新常態下城市規劃的傳承與變革

汪曉燕

西寧海湖開發建設管理有限公司，青海西寧 810000

自改革開放以后，中國城市規劃建設遇到了各種機遇與挑戰，在新常態背景下，城市規劃建設的傳承與變革工作矛盾日漸突出。本文將簡析新常態下城市規劃的傳承與變革問題，并從完善城市規劃建設體系、融合以人為本理念、實現城鄉統籌規劃與可持續發展的有機結合等3個方面淺談關于如何做好新常態下城市規劃的傳承與變革工作。

1 新常態下城市規劃的傳承與變革問題

1.1 城市規劃體系問題

在社會主義經濟轉型階段，城市規劃體系所存在的問題主要體現在其編制過程中與內容制作。從管理角度來看，城市規劃作為指導城市建設與發展的重要依據，是政府控制與把握城市發展命脈的重要手段，因而具有一定的政治屬性與行政意涵。從時間角度來看，城市規劃建設具有動態性，這要求規劃依據不同時期城市發展呈現的現狀、問題與訴求作出相應調整，同時應在一定時期內保持其穩定，以確保建設事項的落實與政策的延續。當時，在市場經濟活躍的新常態背景下，城市發展突飛猛進，而城市規劃難以對此有長期性的預測與把握。此外，受行政體系調整與政府各部門職能變化的直接影響，城市規劃存在頻繁變動的問題，在此形勢下，城市規劃的不穩定性，導致真正具有指導意義的規劃內容難以明確，城市建設的諸多事項處于舉棋不定的狀態，多項規劃項目難以得到及時審批與反饋，成為阻礙城市規劃建設發展的重要因素。

另一方面，當前城鄉總體規劃、土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃被視作指導城市規劃傳承與變革發展過程中最重要的三個規劃。可是，這三種規劃工作的編制主體不盡相同，編制年限和有效期的起始時間也存在差異，很難實現有效對接。以城鄉總體規劃為例，其作為指導城市規劃傳承與變革的法定規劃，按照當前編制的標準要求，其主導編制機構是城建部，在整個編制過程中，城建部理應和國家土地資源管理部門所編制的土地規劃進行必要地銜接，可實際上，因為兩者編制的主體和時間存在差異，所以難以進行有效銜接。與此同時，國家發改委所編制的國民經濟與社會發展規劃是城市進行宏觀調控和指導的“準則”，但是忽視了對城市規劃建設用地指標與空間的布局。

1.2 城市規劃監督與維護問題

城市規劃監督與維護層面的問題，主要體現于其權威性與群眾性的缺乏。對于規劃內所涉及基本農田、生態保護等的剛性內容，雖有專門部門對其進行監控與管理，但由于缺乏有力的法律保護、群眾對相關違法建設抱有“僥幸”心態等原因而實施效果欠佳。在部分地方政府層面，有的工程與項目在手續不全的情況下依然付諸實施與建設。這體現出了在相關法律缺位或者約束力不足的情況下，城市規劃建設需要被強制落實的剛性內容被忽視。

1.3 城鄉規劃變革發展問題

城鄉規劃變革發展問題主要體現在城鄉規劃建設目標與實施脫節，由于城鄉規劃編制環節沒有明確的投資主體與項目對接規劃目標，諸多規劃難以實際落地與實施。傳統城鄉規劃的制定大多沒有考慮規劃實施主體——包括城市各政府、各部門管理者的管理工作，以及市場投資主體投資開發的實際需求。城鄉規劃僅憑技術理想，對城鄉用地類型、規模、布局進行安排，并未提出現實中土地如何開發、再開發，或者應該通過哪些行動來改變土地利用以及改善環境。城鄉規劃僅僅是形成理想的空間安排后，再要求各級政府、各部門管理者據此作出管理決策，或者要求市場投資主體按照具體的空間方案進行投資開發，然而對地方政府與各部門管理者來講，規劃藍圖和文本過于專業而不易理解，無法將理論方案轉化為實踐內容，進而導致城鄉規劃建設目標與實施嚴重脫節。

2 如何做好新常態下城市規劃的傳承與變革工作

2.1 全面優化城市規劃建設體系

城市規劃建設屬于一門綜合性學科，涉及到了城市政治、社會、經濟、文化、生態等多個方面，在市場經濟背景下，全面優化城市規劃建設體系是制定多領域共同協調發展的重要指引工具。地方政府應大力貫徹“統籌兼顧”方針，優化政府職能，建立現代化城市治理體系，將城市空間作為實現國家治理能力與治理體系現代化的重要載體，使各種治理舉措落實到空間以切實發揮效用，并將構建良好的治理空間作為城市規劃建設的新目標。此外，要讓城市規劃建設適應城市治理要求下的各種新變化，將規劃理想愿景空間與群眾愿景相融合，使城市規劃的編制內容與群眾共識達到有機結合，并將城市規劃的變革實施過程與群眾行動相聯系。另一方面，要大力促進城鄉總體規劃、土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃的有機結合和各部門之間的有效合作，發揮編制主體作用，立足于國家利益，促進城市規劃根本利益和長遠利益的協調與統一，在此基礎上進行科學部署，以傳承歷史、弘揚優秀傳統文化、促進社會經濟發展為標準，切忌固步自封，要勇于創新和革除原有機制的弊端，完善新常態下城市規劃的傳承與變革體制。

