我國建立重點用能單位用能權基數的思考

柴 博李 昂李 臣鄭 深

（1中國節能協會 北京 100000 2國家節能中心 北京 100000 3中標合信（北京）認證有限公司 北京 100000）

1 研究背景

2010年10月，十七屆五中全會首次提出“合理控制能源消費總量”的決定。2012年11月，十八大報告中將“合理”二字刪除，明確提出“控制能源消費總量”，表明我國政府對能源總量控制的態度和決心。對能源消費總量和能耗強度實行雙控考核，是當前經濟結構調整、產業升級改造、大氣污染治理倒逼下的必然選擇。

2015年9月11日，中共中央政治局召開會議，會議審議通過了《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱“方案”），第19條明確提出“建立能源消費總量管理和節約制度。堅持節約優先，強化能耗強度控制，健全節能目標責任制和獎勵制”；第42條提出“推行用能權和碳排放權交易制度。結合重點用能單位節能行動和新建項目能評審查，開展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易。建立用能權交易系統、測量與核準體系。”

2015年10月29日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出“建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，創新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易市場”。

2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中再次提出“實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，強化目標責任，完善市場調節、標準控制和考核監管。建立健全用能權、用水權、碳排放權初始分配制度，創新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易市場。”

相對于碳排放權、排污權、用水權，用能權是相對較新的概念，是指企業在一年內，經確認可消費各類能源（包括電力、原煤、蒸汽、天然氣等）量的權利，是發展權在資源利用上的體現。用能權的分配制度和交易市場是控制能源消耗總量的有效手段和平臺。通過用能權分配制度的建立，可有效控制能源消費總量。而用能權基數的核算是用能權交易的工作基礎，制定合理的用能權基數核算方法和分配制度，可以有效的提高企業開展節能減排工作的積極性和意愿，保證用能權交易市場的建立和有效運行，實現我國能源消費總量控制的目標。

我國碳排放權交易試點自2011年11月啟動，7個試點省市積累了較豐富的碳排放權交易的經驗，包括基礎數據收集、配額分配和調整方法、重點排放單位履約等；全國碳排放權交易準備工作自2014年1月啟動，目前已經發布了24個行業碳排放核算和報告指南以及其他的管理規定，2016年1月啟動了全國碳排放權交易工作，目前納入8個行業18個行業子類。這些碳排放權交易的工作經驗對于制定合理的用能權基數核算方法和配額分配方法具有很好的借鑒意義。

另外，自2014年開始，我國部分省市已經開展了用能權交易試點，如浙江省、山東省等，這些省市開展用能權交易試點的經驗對于全國用能權交易市場的建立具有良好的實踐建議和參考價值。

2 關于我國建立重點用能單位用能權基數的思考

2.1 與碳排放權的區別

由于企業用能指標來自于企業消耗的能源消費量，而碳排放量大部分也是來自于能源消耗導致的二氧化碳排放，因此用能權和碳排放權在能源消耗層面上存在一定的重復，兩者之間的差異可以具體體現為：

（1）對于工業企業，碳排放權關注的不僅是能源消耗產生的二氧化碳排放，同時關注過程的排放，而用能權僅關注能源消耗量，相對來講簡單宜行。

（2）對于碳排放量，過程排放數據的監視和測量難度較大，導致最后的碳排放量會存在較大的誤差；而用能權數據核算不存在這樣的困難和問題。

（3）對于碳排放量，由化石燃料燃燒計算二氧化碳排放量時，不僅需要考慮燃料的低位發熱量，還需要考慮單位熱值含碳量以及燃料的碳氧化率，而后兩者一般企業不會進行測量，計算過程中會引入較大的誤差。

（4）碳排放權交易過程中會涉及配額的分配，采用基準線法確定配額時，需要制定大量的先進值，才能保證配額分配的合理性，而我國能源計量以及能源統計的基礎較好，已經制定了大量的相關能源標準，可以為用能權交易提供有效保障。

2.2 用能權配額分配建議

2.2.1 總量確定方法

通過對北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳七省市開展碳排放權交易試點的調研分析，發現它們均采用的是在排放總量控制目標的基礎上，實施“碳排放總量控制”的指導方針。各個試點城市確定了總量目標后，再根據各自的行業特點和經濟發展特點，制定了不同的配額分配方法。對于用能權交易，建議可以采用類似于碳排放權試點省市的配額分配方法，即：

