日本垃圾分類模式的再審視和反思借鑒

俞劍文

上海市浦東新區(qū)周浦鎮(zhèn)城市運行綜合管理中心，上海 201318

1 日本垃圾分類的成效

2015年9 月，一則不起眼的信息被各大社交媒體廣為轉(zhuǎn)發(fā)：臺風“艾濤”登錄愛知縣，受臺風鋒面等影響產(chǎn)生大量降雨，臨近的靜岡浜松市的地下通道由于臺風過后倒灌的積水，變成了清澈見底的游泳池。日本城市的清潔程度再度震驚了眾人。

作為公認的全世界垃圾分類最嚴格，也是分類成效最好的國家之一，日本擁有極高的垃圾減量化率和回收率。早在2006年，日本全年垃圾的循環(huán)再利用率就達到近20%，減量處理率超過95%，直接填埋率低于3%[1]；執(zhí)行著極為細致的垃圾分類準則，規(guī)定了各類垃圾的分類方法和投放時間，如橫濱市甚至制定了27頁，包含500多項條款的垃圾分類投放指導(dǎo)手冊；宣傳工作成效顯著，有各類媒體雜志、電視廣播、普及教育活動作為宣傳手段，使得大部分居民都有主動分類垃圾的意識，常年累月的宣傳教育讓分類制度得以有效實施，垃圾分類工作成為日本民眾生活的一部分[2-3]；通過法律的保障，構(gòu)建以公民參與為核心的多層次的社會參與，各利益相關(guān)社會主體（包括政府部門、企業(yè)和第三部門）有效參與的協(xié)同環(huán)境治理機制。

2 良好現(xiàn)狀的成因分析

2.1 歷史因素

早在20世紀60年代，在經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，日本就遭遇了如今我國各大型城市所面臨的垃圾圍城難題。有限的土地資源和垃圾處置能力無法應(yīng)對迅速增加的垃圾產(chǎn)生量，新建垃圾處置設(shè)施又遭到居民的強烈反對，垃圾處置問題陷入兩難。1965年東京市中心23個區(qū)的生活垃圾日產(chǎn)量為7903t，經(jīng)過6年年均10%的增長，至1971年垃圾日產(chǎn)量已達13971t，居民與政府部門就新建垃圾處理廠解決垃圾問題的矛盾積聚到頂點，由此發(fā)生了著名的“東京垃圾戰(zhàn)爭”事件。事件的直接誘因是杉并區(qū)居民反對在自家附近建設(shè)垃圾處置場，雖然最終以杉并區(qū)市民妥協(xié)收尾，但作為勝利者的東京都政府也意識到垃圾處理機制改革的重要性。該事件使得日本民眾充分認識到垃圾問題事關(guān)每一位居民[4]，居民的垃圾分類意識開始萌芽。

2.2 法律因素

在法律層面上，1970年日本國會頒布《廢棄物處置法》以解決經(jīng)濟快速增長帶來的廢棄物增多和多樣化問題；1991年頒布《再生資源利用促進法》首次提出要促進資源再利用，由相關(guān)經(jīng)營者對產(chǎn)品進行回收利用；1995年頒布《容器包裝再利用法》；1998年頒布《家電再利用法》；2000年頒布《循環(huán)型社會形成推進基本法》明確：經(jīng)營者承擔因經(jīng)營活動所產(chǎn)生垃圾及產(chǎn)品的回收利用職責；公民承擔盡量使用耐用物品、可回收物品和協(xié)助開展垃圾分類工作的職責，標志著“循環(huán)型社會”的開端[5]。可見日本的垃圾分類體系有非常完善的法律作為支撐，企業(yè)、居民、政府部門在各分類環(huán)節(jié)中都承擔一定責任。

2.3 民族文化因素

日本因其有限的土地和自然資源，以及頻繁的自然災(zāi)害，使得其民族擁有強烈的危機感，在資源使用上經(jīng)常未雨綢繆。加上其民族擁有普遍的“集團意識”，個人對所屬集團（大到國家、小到家庭）崇尚竭盡忠誠、無私奉獻的精神，每個人都努力承擔著自身的責任，并且自覺遵守各類行為規(guī)范[6]。正是這些品質(zhì)讓大部分日本民眾都十分自覺地按規(guī)定對垃圾進行分類，形成人人參與的垃圾分類氛圍。

由此，在國家的重視和居民的認同兩方合力之下，日本的垃圾分類工作經(jīng)過多年發(fā)展，日益完善。如今日本街道能給人十分清潔的感受，而且一些城市的街道上沒有垃圾桶，人們會自覺把垃圾帶回家再丟棄，即使在人口最密集的地方也少有垃圾堆積的現(xiàn)象。在全球垃圾產(chǎn)量不斷上升的大背景下，日本卻出現(xiàn)垃圾產(chǎn)量逐年下降的趨勢，2015年日本垃圾總量已降至4398萬t，為2000年峰值5483萬t的80.2%，人均垃圾產(chǎn)量更是在2008年就已降至1kg/d以下[7]。

