農業生態環境損害鑒定制度分析及對策

秦繼華 劉訓華 張瑞峰 沈莉萍

（南京大學環境規劃設計研究院股份公司 江蘇南京 210093）

引言

農業生態環境損害鑒定是客觀反映農業生態環境服務功能和價值變化的一種方式。農業生態環境損害鑒定包括鑒定評估準備、生態環境損害調查、因果關系分析、生態損害價值良好以及生態環境修復評估等等。為了規范農業生態環境損害修復，陸續頒布了《農業環境污染事故損失評價技術準則》（2007年）、《農業環境污染事故司法鑒定經濟損失估算實施規范》（2014年），使農業生態環境損害鑒定更加的科學、合理，也更具可操作性。但隨著農業生態環境損害鑒定制度的實施和運行來看，還存在亟待完善之處。

1 農業生態環境損害鑒定評估現狀分析

1.1 鑒定評估機構管理有待完善

原環保部分別于2014年、2016年陸續發布《環境損害鑒定評估推薦機構名錄》（第一批、第二批），共計向社會推薦環境損害評估鑒定機構29家。為了便于對鑒定評估機構的管理，2016年，司法部頒布了《環境損害司法鑒定機構登記評審辦法》，就環境損害鑒定機構的資質管理和準入設定的具體的條件和要求，但這些規定與農業生態環境損害鑒定評估的現實需要還有一定差距。如，鑒定機構收費過高又是普通農戶難以承受，而一些不具有合法資質的鑒定機構雖然收費較低，但鑒定結果不具有合法性。

1.2 損害鑒定程序和方法有待完善

2016年環保部出臺了《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱》、農業部發布《農業環境污染損害鑒定技術導則》，但二者存在規定范圍過窄，《總綱》和《導則》中均回避了核與輻射所致的生態環境損害的鑒定評估，農業生態環境鑒定的程序較為混亂，鑒定方法和標準不統一，鑒定行為缺少科學依據作為支撐。此外，一些技術標準存在缺陷也是影響鑒定工作取得成效的重要因素。如，農田灌溉水質標準（GB5084）將灌溉水中的Cd限值為0.005mg/L，而生活飲用水衛生標準（GB5749）將飲用水中的Cd限值規定為0.01mg/L，出現了符合直接飲用的水卻不能用于灌溉的窘況。

1.3 鑒定資金保障制度有待完善

農業生態環境損害鑒定評估費用，以及損害賠償費用和資源環境恢復都需要一筆較大的資金支持，但從目前資金來源來看，缺少通常的資金保障渠道。目前，環境損害的違法成本低、守法成本高的問題依然不同程度存在，相應的環境風險防控機制不夠完善，環保生態修復資金社會化分擔機制還沒有建立和推廣，尤其是農業生態領域，環境污染持續時間長、受污染范圍廣，土壤等農業生態環境一旦遭受損害，后期的修復資金需求大。目前的資金體系在維護農民受損權益和生態功能修復方面難以做到充分的救濟。

2 完善農業生態環境損害鑒定制度對策

2.1 完善行業準入及資質管理

農業生態環境損害鑒定離不開一支水平高、業務能力強的評估鑒定機構。應完善農業生態環境損害鑒定機構準入機制和鑒定評估資質評價機制，并加強從事鑒定評估機構的監督管理。首先是完善激勵機制。鼓勵公眾積極參與農業生態環境損害評估，環保、市場等行政管理部門要合理引導環境損害鑒定評估行業的發展，營造良好的市場競爭環境。其次是加強鑒定評估管理。借鑒相關鑒定評估成功經驗，試行資質分級管理機制，由環保、市場或司法等行政主管部門對從事環境損害司法鑒定活動的鑒定能力、鑒定機構以及資質等級進行審核評估，完善法律法規，統一農業生態環境損害鑒定評估標準和方法。加強鑒定主體的監管，完善責任倒查追擊機制，增強污染評估信息公開力度。

2.2 完善鑒定程序及方法管理

借鑒國外發達國家的成功經驗，不斷完善農業生態環境損害鑒定程序和方法，在《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》基礎上，從損害鑒定評估主體、鑒定范圍、鑒定程序、鑒定方法體系、鑒定報告效力以及違法行為責任追究等方面進一步細化，出臺專門的農業生態環境損害評估專項法律法規，指導鑒定工作。相應的擴大鑒定評估范圍，應在《導則》中增加生物鏈擴撒鑒定，即在“5鑒定范圍”中增加以生物鏈為主的污染，根據污染源持續時間、生物污染物含量及其傳遞方式，以及農業生物受害表征和存續時間等綜合確定污染損害結果。

2.3 完善資金保障及來源管理

鑒于污染損害的修復、賠償等資金需求較大，應在審批相應許可時設立環境污染損害賠償財政擔保，并將其作為項目審批的前置條件，有利于促使申請者，尤其是對農業生態環境可能產生影響的許可申請者，要求其提供必要的環境損害擔保，以保障后期環境污染修復和鑒定所需費用。此外，把環境損害納入到保險范疇，即，建立和完善農業生態環境責任保險制度，使受到環境污染損害的受害者的利益也及時得到必要的賠償。建立農業生態環境損害鑒定評估基金監管制度，采取?？顚Ｓ谩?/p>

結語

我國是農業生產大國，每年因各種突發事件導致的農業生態環境污染問題時有發生，加強環境損害鑒定評估，為完善我國環境損害鑒定評估制度，保護“三農”利益發揮積極作用。