建設項目環保全過程監管研究

崔 莉

（上海飛機制造有限公司 上海 201324）

引言

2018年5月18日至19日，全國生態環境保護大會在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席會議并發表重要講話。生態興則文明興，生態衰則文明衰。生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計；生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。要自覺把經濟社會發展同生態文明建設統籌起來，加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，堅決打好污染防治攻堅戰，推動我國生態文明建設邁上新臺階。

1 建設項目環保內容概述

建設項目，是指對環境有影響的新建、擴建、改建和技術改造項目，包括一切基本建設項目和技術改造項目以及區域開發建設項目。[1]

按建設項目對于環境影響的大小，可將環境影響分為重大影響、輕度影響、影響很小三種。對環境造成重大影響或者輕度影響的建設項目，應依法對其進行環境影響評價，編制環境影響報告書或者報告表，向環保部門報批；對環境影響很小的建設項目，應當填報環境影響登記表，向環保部門備案即可。未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。[3]

對環境的影響主要有大氣污染、水污染、土壤污染等，企業生產活動與之相對應的污染形式為工業廢氣、工業廢水和危險廢物。工業廢氣是指企業廠區內燃料燃燒和生產工藝過程中產生的各種排入空氣的含有污染物氣體的總和；主要的污染物有二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物等。工業廢水是指工業生產過程中產生的廢液和廢水；主要的污染物有重金屬污染物、酸堿、化學需氧量等。危險廢物是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。[4]

建設項目“三同時制度”，指的是建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時生產使用。也就是說，從項目前期的可行性研究、選址、設計就需要考慮到建設項目對環境所造成的影響，對于造成污染的工藝、環節，增加污染治理設施；建設過程中須落實污染防治措施、控制污染物排放、減少項目建設及運營給生態造成的不良影響；試運行期間，污染治理設施穩定運行，污染物穩定達標排放的項目方可驗收、正式投產。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。作為建設項目環保全過程監管工作的系統流程，這三個階段不得隨意分割，缺少任意一項工作都屬于是違法行為，無法實現建設項目環保全過程監管的最終目的。

2 《建設項目環境保護管理條例》前后對比

2017年7月16日，國務院以國務院第682號令公布了《國務院關于修改〈建設項目環境保護管理條例〉的決定》（以下簡稱“《條例》”），自2017年10月1日起施行。對比舊版《條例》，新版《條例》主要在以下幾個方面做了重大修改：刪除了“環評單位資質”條款，取消對于資格證書審查制度的要求；取消了竣工環保驗收行政許可，將竣工驗收的主體責任由環保部門調整為建設單位；增加了“不予審批情形”的細化條款，明確環評審批的實質要求；明確了環境影響技術評估的法律地位；取消了“試生產期間要求”。值得注意的是，新《條例》將竣工驗收的主體由環保部門調整為建設單位，這就再一次地將環保責任、環保風險加在了建設單位的頭上。

3 建設項目環保全過程監管中發現的問題

3.1 設計、施工過程中存在漏洞

環保法律法規、污染物執行排放標準近幾年陸續升版，要求越來越嚴格，制度出臺頻度之密前所未有。但是司法解釋及相應的培訓、宣貫、普及尚未及時跟上，建設單位基層管理人員未必能吃透、掌握，包括設計單位、監理單位都會普遍存在這樣的問題。沒有吃透要求，勢必存在控制源頭上的疏漏，在建設項目的設計、施工中就會存在環保風險。

3.2 建設單位在竣工驗收方面能力不足

建設項目竣工后，建設單位須按照環保部門規定的標準和程序，對配套建設的防治污染設施進行驗收，編制驗收報告。驗收合格方可正式投入生產或者使用，未經驗收或者驗收不合格的不得投入生產或者使用。

首先，建設單位需要根據環評報告的內容逐項對照檢查，確保落實到位。如建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變化的，應重新編制環評文件向環保部門報批；如屬于非重大變動的，建設單位應委托環評單位開展非重大變動環境影響分析工作，并編制《非重大變動環境影響分析報告》，并向環保部門備案。接下來，核定生產負荷達到75%的情況下，對可能產生的污染因子進行驗收監測，編制《驗收監測報告》。驗收監測報告的內容須包括：驗收項目概況、驗收依據、工程建設情況、環境保護設施、建設項目環評報告書（表）的主要結論與建議及審批部門審批決定、驗收執行標準、驗收監測內容、質量保證及質量控制、驗收監測結果、驗收監測結論、建設項目環境保護“三同時”竣工驗收登記表等。最后，建設單位召集設計單位、施工單位、監理單位等成立驗收工作組，開展現場檢查、資料查閱、召開驗收會議等工作，方可完成驗收工作。

以上的每一步工作都需要相當深厚的專業知識和強大的專業能力，不具備以上能力的，無法順利地開展竣工驗收工作。

3.3 正式運行后管理上的疏忽

在“誰污染，誰治理”的模式下，由排污企業自己對其產生的污染進行治理。但由于管理人員、操作人員的自律觀念、環保意識的不足，“建而不運、運而不足”的現象普遍存在，治污效率普遍偏低，治污效果大打折扣。

3.4 監督執法尺度之嚴前所未有

“史上最嚴”的新環境保護法從2015年實施以來，在打擊環境違法行為方面力度空前。各級環保部門下達行政處罰決定份數和罰款數額答復增長，查封扣押、停產限產、按日連續罰款、移送拘留成為遏制環境違法行為的重要手段和有力武器。

以“清廢行動2018”為例：為堅決遏制固體廢物非法轉移傾倒案件多發態勢，確保長江生態環境安全，生態環境部5月9日啟動“清廢行動2018”，組成150個督察組，對長江經濟帶固體廢物非法傾倒情況現場排摸核實。5月9日至15日，“清廢行動2018”各督察組在長江經濟帶11省（市）開展了為期一周的現場督察工作，共排摸核實2796個固體廢物堆存點，發現1308個堆存點存在問題。生態環境部環境監察局負責人表示，針對掛牌督辦的問題，將督促有關地方政府和相關部門做好限期整改、溯源調查等，對監管失職瀆職人員，將依法依規問責追究。

這是一把雙刃劍，一方面解決了突出的生態環境問題，滿足人民日益增長的優美生態環境需要；但另一方面，排污企業肩上的擔子更重了。如何合法合規地進行建設項目全過程監管，做到盡職免責，就成了重中之重！

結語

建設項目環保全過程監管的應對措施：

（1）委托專業的環境監理對建設項目的設計、施工進行嚴格把關，避免驗收時發現問題推倒重來或者蒙混過關的現象發生。

（2）引入第三方污染治理模式，“讓專業的人去做專業的事”，提升治污效果。2015年1月14日，國務院辦公廳發布了《關于推進環境污染第三方治理的意見》，全力推動環境污染第三方治理工作，實現了由“誰污染，誰治理”到“誰污染，誰付費，專業化治理”的理念變遷。

（3）通過定期環保評估規范、強化企業內部管理，查找疏漏、及時更正，避免習慣性問題反復出現。