以屬地化分級管理制度為基礎，中央政府負責確定統一分配方法和差異化區域調整系數，省級政府在允許的范圍內自主選擇調整系數，并在中央政府的監督下實施配額分配。

在配額分配過程中，通過定向發放方式與配額拍賣發放。

這種方法既能向省級政府提供靈活的決策空間，又能從中央層面予以約束，減少信息不對稱和囚徒困境的影響，有利于全國統一市場的形成和發展。

2.2.2 企業配額分配方法

通用的配額分配方法，包括歷史排放法和基準線法，前者是根據歷史的排放量或者強度確定既有配額，基準線法是根據同行業排放源的碳強度發放配額，在以上7個試點省市中，僅有深圳市按照基準法分配配額，其他省市在既有配額分配時均采用的歷史排放法，國家碳排放權交易中部分行業采用歷史排放法，部分行業采用基準線法。在前文中，浙江省用能權交易試點工作經驗中其用能權配額分配結合了當地的經濟發展特點，根據畝產效益考核評價結果差別化核定企業存量用能總量指標配額。對于全國用能權交易，建議可以采用以下方法進行用能權配額分配：

（1）對于存量用能指標，采用歷史法分配配額，對于新增用能指標，采用基準線法分配指標。

（2）分配用能指標時，應根據企業年度實際生產規模，調整用能權指標，可以參考企業節能量計算方法。

（3）為了促進企業節能減排積極性，可考慮根據企業能耗限額標準的符合情況，調整企業用能權基準值；或者借鑒上海市的做法，將基準年及以前實施的節能項目的節能量分年度按比例分配到履約年度。

（4）鼓勵各地區結合各地區經濟發展情況，給予其他的調整指標，如單位工業增加值能耗水平。

（5）配額分配應以能促進實現節能降碳約束性指標，推動經濟、社會的可持續發展為原則。

如果用能權交易由各省市分地方分別開展，則在交易過程中，主管部門應制定有效的措施對交易過程進行有效監督和管理，保證公平交易。

2.3 用能權基數核算基本原則

根據以上研究，參考碳排放權基數核算方法和浙江省已有的用能權交易實踐，結合我國用能權交易的產生背景和能源控制形勢，用能權核算應遵循以下基本原則：

企業邊界：以獨立法人企業或者視同法人的獨立核算單位和企業邊界。獨立核算單位：指不具備法人資格，但具有獨立生產經營和核算的機構，如某些集團公司的二級單位，不具有法人資格的事業單位等。

遵循“誰消費、誰統計”，與國家統計局能耗統計原則保持一致。

用能權核算采用綜合能耗（當量值），避免電力等價值折算系數不同導致的差異性；當量值可以實現全社會的平等評價，不會出現因為熱值的變化而導致的用能權的變化。同時，對于單一的工業企業而言，不應將其他企業的能源效率強加在用能單位身上，故建議采用當量值。

全面考慮法人邊界和工序邊界，不同的用能權，為后續用能權交易奠定基礎。

用能權不僅需要考慮總的能源消費總量，同時應關注能源消費強度（僅與生產系統相關的過程有關，因此需要單獨收集產品生產的能源消費總量和產品產量，計算能耗強度），從工業企業層面，實現雙控，從而促進國家整體的雙控目標的達成。

在控制化石能源消費總量的同時，鼓勵增加清潔能源消費。水電、風電、太陽能、核電等非化石能源消費不應納入總量控制范疇，以此提高綠色GDP比重，倒推能源產業結構調整。

2.4 用能權基數核算實施建議

根據用能權交易的產生背景以及我國目前的能源控制戰略，特提出以下用能權基數核算實施建議：

（1）以能源消費總量為控制目標，自下而上統計各企業、各地區、各省市的能源消費總量，根據國家能源消費總量控制目標，逐級下發各省市、各地區、各企業的用能權指標。

（2）在核算各企業用能權基數過程中，充分發揮地級發改部門的作用，結合節能監察等活動，對企業用能權基數核算結果進行檢查，為用能權交易提供準確可靠的基礎數據。

（3）開發用能權基數填報系統，企業進行用能權基數核算時，企業用能數據區分一次能源和二次能源，企業類型區分能源加工轉化企業和能源消耗企業（油、氣等一次能源開采企業劃歸為能源消耗企業），以備后續準確統計全國能源消費總量。

（4）堅持能源雙控目標，在建立用能權交易過程，對企業按平均先進能效標準實行能耗強度約束，現有產能能效限期達標，新增產能必須符合先進能效標準，促進優勝劣汰。

（5）根據國家提出的行業發展戰略和政策，實施不同的配額分配方法，通過用能權推動國家產業結構調整和升級。

（6）鼓勵各地方根據各地方的用能特點和雙控目標，制定各行業的能效先進值，對于新增能耗設施以及新成立企業的用能權基數確定，按照先進值進行確定。

結語

通過對我國已經開展的7個碳排放權交易試點的工作以及全國碳排放權交易的籌備工作進行了調研與分析，同時還對我國已經開展的節能量交易/用能權交易的情況進行了調研和總結，提出了我國用能權交易的配合分配建議及用能權基數核算的基本原則，為我國開展用能權交易提供了理論基礎。