提質(zhì)背景下的河南省教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃思考

劉先林 李會君

1.河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院有限公司，河南鄭州 450000；2.河南省許昌市禹州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，河南許昌 461670

1 百城提質(zhì)背景

2016年12 月，《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于推進(jìn)百城建設(shè)提質(zhì)工程的意見》出臺，第一批共有45個(gè)市縣先行先試。意見要求各縣（市）要按照“多規(guī)合一”原則，編制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋全域的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，以構(gòu)建規(guī)模適度、布局合理、設(shè)施完善、生態(tài)宜居、特色明顯的現(xiàn)代化城市，建設(shè)一流縣城為目標(biāo)。意見同時(shí)要求加快各項(xiàng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，以滿足居民需要、城鎮(zhèn)安全和高效運(yùn)營為目標(biāo)，提高市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃配置標(biāo)準(zhǔn)。

河南省委、省政府決定百城提質(zhì)與文明城市、園林城市等創(chuàng)建工作同步推進(jìn)，百城建設(shè)提質(zhì)為文明城市創(chuàng)造硬件支撐，文明城市創(chuàng)建進(jìn)一步提升百城建設(shè)提質(zhì)的內(nèi)涵。2017年9月，河南省百城提質(zhì)辦發(fā)文通知，明確了市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容，城市教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為33項(xiàng)之一。

2 新的政策文件、規(guī)范對教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的要求

近年來，隨著我國對教育事業(yè)的重視程度的增大，相繼出臺了一些政策文件和標(biāo)準(zhǔn)，推動著教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，也在逐步優(yōu)化、改變規(guī)劃編制的思路。

2016年4 月，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署加快中西部教育發(fā)展補(bǔ)“短板” ，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)促進(jìn)社會公平。2016年7月，河南省人民政府辦公廳印發(fā)《河南省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，此標(biāo)準(zhǔn)是河南省各級政府及有關(guān)部門規(guī)劃、建設(shè)、管理、督導(dǎo)和評價(jià)學(xué)校的重要依據(jù)。2016年12月，《河南省縣城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》印發(fā)，在縣城公共服務(wù)設(shè)施體系表中明確教育設(shè)施設(shè)置要求與建議，在國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上有所提高，尤其高中層面，人口5-20萬人口的縣城至少建設(shè)1所省級達(dá)標(biāo)學(xué)校，人口20-50萬人口的縣城至少建設(shè)2所省級達(dá)標(biāo)學(xué)校。2017年3月，《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃（2017-2020年）》出臺，意見提出到2020年，全國普及高中階段教育，適應(yīng)初中畢業(yè)生接受良好高中階段教育的需求。全國、各省（區(qū)、市）毛入學(xué)率均達(dá)到90%以上，中西部貧困地區(qū)毛入學(xué)率顯著提升。2018年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》頒布，意見要求高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，堅(jiān)持底線思維，實(shí)施底部攻堅(jiān)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展。

3 重點(diǎn)思考

教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為傳統(tǒng)規(guī)劃，可單獨(dú)編制，也有部分地市將其直接納入城市公共服務(wù)設(shè)施體系中統(tǒng)籌編制。

教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃一般分為五個(gè)階段，分別為前期策劃階段、現(xiàn)狀調(diào)研階段、方案編制階段、社會公示階段和報(bào)批歸檔階段，其中方案編制階段為核心，方案編制主要是定目標(biāo)（近期、遠(yuǎn)期目標(biāo)）、定指標(biāo)體系（班型、千人指標(biāo)、用地標(biāo)準(zhǔn)等）、定布局。

在當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃改革和河南省百城提質(zhì)背景下，本文主要依托上述45個(gè)縣市的具體項(xiàng)目實(shí)踐，思考探討新時(shí)期河南省教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的幾個(gè)重點(diǎn)。

3.1 依托總規(guī)，順應(yīng)不同城市現(xiàn)實(shí)需要

從規(guī)劃體系看，專項(xiàng)規(guī)劃總體上說屬于過程性規(guī)劃，是編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，但是專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容也是城市總體規(guī)劃階段的基礎(chǔ)性規(guī)劃，具有支撐性、前置性的特點(diǎn)。

