水污染防治法制：現狀、挑戰(zhàn)與應對

文 于文軒 孫昭宇

目前的水污染防治法律體系在水污染防治和水環(huán)境保護中發(fā)揮了重要作用，然而，我國水污染形勢依舊嚴峻。因此，應進一步健全法律體系，理順管理體制，完善法律制度，助力“綠水常在”的美麗中國建設。

當前“九龍治水”的局面造成了水污染防治和水資源管理立法過程中的立法部門化、部門利益化、利益法制化傾向。新組建的生態(tài)環(huán)境部在機構設置上注意到了這些現象，職責不清、職能交叉等問題有望得到解決。

水資源是人類賴以生存的自然資源，也是至關重要的戰(zhàn)略資源。近些年來，我國水污染問題日益嚴重。現行水污染防治法律體系為水污染防治提供了重要的法律基礎，但也存在一些亟待解決的問題。

現狀

我國水污染防治立法起步于20世紀50年代。經過幾十年的發(fā)展，我國目前已經形成了以《憲法》關于污染防治的規(guī)定為依據，以《環(huán)境保護法》中關于污染防治的法律制度與措施為基礎，以《水污染防治法》為主要內容，以數量眾多的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章為配套的水污染防治法律體系，并建立了流域水污染防治、總量控制、排污許可、生態(tài)補償、飲用水安全保護、公眾參與等法律制度。

水污染防治法律體系

水污染防治在我國一直備受重視。《憲法》第26條規(guī)定，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這一規(guī)定對環(huán)境保護提出了根本性要求，為水污染防治立法及其實施提供了依據，也構成了水污染防治法律體系的憲法規(guī)范淵源。

《環(huán)境保護法》不僅規(guī)定了污染防治的一般事項，而且就水污染防治作出了專門規(guī)定。該法要求，加強對水的保護，建立和完善相應的調查、監(jiān)測、評估和修復制度；防治水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭等生態(tài)失調。該法同時要求在財政預算中安排專項資金，以支持農村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理等工作。

《水污染防治法》作為水污染防治領域的專門立法，對水污染防治的原則、管理體制、制度、措施等方面作出了全面規(guī)定。2017年修訂后的《水污染防治法》的主要變化包括：明確各級政府的水污染防治責任，引入河長制，確立了水環(huán)境保護聯合協調機制；對總量控制制度、排污許可制度、聯防聯控機制等進行了更新；在飲用水安全和農業(yè)、農村水污染防治方面規(guī)定多項新的措施，加強飲用水管理和保護；加大水環(huán)境保護力度和懲罰力度，增加按日連續(xù)計罰的規(guī)定。

為了實施《水污染防治法》，國務院和有關主管部門發(fā)布了一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《水污染防治專項資金管理辦法》（2016）、《重大水污染事件報告暫行辦法》（2000），提供了切實可行的細則和配套制度規(guī)范。2017年《水污染防治法》修訂后，各地根據新法的主要原則和制度安排，結合地方實際及時制定或修正了有關水污染防治的地方性法規(guī)規(guī)章，目前，北京、天津、海南、貴州等省市的水污染防治條例均已實施。此外，我國也針對流域水污染防治制定了一系列實施性立法，如《松遼流域水污染防治暫行辦法》《淮河流域水污染防治暫行條例》等。

水污染防治主要法律制度

根據上述立法，我國水污染防治領域的主要法律制度包括流域水污染防治、總量控制、排污許可、生態(tài)補償、飲用水安全保護、公眾參與等方面。其一，流域水污染防治制度。《水污染防治法》規(guī)定了流域水污染防治規(guī)劃制度，要求防治水污染按流域或者按區(qū)域進行統一規(guī)劃；確立了河長制，分級分段組織領導本行政區(qū)域內水污染防治和水環(huán)境治理的相關工作；此外還規(guī)定了流域水環(huán)境保護聯合協調機制，實行統一規(guī)劃、統一標準、統一監(jiān)測、統一的防治措施。其二，總量控制制度。國家對重點水污染物排放實施總量控制制度，并在此基礎上規(guī)定了“區(qū)域限批”制度，即暫停審批超過重點水污染物排放總量控制指標或者未完成水環(huán)境質量改善目標的地區(qū)新增的重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)境影響評價文件。其三，排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水的企事業(yè)單位或生產其他經營者、城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位應當取得排污許可證，禁止無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放廢水、污水。《水污染防治法》對排污許可證管理制度、排污主體和義務、排污證應載明的內容、排污口的設置等作出了規(guī)定。其四，生態(tài)補償機制。生態(tài)補償機制有助于調節(jié)和平衡不同地區(qū)之間的利益差異和沖突。《水污染防治法》規(guī)定，國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。其五，飲用水安全保護制度。《水污染防治法》在總則中強調了“保障飲用水安全”的立法目的，并將“優(yōu)先保護飲用水水源”作為基本原則之一。該法還在第五章規(guī)定了多條關于飲用水水源保護的內容，新增了飲用水水源區(qū)調查評估制度、飲用水安全應急機制的規(guī)定。其六，公眾參與制度。《水污染防治法》賦予了公眾檢舉權，規(guī)定了主管部門的信息公開義務，以此保障公眾的知情權；就公益訴訟的相關事項作出規(guī)定，以保障公眾的救濟權。此外，該法還對農業(yè)和農村水污染防治、環(huán)境監(jiān)察、應急管理等內容作出了規(guī)定。

