律可以規范，還需要配套法律法規的協同作用。

我國《環境保護稅法》第十四條規定，稅務機關依照《中華人民共和國稅收征收管理法》和《環境保護稅法》的有關規定負責具體征收工作，環境保護主管部門依照《環境保護稅法》和有關環境保護法律法規的規定，對污染物進行監測管理。由此可見環境保護稅的征收并不是由一家行政主體獨立完成，而是分步驟的由多家行政主體共同實施，并且根據執法地域不同也存在差異，存在重工業城市、污染嚴重的工廠城市、輕污染城市、環境優美城市的區別以及行政級別、法規級別的區分。因此，在正式征收環境保護稅之前，應注重配套法律、法規的跟進。根據各地區不同地域特點、不同發展程度完善征收征管辦法，預防不同稅種之間的重復和沖突，發揮各部法律法規的協同作用。面對違法、嚴重破壞環境的污染行為，環保部門要及時與司法、行政部門協同，按照法律法規規定進行管制，防止環境保護稅成為“擋箭牌”，穩定發展。

3.2 完善稅收優惠制度

環境保護稅返還制度是指國家通過一定的方式對納稅人進行稅收補償，使納稅人得到與其所繳納環境稅基本等值的部分或全部款項，以降低納稅人的稅收負擔的稅款返還制度。無論對消費、投資還是出口，環境保護稅帶來的生產消費經濟風險主要是因為提高了納稅人的稅收負擔所導致，環境保護稅返還制度能夠通過一定的方式減輕納稅人的負擔。

我國要建立環境保護稅制體系，應以稅收優惠制度作為輔助，除了在污染濃度值方面設立環境保護稅的優惠，還可通過稅收優惠的方式，面對不同類型企業的污染情況，劃分企業環境保護的稅收優惠檔次，使各個優惠區間的標準明確，保證實施過程中執法有據。在具體稅收優惠制度中還可同時針對不同生產類型的企業設立執行標準，如農業、養殖業與化工業，服務業與金屬生產企業等，不同生產類型企業的污染情況必然存在差距，此時切忌“一刀切”，應做出合理地優惠區分，從實際出發，降低社會經濟收支沖突的風險。

3.3 推進綠色科技創新

面對新一輪的世界科學技術革命，全球傳統工業已逐漸向高新技術工業轉型，尤其是許多發達國家，早就將許多污染型“生產工廠”遷移出境，國內企業多掌握核心科技，并不斷研發、創新現有科技。綠色科技創新是推動高新技術產業快速發展的重點，對降低環境污染也起著重要作用。現階段我國綠色科技的水平與生產需求之間還存在不小的差距，環境保護稅的征收加速了企業投資發展“綠色科技”的進程，此時，再通過環境保護稅等方式，對致力于節能減排和提高資源利用率技術研究的生產者一些政策和經濟方面的支持，如環境保護稅法中設立的“稅收減免”，鼓勵企業在引進環保設備、使用清潔能源等方面降低污染，根據降低的污染指數，使企業享受一定比例減免甚至抵退所得稅的優惠。在引進環保設備、使用清潔能源初期的支出和成本，也可在后期企業所得稅中按照使用時間進行比例扣除。以此來促進高新技術產業的發展，使其生產模式從高污染、高耗能的產品轉向低污染、低耗能的“綠色”產品，達到保護環境、治理污染的目標，通過引導未來“綠色科技”的生產發展方向，鼓勵使用“綠色”、可降解的清潔能源，降低生產、消費過程中的經濟利益沖突風險。

4 結語

隨著經濟發展，人類對資源的索取越來越瘋狂，環境問題所涉及的利益沖突也日益尖銳，采取何種措施能夠使經濟發展與環境保護找到平衡一直是一項重要課題。新制度經濟學代表諾斯提出：“當現有的制度無法實現潛在利益時，制度供給者便具有了選擇新制度的動機，導致制度變遷”。中國環境保護稅制體系正處在關鍵時期，建立新稅制要付出巨大成本，短期內也不一定會有顯著成效。但只要制度創新能夠促進社會可持續發展，我們就應尋找解決問題的對策，不能為避免風險故步自封，我國環境保護稅應在科學立法、嚴格執法的基礎上征管，以平衡各方經濟利益沖突為出發點，遵循“均衡原則”，結合我國實際國情，建立中國特色環境保護稅制體系。

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收稿日期：2017-12-13

作者簡介：劉蒼瑜（1995-），女，北京聯合大學法律碩士，研究方向為環境保護。