在第一批45個(gè)市縣中，截止到2018年1月底，駐馬店、鞏義、蘭考、汝州、鄧州、固始、鹿邑、新蔡、舞鋼、林州、禹州、舞陽、光山、淮濱、扶溝、遂平等16縣市總體規(guī)劃已經(jīng)獲得批復(fù)，規(guī)劃期末多為2030年，周口、滑縣、長垣、永城、滎陽、新密、登封、新鄭等城市總規(guī)完成待批。

依托總規(guī)批復(fù)情況，總體上各城市教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)積極落實(shí)總規(guī)確定的城市發(fā)展目標(biāo)，補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，具體工作方法上稍有區(qū)別。對于總規(guī)已批復(fù)城市，建議重點(diǎn)在于細(xì)化總規(guī)對于教育設(shè)施的配置，同時(shí)可對2035年城市的教育設(shè)施進(jìn)行戰(zhàn)略研究，以便下一步調(diào)整或者修訂總體規(guī)劃時(shí)肯定或者延續(xù)專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容；對于總規(guī)完成待批城市，深入研究教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃后，可對城市總體規(guī)劃進(jìn)行一定反饋，與總規(guī)修編單位有效對接，力促教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃核心內(nèi)容納入總規(guī)最后成果。

3.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，反映當(dāng)前城鎮(zhèn)化特點(diǎn)

2016年9月1 日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在山東省濟(jì)南市召開全國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會，會議指出城鄉(xiāng)規(guī)劃改革在工作思路上做好四個(gè)轉(zhuǎn)變，第一就是從中心城區(qū)向全域管控轉(zhuǎn)變，做好“統(tǒng)籌規(guī)劃”。

河南省第一批百城提質(zhì)市縣總體看來城鎮(zhèn)化水平低，亟待城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，應(yīng)探討新型城鄉(xiāng)關(guān)系，加強(qiáng)中心城區(qū)輻射力；制定針對地方特點(diǎn)、非均衡的空間發(fā)展戰(zhàn)略，明確發(fā)展重點(diǎn)；確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合目標(biāo)，強(qiáng)力打造各類支撐體系，以基本公共服務(wù)均等化為方向，以人為本，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施合理布局。

3.3 因地制宜，確定合適指標(biāo)體系

十九大提出我國“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，教育設(shè)施的滿足也是重要的一環(huán)。在當(dāng)前城市擴(kuò)容提質(zhì)、教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)轉(zhuǎn)變以前“追趕規(guī)劃”的思路，在以有關(guān)規(guī)范為基礎(chǔ)的前提下對服務(wù)設(shè)施的類型、數(shù)量、布局等進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以使其適應(yīng)城市發(fā)展的需求，從“追趕規(guī)劃”到“超前規(guī)劃”。

規(guī)劃班型、用地標(biāo)準(zhǔn)等建議符合《河南省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》各項(xiàng)要求，滿足《河南省縣城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》中部分設(shè)施的特殊需要，以上兩項(xiàng)依據(jù)未考慮到部分，參照《城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》結(jié)合地方情況酌情執(zhí)行。千人指標(biāo)應(yīng)對照省內(nèi)其他城市數(shù)據(jù)和本地歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，考慮即將面臨的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)以及流動人口子女就學(xué)問題，分城鄉(xiāng)確定，可有一定突破。

3.4 專項(xiàng)整合，保障用地且協(xié)調(diào)

現(xiàn)行公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃多為“縱向”體系，忽視“橫向”關(guān)系，規(guī)劃各類設(shè)施的結(jié)合性不強(qiáng)。此外，公共服務(wù)設(shè)施用地重疊沖突、布局不合理、相互之間產(chǎn)生不良影響的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。規(guī)劃內(nèi)容相互掣肘、規(guī)劃的協(xié)調(diào)性不足嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，甚至造成空間管控?zé)o序、土地資源浪費(fèi)和項(xiàng)目推進(jìn)困難等問題，致使規(guī)劃管理無所適從[1]。

