中哈跨界地表水體生態(tài)環(huán)境的保護合作

文 胡德勝

中哈兩國按照“先總體框架，后具體事項”“先基礎事項，后其他事項”“求同存異，逐步擴同縮異”的思路進行合作，為共享跨界地表水體保護提供了成功范例。

中哈共享的跨界地表水體

我國與哈薩克斯坦都是與對方共享跨界地表水體比較多的國家，主要有額爾齊斯河、額敏河、伊犁河、烏勒昆烏拉斯圖河，它們的總流域面積超過182萬平方千米。

額爾齊斯河。它是鄂畢河最長和最大的支流，發(fā)源于我國富蘊縣額靳斯廷達坂附近的阿爾泰山山麓之中，先后流經(jīng)我國新疆、蒙古國、哈薩克斯坦和俄羅斯，沿途主要匯集源于阿爾泰山南麓的喀拉額爾齊斯河、克蘭河、布爾津河、哈巴河、別勒則克河、阿拉克別克河等支流后，于哈巴河縣北灣鎮(zhèn)附近出境進入哈薩克斯坦境內(nèi)，注入已成為布赫塔爾馬水庫一部分的齋桑泊，出湖后大體呈西北流向。額爾齊斯河是我國西北諸河中唯一一條入海河流，也是我國唯一一條流入北冰洋的河流。該河全長4248千米，總流域面積約164萬平方千米；其中我國境內(nèi)長約633千米，流域面積約4.8779萬平方千米，地表水資源量約100億立方米，水資源總量居新疆第二。總體而言，我國地處額爾齊斯河流域的上游地區(qū)，境內(nèi)有較大支流24條，水能理論蘊藏量421.7萬千瓦。

額敏河。它是一條內(nèi)陸河，發(fā)源于我國新疆額敏縣境內(nèi)的烏日可下依山麓，先后流經(jīng)我國新疆和哈薩克斯坦，于額敏縣西部額敏村西中哈國界處流出我國，進入哈薩克斯坦境內(nèi)，注入阿拉湖。額敏河全長298千米，總流域面積約2.18萬平方千米；其中我國境內(nèi)長約220 千米，流域面積約2.11萬平方千米。總體而言，我國地處額敏河流域的上游地區(qū)。在我國境內(nèi)或一側(cè)，額敏河有較大支流8條。

伊犁河。它是一條內(nèi)陸河，上游干流特克斯河，發(fā)源于天山山脈哈爾克山西端騰格里峰北側(cè)的哈薩克斯坦境內(nèi)，大致呈向東偏北流向，于新疆昭蘇縣西南部流入我國境內(nèi)；流經(jīng)昭蘇盆地和特克斯谷地，在東徑82°處折向北流，穿過喀德明山脈，在鞏留縣東北阿尕爾森鄉(xiāng)附近納入來自右岸的支流鞏乃斯河后，稱伊犁河。而后折而大致西流，于巴托依海鄉(xiāng)納入哈什河（喀什河）后繼續(xù)西流，在納入霍爾果斯河處流入哈薩克斯坦境內(nèi)，最后注入內(nèi)陸湖泊巴爾喀什湖。伊犁河全長1439 千米，總流域面積約15.2萬平方千米，年徑流量170億立方千米；其中我國境內(nèi)長約637千米、流域面積約5.7萬平方千米，哈薩克斯坦境內(nèi)長約802千米、流域面積約9.5萬平方千米；伊犁河流出我國國境年徑流量約130億立方米；我國境內(nèi)水能理論蘊藏量700多萬千瓦，占新疆水能理論蘊藏總量的21%。總體而言，我國地處伊犁河流域的上游地區(qū)。在我國境內(nèi)或一側(cè)，伊犁河有較大支流25條。

烏勒昆烏拉斯圖河。它是一條內(nèi)陸河，上游有東西兩源，均發(fā)源于薩吾爾山脈最高峰木斯套冰川的冰谷之中。上游和中游稱烏勒昆烏拉斯圖河，下游又稱庫塔勒河，基本呈自南向北流向，年徑流量約1500萬立方米。它流經(jīng)哈薩克斯坦和我國新疆。烏勒昆烏拉斯圖-庫塔勒河屬于吉木乃山溪水系，該水系發(fā)源于薩吾爾山的最高峰木斯套冰川，南北流向，流程短（22～28 千米），由烏勒昆烏拉斯圖河、拉斯特河、塔斯特河組成，流域面積約0.8萬平方千米，年平均徑流量約0.9億立方米。總體而言，烏勒昆烏拉斯圖河干流屬于中哈界河。

生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用狀況

總體而言，我國與哈薩克斯坦共享跨界地表水體所在區(qū)域?qū)儆谥袦貛Т箨懶愿珊祷蛘甙敫珊禋夂颍邓糠浅５汀⒄舭l(fā)量很大、蒸發(fā)量高于降水量，雪冰融水是徑流主要來源，降水量時空分布非常不均，生態(tài)系統(tǒng)脆弱或者非常脆弱。

