淺談國內外廢紙環境管理對比分析

郝永利，周荃，薛寧寧

（環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京100029）

廢紙稱為“二次纖維”，利用二次纖維造紙，可以減少原生纖維紙漿的使用，降低森林消耗，減少環境污染，改善環境質量。據相關資料顯示，利用1 t廢紙造紙，比用化學木漿造紙可節約標煤1.2 t，節水100 m3，節約0.9 t原木，以2016年我國進口廢紙2 887萬t進行計算，則可以節約標煤3 464.4萬t標煤，節水288 700萬 m3，節約 2598.3萬 t原木，同時減少165～263萬t COD產生，環境效益顯著。

1 我國廢紙環境管理

1.1 國內廢紙

2007年商務部、國家環境保護總局等單位聯合發布的《再生資源管理辦法》中明確規定，從事再生資源回收經營活動，必須符合工商行政管理登記條件，領取營業執照，方可從事經營活動；2011年國務院辦公廳發布的《關于建立完整的先進的廢舊商品回收體系的意見》中指出，充分發揮市場機制作用，提高廢紙等主要廢舊商品的回收率，提高分揀水平，發揮大型企業的帶動作用以及推進廢舊商品回收分揀集約化、規模化發展；另《造紙產業發展政策》《造紙行業“十二五”規劃》《中國造紙協會廢紙回收分類及貿易指南2013》《廢紙分類等級規范》和《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》等相關文件，對于廢紙產業的發展、企業的規模以及規范化管理等方面內容均提出相應的要求，促進其可持續發展具有重要作用。

1.2 進口廢紙

1994年，按照原國家環境保護局發布的《關于嚴格控制從歐共體進口廢物的暫行規定》的要求，不得從歐洲共同體國家進口其定義的紅色、琥珀色類廢物，對用作回收利用的綠色類廢物，分為禁止進口、需要預先審批和按正常貿易進行三大類，開始了進口廢物的管控。國家也相繼發布了《固體廢物進口管理辦法》《限制類進口類可用作原料的固體廢物環境保護管理規定》和《進口廢紙環境保護管理規定》等政策文件。對于進口廢紙，我國管理逐步加嚴：2008年以前全部廢紙品種（共計4類）為自動類；2008—2015年僅將“其他廢紙”列入限制類；2015—2017年將全部廢紙品種（共計4類）納入限制類管理；2017年8月10日環境保護部等四部委聯合發布的《進口廢物管理目錄》中，將“未經分揀的廢紙”從《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》調整列入《禁止進口固體廢物目錄》，并于2018年開始實施。

2 國外廢紙管理

2.1 美國

美國1965年制定了《固體廢棄物處置法》，詳細規定了處置固體廢棄物的具體要求。1976年該法更名為《資源保護及回收法》，先后經過4次修訂，最后確立了減量化、再利用、再循環原則，實現了固體廢棄物由單純的處置向源頭減量、分類收集，以及二次、多次利用的轉變。以廢紙為例，從1993年起美國政府多次發布行政命令，要求政府優先采購再生紙；在運用行政手段的同時，為了提升其國內民眾的資源節約、環境保護意識，美國還將每年11月15日，確定為“回收利用日”。

2.2 日本

日本固體廢棄物回收利用從1967年立法開始，先后制定并頒布實施了《資源再生利用法》《資源有效利用促進法》和《廢棄物處理法》。這些法律詳細規定了產生者、消費者、管理部門的責任和義務，采用了生產者責任和基金制度來促進固體廢棄物綜合利用。對于廢紙而言，日本國內造紙廠均有指定收購商，不從非指定收購商手中收購廢紙。造紙廠對于廢紙質量和收購商共同設置基準，簽訂契約，一旦發現收購廢紙中混入了有關規定的禁忌品，不能滿足基準要求，則采取退貨處理。日本的造紙廠和廢紙回收廠在日常經營過程中采取了精細化管理，即各個環節均有嚴密規范操作準則，要求每批廢紙質量和到達時間；另外為了提高二次廢紙的出漿率，日本造紙廠在其生產過程中就杜絕覆膜，減少膠的添加數量，同時采用先進的設備和生產工藝，確保出廠的紙產品在回收后能夠最大資源化。

2.3 歐洲

1991年頒布歐洲廢料處理指南91/159 EWG，1994年頒布歐盟包裝業規范94/62 EG，至今，此條款仍視為規定產品內外包裝方面的原則條款，涵蓋紙張、紙板、塑料、金屬及一些合成材料。規范制定了包裝材料循環回用、再生，作為其他用途和減少最終廢物產生的原則，規定歐盟各成員國必須建立收集、回用和再生的體系，明確在包裝材料中哪些最終會成為廢物，規定最終消費者付絕大部分的“污染者付款”原則，規范指明必須加強宣傳，從源頭進行分類（如家庭）是提高回收水平的最好方法。1996年6月，所有歐盟成員都須將此包裝業規范加入到國家法律中。到2001年，除英國外，歐盟各國均已制定了平均高達70%～85%的舊包裝物收集目標。例如，瑞典規定盒紙板和包裝紙板的再生利用率，從1997年的30%提高到2001年的70%，瓦楞紙板的回收利用率不低于65%。荷蘭規定回收及再生利用率不低于85%。2005年，整個歐洲紙和紙板的回收目標是65%，最終目標是全部回收，不能再次抄造的廢紙，也會回收作為生物燃料。