從目前河南省的專項(xiàng)規(guī)劃編制情況來看，專項(xiàng)規(guī)劃多由某一行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，但與其他相關(guān)部門的溝通、銜接不夠，一些指標(biāo)不一致，影響了規(guī)劃成果的質(zhì)量。理想情況是各類專項(xiàng)規(guī)劃由同一家規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制，同步推進(jìn)，相互協(xié)調(diào)和反饋，最后整體和諧、各成體系。多家單位編制不同專項(xiàng)規(guī)劃，目標(biāo)、指標(biāo)、用地、設(shè)施共建共享等內(nèi)容的銜接是關(guān)鍵，建議由政府辦或其他綜合類部門牽頭，建立聯(lián)系溝通機(jī)制，小矛盾內(nèi)部消化，大沖突上移討論解決，有條件地區(qū)可以探索規(guī)劃編制權(quán)的整合。

3.5 緊抓落實(shí)，做好與控規(guī)銜接

中心城區(qū)教育設(shè)施可采用“實(shí)線控制、虛線控制、點(diǎn)位控制、指標(biāo)控制”等差別化的控制方式，以保證規(guī)劃管理實(shí)施的“剛性與彈性”，建議引入教育片區(qū)概念，提供專項(xiàng)規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃對接平臺。

中心城區(qū)教育片區(qū)的劃定以城市總體規(guī)劃的片區(qū)劃分和已批的空間規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃邊界為依據(jù)，并充分考慮規(guī)劃教育設(shè)施的管理因素，可突破行政區(qū)劃。各教育片區(qū)為一整體，專項(xiàng)規(guī)劃控制的規(guī)模和總量為建議值，控規(guī)編制過程中應(yīng)予以保障，同時(shí)可根據(jù)開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展需求適量增加。初中、小學(xué)若有增減合并調(diào)整，可優(yōu)先在片區(qū)內(nèi)平衡，若有學(xué)校結(jié)合其它片區(qū)調(diào)整，應(yīng)編制專題研究報(bào)告，并獲得縣（市）規(guī)劃、教育主管部門論證同意。高中根據(jù)具體情況再行確定。

3.6 政策引導(dǎo)，有序有效實(shí)施

目前河南省專項(xiàng)規(guī)劃存在一點(diǎn)的重編制、輕實(shí)施的現(xiàn)象，部分規(guī)劃缺乏行之有效的實(shí)施方案，規(guī)劃難以達(dá)到預(yù)期效果。

提質(zhì)背景下應(yīng)強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃，明確到2020年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，保障土地供應(yīng)，納入到各地市的《百城提質(zhì)建設(shè)項(xiàng)目庫》，爭取政策和資金支持；建議將各類教育設(shè)施用地范圍線作為城市繼紅線、藍(lán)線、綠線、紫線和黃線之后的又一條強(qiáng)制性用地控制線，納入法定規(guī)劃控制管理范疇；建立聯(lián)席審查制度，加強(qiáng)建設(shè)和管理的透明度。縣（市）規(guī)劃行政部門在編制新區(qū)規(guī)劃和制定舊城區(qū)改造規(guī)劃時(shí)，需要為老城區(qū)學(xué)校留出改造擴(kuò)容空間，縣（市）規(guī)劃行政部門在評審制定有關(guān)規(guī)劃時(shí)應(yīng)吸收教育行政部門參加，規(guī)劃成果應(yīng)征得縣（市）教育行政部門同意后報(bào)縣（市）政府批準(zhǔn)。

4 結(jié)語

河南省打好“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、基礎(chǔ)能力建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化”四張牌是未來一段時(shí)期的重點(diǎn)工作，做好專項(xiàng)規(guī)劃是保障基礎(chǔ)能力建設(shè)的重要前提。教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃在任何時(shí)期都應(yīng)以解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問題為首要目標(biāo)，但也鼓勵(lì)利用新技術(shù)、新方法去充實(shí)研究支撐，鼓勵(lì)乘勢利導(dǎo)，因時(shí)制宜，從而做到促進(jìn)真正的提質(zhì)發(fā)展。