在中哈共享跨界地表水體的地理位置上，我國多數(shù)情況下總體上位于上游，哈薩克斯坦位于下游；就伊犁河而言，哈薩克斯坦位于上游和下游，我國位于中游。在水量貢獻方面，我國的貢獻遠大于哈薩克斯坦。哈薩克斯坦曾經(jīng)是蘇聯(lián)的加盟共和國，其境內(nèi)的跨界河流在蘇聯(lián)時期就進行著大規(guī)模的開發(fā)利用，開發(fā)利用程度非常高，而且已經(jīng)過度開發(fā)。以伊犁河為例，哈薩克斯坦境內(nèi)河段的開發(fā)利用程度已經(jīng)高達80%～90%，占本國產(chǎn)流的近90%。例如，20世紀60、70年代，蘇聯(lián)在伊犁河下游、現(xiàn)哈薩克斯坦境內(nèi)建成的卡普恰蓋水庫經(jīng)多次改造，庫容高達281億立方米；后又修建庫容20億立方米的塔斯木龍水利樞紐。而且，該水庫截斷了巴爾喀什湖魚類洄游產(chǎn)卵的通道，導致我國境內(nèi)的一些洄游魚類絕跡。再如，構(gòu)成中哈界河的伊犁河支流納林果勒河，中方一側(cè)為農(nóng)田，哈方一側(cè)為草場。哈方較早對納林果勒河進行了開發(fā)利用，而且開發(fā)利用程度較高。

但是，這些共享跨界地表水體位于我國境內(nèi)的部分，由于氣候寒冷以及地處我國偏遠地區(qū)，在2000年我國政府決定進行西部開發(fā)之前基本上處于未開發(fā)狀態(tài)。仍以伊犁河為例，該河在我國出境處以上河段的多年平均年徑流量167億立方米；其中我國境內(nèi)產(chǎn)水量161.16立方米，哈薩克斯坦流入5.84億立方米，出境流入哈薩克斯坦境內(nèi)124.5億立方米。目前，我國境內(nèi)的開發(fā)利用率僅12.45%，而我國境內(nèi)河段的水能理論蘊藏量超過700萬千瓦，目前總裝機容量才10萬千瓦；灌溉規(guī)模基本上處于20世紀80、90年代的水平。研究表明，1991—2004年，伊犁河徑流并沒有因我國境內(nèi)的開發(fā)而減少。可見，我國境內(nèi)對伊犁河的開發(fā)利用程度并不高。

生態(tài)環(huán)境的機制和運行

隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進一步落實以及“一帶一路”倡議的不斷推進和深入實施，我國境內(nèi)對跨界地表水流域的開發(fā)利用程度不斷提高。如何處理好開發(fā)利用過程中的境內(nèi)和跨界生態(tài)環(huán)境保護問題，與哈薩克斯坦已有開發(fā)利用的協(xié)調(diào)問題等，都成為了重要議題。

哈薩克斯坦政府一直擔心我國境內(nèi)的開發(fā)利用對其已有開發(fā)利用設施和活動的潛在影響，特別是對流入哈薩克斯坦的水量和水質(zhì)的潛在影響，希望能盡早進行談判和達成協(xié)議。然而，作為地處上游的我國，不僅需要考慮開發(fā)利用問題，而且不能像哈薩克斯坦繼承蘇聯(lián)那樣基本只注意開發(fā)利用、不考慮生態(tài)環(huán)境保護，因此在進行談判之前需要進行大量的前期工作。例如，盡量收集比較完整的水文水情等資料，以及為此目的建設必要的水文監(jiān)測站點。再如，需要進行水資源綜合科學考察和調(diào)查評價，從而弄清存在哪些類型的水資源或者相關重要資源，水資源的數(shù)量和質(zhì)量如何，在何種程度上可以進行開發(fā)利用，有關地區(qū)的發(fā)展對水資源的需求是什么，諸此等等。

在這種情形下，我國同哈薩克斯坦首先就共享跨界地表水資源的開發(fā)利用和保護事宜簽訂了一項框架性協(xié)定，這就是2001年9月12日中哈《關于利用和保護跨界河流的合作協(xié)定》。兩國關于跨界地表水的主要關切事項是：就源于我國境內(nèi)的水量，我國可以使用多少數(shù)量或者多大比例；在跨界地表水國際斷面處，我國需要將水質(zhì)維持到什么水平。