3 光鮮外表背后的秘密

我們經(jīng)常看到對日本垃圾分類模式的贊譽，并立志要學習其成功的經(jīng)驗，但這表面成功的背后也有一些不足之處。

日本細致的垃圾分類意味著極為高昂的人力成本。由于分類的責任落實到家庭，若想做好分類工作，家庭的每位成員都需要花費10min進行分類，家庭主婦更是要花費0.5h以上對分類好的垃圾進行檢查和分包處理。

另一方面，過于細致的分類會造成運輸成本的大幅提升。分類類別的增加，需要更多種類的清運車輛、更高的清運頻次作為支撐，這些都會增加清運成本。而清運成本在垃圾處理費用中本就占很大比重。以本市周浦鎮(zhèn)為例，垃圾清運費用（居民小區(qū)至中轉(zhuǎn)站）和轉(zhuǎn)運費用（中轉(zhuǎn)站至末端處置）合計為162元/t，占垃圾全過程處置費用的56%。清運成本的增加在居民聚集程度較低的小鎮(zhèn)中尤為明顯，這對垃圾分類的推廣將十分不利。

過于細致的分類對垃圾處置費用降低的作用十分有限。雖然日本民眾大多自律性很強，不愿參與垃圾分類的人群較少，但依然存在著參與了垃圾分類可分類不夠徹底的人群。部分混雜的垃圾，降低了垃圾回收的效率。

日本的《廢棄物處理法》中規(guī)定，對于不按要求亂扔垃圾的人，將處以5年以下拘役和1000萬日元以下的罰款。但真正實施過程中同樣也面臨著執(zhí)法成本過高和執(zhí)法彈性較大等問題，政府沒有能力對居民的垃圾投放情況進行監(jiān)控，也不能處罰只是未將塑料瓶的瓶蓋與瓶身分離的居民。現(xiàn)實情況中，《廢棄物處理法》往往應(yīng)用在一些情節(jié)嚴重的案件中，如某食品廠將30kg過期酸奶倒入下水道，起初未被發(fā)現(xiàn)，最終因產(chǎn)生了臭味被周圍居民投訴而被處罰。可見垃圾分類相關(guān)法律對居民的約束也是有限的，有很多人為了省事，寧愿多交一些垃圾處理費，也不愿進行分類。

4 結(jié)合現(xiàn)狀的反思借鑒

綜上所述，日本的垃圾分類工作從減量成果中看的確頗有成效，這與其40年的垃圾分類歷史和完善的資源再生產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。而且其分類模式并非完美無缺，所以在學習其經(jīng)驗時，要客觀看待，不能一味盲從。我國的垃圾分類概念提出較晚，2000年才分類的試點工作。本市作為全國城市中的先行者，2010年發(fā)布《關(guān)于推進本市生活垃圾分類促進源頭減量實施意見》后，居民生活垃圾分類工作才終于步入正軌。截至2017年的500萬戶的垃圾分類覆蓋居民數(shù)，基本都完成于近幾年。現(xiàn)實基礎(chǔ)的巨大差異，使得我國垃圾分類工作實現(xiàn)進程必然迥異于日本。

目前，我們主要采用“大分流、小分類”的垃圾分類體系，對于非生活垃圾，如：裝潢垃圾、大件垃圾、餐廳垃圾、綠化垃圾和電子垃圾，采用專門運輸和專門處置的方式；對于生活垃圾，采用二分類和四分類結(jié)合的分類方式。但實際情況中，裝潢垃圾和大件垃圾回收價值較低導(dǎo)致大量堆積，無法消納而占用大量土地；至于綠化垃圾，分散的道路養(yǎng)護模式讓養(yǎng)護企業(yè)難以形成規(guī)模化的回收體系，最終垃圾還是流向生活垃圾填埋或焚燒廠；電子垃圾的回收由于過于零散使得回收企業(yè)無力為繼；對于單位和居民生活垃圾的分類情況，分類覆蓋范圍意味著分類設(shè)施配備基本完好，分類投放的質(zhì)量還是依賴于居民的自覺性。

總的來說，我們的垃圾分類工作推進仍然面臨很多問題，如居民參與度不高、分類質(zhì)量較差、末端處置能力不足、法律不夠完善等。但筆者認為最重要的因素是對實現(xiàn)垃圾分類處理的信心不足。除規(guī)則制定者之外，基層街鎮(zhèn)相關(guān)負責同志、垃圾清運公司和居民等直接參與垃圾分類的人群，普遍對分類成果不抱期望。這一方面是由于政府部門多次在推進分類工作中的“虎頭蛇尾”，政策出臺時聲勢較大，但居民看到的實效較少；一方面是末端處置發(fā)展滯后，居民見到已分類的垃圾被混裝，信心更是大受挫折；還有則是宣傳動員上的欠缺，媒體宣傳主要以“四分類”為主，但現(xiàn)實中居民接觸最多的是“干濕二分類”，這難免會造成一些困擾。垃圾分類是長久大計，無法短期內(nèi)全面鋪開，分布實施又會面臨“打地鼠”的困境，所以政府部門要做好謀篇布局，制定長遠規(guī)劃，并且加大宣傳力度、適當展示分類成果和預(yù)期以提振信心。