面臨挑戰(zhàn)

現行水污染防治法制為水污染防治工作提供了重要的法律依據，但在法律體系、管理體制、法律制度等方面也存在一些有待解決的問題。

法律體系有待健全。在體系的完整性方面，缺乏配套的實施性立法。原國家環(huán)境保護局曾于1989年發(fā)布《水污染防治法實施細則》，后在2000年修改后由國務院重新發(fā)布《水污染防治法實施細則》，但該實施細則已廢止。目前，尚未針對2017年修訂的《水污染防治法》制定配套的實施性立法。在內容的協調性方面，《水污染防治法》作為防治水污染領域的專門立法，以水環(huán)境保護和水污染預防為主旨。同時，《環(huán)境保護法》《水土保持法》等也涉及了水環(huán)境保護和水污染防治的相關內容。這些立法中的一些內容存在交叉和不同，使法律適用面臨諸多問題。譬如，在水質監(jiān)測方面存在的問題，造成監(jiān)測數據共享困難。另外，關于區(qū)域、流域水污染協同治理方面的立法有待加強。2017年修訂的《水污染防治法》強調了流域水污染防治的聯防聯控機制。但現有關于流域水污染防治的立法文件出臺較早，部分已難以適應當前水污染防治工作的實際需要和經濟社會發(fā)展形勢。

管理體制有待理順。我國實行水質和水量分別管理和統分結合的管理體制。《水法》規(guī)定了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。《水污染防治法》規(guī)定的負有水污染防治監(jiān)督管理部門職權的有環(huán)境保護主管部門、交通主管部門的海事管理機構、水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設、農業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構等九個之多，造成了通常所說的“九龍治水”的局面，使得政策沖突、多重執(zhí)法、責任推諉等問題時有發(fā)生，導致水污染防治和水資源管理立法過程中的立法部門化、部門利益化、利益法制化傾向。新組建的生態(tài)環(huán)境部在機構設置上注意到了這些現象，職責不清、職能交叉等問題有望得到解決。

法律制度有待完善。在生態(tài)補償方面，目前的規(guī)定在產權界定、補償方式、補償標準等方面缺乏細化的要求，可操作性較弱。在排污權交易方面，雖然試點工作已取得可喜的經驗，但也同樣缺少具有可操作性的法律規(guī)定，尚未形成完整的全國性統一市場。在公眾參與方面，由于參與條件、參與程序、救濟程序等內容未能制度化，公眾在水污染防治相關行政決策過程中的作用有限。

為了健全水污染防治法律體系，首先應協調《水污染防治法》與《環(huán)境保護法》《水土保持法》等相關立法之間的關系，解決其中存在的沖突性問題，提高法律體系內的銜接性與協調性。

完善途徑

為了健全水污染防治法律體系，首先應協調《水污染防治法》與《環(huán)境保護法》《水土保持法》等相關立法之間的關系，解決其中存在的沖突性問題，提高法律體系內的銜接性與協調性。其次應完善配套立法，及時制定實施性的行政法規(guī)或部門規(guī)章，提高法律的可執(zhí)行性。再次，還應加強地方立法和流域、區(qū)域立法。地方立法在制度設計中應結合所在地區(qū)水污染防治的實際需求，流域和區(qū)域水污染防治立法應注重統籌規(guī)劃、統一標準，加強與《水污染防治法》的銜接。最后，應不斷改進立法技術，完善立法程序，從而提高立法質量。

要改變當前“九龍治水”的局面，形成科學順暢的管理體制，就需要明確各管理部門職責。2017年修訂的《水污染防治法》確立了河長制和流域水環(huán)境保護聯防聯控機制；2018年的機構改革將國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責，以及國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責進行整合，組建生態(tài)環(huán)境部，反映了水環(huán)境治理正在向綜合防治方向轉變，水污染防治管理體制正在向綜合管理轉型，這有助于改變現行管理部門條塊分割的局面。建議在進一步立法中設立統一的流域水污染防治綜合管理部門或議事協調機構，提高各部門行動的協調性。可以通過建立部際協商機制，加強各部門間的溝通協調，實現統籌規(guī)劃、優(yōu)化布局、信息共享的要求。此外，由于我國實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，應當進一步發(fā)揮地方政府水行政主管部門的積極性和主動性，加強與流域管理部門之間的協調與配合。

在法律制度層面，生態(tài)補償應遵循“誰利用誰補償、誰受益誰補償”的原則，明確利益主體及其權利義務，科學劃定生態(tài)補償的范圍，明晰補償形式和標準，并與環(huán)境稅改革相銜接。在排污權交易方面，應通過法律形式對該制度作出系統、細致的規(guī)定，特別是明確管理機構及職責，優(yōu)化交易規(guī)則，并與總量控制制度、環(huán)境影響評價制度實現有效銜接。在公眾參與方面，應進一步鼓勵和引導公眾參與水污染防治相關活動，健全水污染防治違法信息公開機制，保障公眾的知情權。

目前的水污染防治法律體系在水污染防治和水環(huán)境保護中發(fā)揮了重要的作用。然而，我國水污染問題并未得到根本遏制，水污染形勢依舊嚴峻，其中重要原因之一，就是法制方面存在諸多不足。因此，應進一步健全法律體系，理順管理體制，完善法律制度，助力“綠水常在”的美麗中國建設。