2.2 融合以人為本理念

解決城市規劃監督與維護問題，必須積極融合以人為本理念，加強人居環境建設，全面推進城鄉一體化。從本質上講，城市空間并非簡單的物理空間與幾何空間，而是具有情感的社會性空間，是人與自然產生密切聯系的重要載體。基于人為本理念開辟城市空間有利于構筑新型社會關系，優化人居環境。“水上花園”廈門市在城市規劃傳承與變革工作中就堅持回歸以人為本理念，廣泛開辟了城市的新局面，改變了傳統規劃自上而下的編制與決策過程。更重要的是，新形勢下的中國城市發展從擴張發展轉向了存量發展，“以人為本”理念、綠色生態環境與和諧社會的共同締造為擴張型規劃向存量型規劃提供了規劃思路的重構方案。而且，存量型規劃強調城市空間的社會關系特性是城市發展中諸如舊城區、舊廠房和舊村落等存量空間的內在屬性，因而，存量空間的城市規劃與建設不僅是城市環境空間再構與變革的過程，而且是社會關系的重建。

此外，塑造城市公共空間是人居環境建設的重要工作內容，因而，地方政府應結合國民需求改造公共空間，使城市公共空間成功擺脫嚴肅而表面的儀式性特征，回歸到人的活動尺度，從而成為富有使用價值的空間。這樣不僅可以再造城所精神，而且能夠使國民在共同利益的驅動下以及共同勞動中，逐漸擺脫現代化發展帶來的社會集體破碎化問題，重構集體的活動與社會組織，在相互間廣泛的交流活動中建立新的和諧關系。另一方面，要不斷加強城市規劃建設的權威性與群眾性，依法履行剛性內容，嚴格審核工程項目手續，尊重群眾意見與心聲，鼓勵人民群眾積極參與城市規劃建設工作，發揮群眾智慧，激發群眾的創造能力。

2.3 實現城鄉統籌規劃與可持續發展的有機結合

新世紀的城鄉規劃變革在于不斷尋求人居環境科學的實踐方法，而人居環境是一個復雜巨大的系統，這決定國家政府及其相關部門要從整體層面對該系統進行研究與分析，同時要綜合利用多領域多學科的知識正確認知城鄉發展規劃，努力實現城鄉統籌規劃與可持續發展的有機結合，避免城鄉規劃建設目標與實施脫節。從宏觀視角來講，通常規劃基于對發展要素、發展現狀以及發展需求等方面的綜合分析，準確把握發展命脈與現狀問題，進而明確發展方向、探索發展新路，促進資源與環境、城市與鄉鎮、經濟與社會、人與自然等方面的協調發展。需要注意的是，統籌是規劃的核心體現，不僅表現為統籌兼顧城鄉與區域發展，結合各種優勢條件，從整體戰略的層面落實資源分配、空間布局等規劃方案，而且在于對社會各主體力量的整合與協調。城鄉統籌規劃達成的是各主體對城鄉發展的共識，也是一種共同愿景，衍生出城鄉規劃建設與發展的共同價值。在21世紀，城鄉規劃常從戰略層面延伸到計劃層面，繼而進一步明確規劃方案與實施主體，以市區空間發展規劃探索理想空間模式，通過區縣主體功能擴展，明確實施主體，以美好環境與和諧社會共同締造行動綱要，擬定行動知音，推進規劃實施，從而實現以城鄉人居環境為載體，以共同愿景為目標，以保護優秀傳統文化為基礎的城鄉規劃統籌發展，某城市就秉承“城鄉統籌”方針，堅持可持續發展觀念，發揮城市的主體功能效益，保護古村落優秀傳統文化，優化生態安全格局，打造了各種富有特色的文明小鎮。

3 結語

綜上所述，實現新常態下城市規劃的傳承與變革，促進城市化的良好發展，政府應正視城鄉規劃建設工作的各種問題，協同各部門構建完善的城鄉規劃建設體系，融合以人為本理念，以傳承歷史、弘揚優秀傳統文化、促進社會經濟發展為標準，努力實現城鄉統籌規劃與可持續發展的有機結合。