3 對比分析

3.1 相關標準方面

日本造紙廠對于廢紙質量和收購商共同設置基準，簽訂契約，一旦發現收購的廢紙中混入了有關規定的禁忌品，不能滿足基準要求，則采取退貨處理。但我國現有的廢紙標準操作性不強，并沒有得到良好的執行；同時還存在著回收標準不統一，二次加工利用水平參差不齊等一系列問題，從而一段時間導致廢紙價格飆升，而且也無法滿足造紙企業的原料需求，影響國內廢紙行業整體競爭力。

3.2 責任劃分方面

日本的法律詳細規定了產生者、消費者、管理部門的責任和義務，采用了生產者責任和基金制度來促進固體廢棄物二次綜合利用；歐盟規定最終消費者付絕大部分的“污染者付款”原則；而我國目前僅有電子產品生產者責任延伸制度，對于其他的商品生產者責任制度及污染者責任制度，目前僅僅停留在研究階段。

3.3 日常宣傳方面

美國將每年11月15日確定為“回收利用日”，各州依托各種協會及有關非政府組織開展多種多樣的宣傳活動，努力營造節約資源、保護環境的良好氛圍。目前我國對廢紙回收利用的觀念淡薄，認為無關緊要，而且國內在談論環境保護和資源循環利用時，總是強調中外國民在意識上存在差距，尚未從自身、自我方面查找原因；甚至目前各個企事業單位、機場、酒店和飯店等公共場所還大量提供了一次性紙，一方面造成資源的極大浪費，另一方面紙張的回收、再制造會耗費大量的電力、水等資源。

3.4 政府、企業方面

美國規定政府優先采購再生紙產品，此舉措帶動了再生產品加工、使用，促進了再生資源回收利用產業的可持續發展。我國出臺的相關政策都是宏觀層面上布局，缺乏實施細則，導致實際效果不理想，如《再生資源管理辦法》規定，從事廢舊商品回收的必須進行工商注冊，納入統一管理，缺乏具體實施操作性的規定，如不進行工商注冊該如何處理卻沒有規定，導致目前拾荒大軍比比皆是，從而使政策變成一紙空文；另對于進口廢紙，我國則采取許可證制度，要求進口加工利用企業必須有一定的場地、設備等相關要求，對于國內廢紙加工利用企業管理相對薄弱。

日本重視日常精細化管理。無論是生產企業還是回收企業，在其經營的每個環節均有嚴格操作準則，明確每批廢紙質量和到貨時間，促進整個行業的規范、可持續發展。但國內回收渠道多，回收企業需要獲得更高的價格，但加工利用企業為了更高的經濟利潤，則會壓低廢紙的收購價格，從而導致回收廢紙質量參差不齊，甚至還有摻假現象時有發生。

4 對策和建議

4.1 完善體系，細化標準，提高廢紙質量

提高國內廢紙回收率，回收企業應摒棄等、靠、要的思想和觀念，勇于改革和創新，樹立“互聯網+”發展的新理念，創新回收模式和組織方式，培育新動能，拓展新空間。首先要布置合理的廢紙回收點，采用專業化的分揀設施；其次要加強培訓，提高從業人員素質，避免惡性競爭；再次要對廢紙科學分類，盡快制訂出臺切實可行的廢紙分類及質量標準，可在標準中明確水分、禁止物、夾雜物等具體要求；最后采取多渠道回收廢紙。

4.2 加強宣傳，把握源頭，減少產生數量

隨著經濟發展和人民生活水平的提高，我國每年將會產生大量廢紙和廢紙板，特別是目前電商興起，導致我國快遞業迅猛發展，隨之帶來大量廢棄包裝物（包裝箱等）。政府相關部門要運用新聞、媒體等多種手段進行宣傳，出臺相關管理制度及具體操作規則，引導國民綠色低碳、健康環保消費方式，減少紙張使用數量，源頭上控制廢紙產生量。建議以廢紙為例，設立“廢紙回收或包裝物回收日”，鼓勵公眾開展廢紙分類與回收，提高廢紙回收量，為其資源最大化奠定堅實基礎。

4.3 整合企業，培育大型，避免二次污染

要對現有分散全國各地、規模不一的廢紙回收廠進行整合，引進先進的分揀設施，培育大型廢紙回收企業，從而一改先前小而分散、多而雜的管理混亂局面，確保使其成為利用廢紙造紙企業的“第一車間”的功能。對現有的造紙企業進行全面、統一的梳理，對于規模小、工藝落后的生產企業，按照造紙產業發展的相關政策要求，兼并整合或是限期進行淘汰，從而提高整個造紙行業的規模化、集中化、規范化；提高生產能力，避免造紙原料流入到個別污染防治措施不到位、不規范的造紙企業，有效避免二次環境污染。

4.4 編制規劃，統籌內外，實現綠色發展

依據《造紙產業發展政策》中“加大國內廢紙回收,提高國內廢紙回收率和廢紙利用率，合理利用進口廢紙”要求，建議有關部門編制《我國廢紙管理中長期發展規劃》。統籌國內外兩種廢紙資源，采用專業化分揀設備和先進制造工藝，合理布局廢紙回收、分揀中心和二次加工利用基地，從而提升分揀效率和廢紙資源化水平，減少人體健康危害。通過嚴格進口固體廢物日常審核，逐步控制進口廢紙數量，促進國內廢紙加工利用企業優勝劣汰，加強廢紙加工利用企業集中管理，擴大生產規模，實現造紙行業的可持續發展和綠色發展。

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