繼2001年《關于利用和保護跨界河流的合作協(xié)定》之后，我國先后同哈薩克斯坦簽訂了《關于相互交換主要跨界河流邊境水文站水文水質(zhì)資料的協(xié)議》（2006年12月20日）、《關于開展跨界河流科研合作的協(xié)議》（2006年12月20日）、《關于共同建設霍爾果斯河友誼聯(lián)合引水樞紐工程的合作協(xié)定》（2010年11月13日）、《跨界河流水質(zhì)保護協(xié)定》（2011年2月22日）、《環(huán)境保護合作協(xié)定》（2011年6月13日）。此外，《關于中哈國界管理制度的協(xié)定》（2006年12月20日）和《聯(lián)合公報》（2007年8月18日）中也有關于共享跨界地表水資源開發(fā)利用和保護事宜的規(guī)定。

根據(jù)《關于利用和保護跨界河流的合作協(xié)定》第8條的規(guī)定，中哈雙方建立了由雙方各委派1名代表和2名副代表組成的利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會，負責制定聯(lián)合委員會工作條例和處理執(zhí)行協(xié)定的有關事宜，以求更好地促進未來的協(xié)商與合作。關于會議的舉行，協(xié)定規(guī)定聯(lián)合委員會每年一次、輪流在兩國舉行會議；必要時，一方可提議舉行聯(lián)合委員會的特別會議（第9條）。會議由東道國的代表召集和主持，討論協(xié)定的執(zhí)行情況以及與利用和保護跨界河流有關的事宜，雙方代表的協(xié)助專家可以參加聯(lián)合委員會會議（第9條）。關于會議紀要，每次會議都需做出，用中、俄文寫成，一式兩份（第9條）。關于會議費用，聯(lián)合委員會會議的場所及交通工具由會議承辦方負責安排，食宿費用各自承擔，會議以外的其他費用由雙方協(xié)商解決（第10條）。

2012年2月27日-3月1日，中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會第9次會議在我國烏魯木齊舉行。雙方認為，從我國流到哈薩克斯坦的伊犁河和額爾齊斯河是中亞地區(qū)保護得最好的跨界河流，中哈兩國在跨界河流領域的合作已成為國與國之間開展跨界河流合作的成功范例。第14次會議于2016年11月22日-24日在哈薩克斯坦阿拉木圖舉行，聯(lián)委會高度評價了雙方在進一步推動利用和保護跨界河流領域合作所取得的成果。

生態(tài)環(huán)境保護合作的經(jīng)驗

考察我國與哈薩克斯坦在共享跨界地表水體生態(tài)環(huán)境保護合作領域的過程和成就，可以發(fā)現(xiàn)主要有五個方面的經(jīng)驗。

第一，先總體框架，后具體事項。跨界地表水的開發(fā)利用和保護涉及許多方面、諸多事宜，不可能用一份國際條約來解決所有方面和事宜，特別是在所涉河流情況存在巨大差別、不同沿岸國之間的水資源開發(fā)利用水平存在較大差別的情形下。因此，先確定總體框架，后解決具體事項是一種明智而務實的選擇。

第二，先基礎事項，后其他事項。在所涉河流情況存在巨大差別、不同沿岸國之間的水資源開發(fā)利用水平存在較大差別的情形下，共享跨界地表水體生態(tài)環(huán)境保護合作工作千頭萬緒，不可能一蹴而就，具體事項的討論、處理和解決需要一項一項地來。在基礎事項沒有解決好之前，討論、處理和解決其他事項就會缺乏科學或者扎實的基礎，難以實現(xiàn)相互理解，不利于促進形成共識。

第三，求同存異，逐步擴同縮異。就一處共享跨界地表水體來說，它具有生態(tài)上的整體性。如果走可持續(xù)發(fā)展之路，就必須優(yōu)先確保生態(tài)用水和保護環(huán)境，但是能夠開發(fā)利用的水資源量是有限度的。國際實踐證明，由于國家利益之爭，共享國之間難免會在水資源量配置、開發(fā)利用方式和強度、保護生態(tài)環(huán)境等很多方面產(chǎn)生分歧、爭論乃至發(fā)生爭端。明智的策略應該是中哈采取的“求同存異，逐步擴同縮異”的策略。

第四，法律文件形式多樣，不拘一格。我國與哈薩克斯坦所簽跨界地表水雙邊國際文件的形式和種類多樣，包括協(xié)議、協(xié)定、聯(lián)合公報等。既有綜合性的跨界地表水文件，也有處理某項（些）具體事宜的專門性跨界地表水文件，還有一些文件雖然不是關于跨界地表水的專門文件，但包括涉及跨界地表水的一項或者數(shù)項規(guī)定。

第五，建立穩(wěn)定合作機制，有效實施。“徒法不足以自行。”好的條約還需要有效的履約機制來保證其實施。中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會就是一項很好的履約機制。每年一度的會議，既討論已達成協(xié)議事項的條約規(guī)定的執(zhí)行事宜，也討論如何解決未決事項的工作。正是在這種機制下，“先總體框架，后具體事項”“先基礎事項，后其他事項”“求同存異，逐步擴同縮異”的共享跨界地表水體生態(tài)環(huán)境保護合作不斷深入，中哈兩國合作成為了成功范例。