生態損害磋商：探索司法強制力新途徑
——評全國首例生態環境損害賠償磋商協議司法確認案

文 羅朝國

2017年3月28日，根據申請人貴州省政府及開磷化肥公司、息烽誠誠勞務公同申請，清鎮市法院作出了（2017）黔0181民特6號 《民事裁定書》，確認申請人之間簽訂的《生態環境損害賠償協議》合法、有效并賦予其強制執行力。這是兩辦于2015年12月3日印發并實施《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（下稱試點方案），在七省開展生態環境損害賠償制度改革試點以來，人民法院作出的首份對生態環境損害賠償磋商協議進行司法確認的裁定。也是貴州省就如何賦予生態環境損害賠償磋商協議以強制力，以保證磋商結果落到實處所進行的一種開拓性的探索，具有重要的實踐價值。

簡要案情

2012年，開磷化肥公司與息烽誠誠勞務公司簽訂《委托勞務協議》，由息烽誠誠勞務公司承擔開磷化肥公司污泥渣的清運工作。2012年底至2015年底，息烽誠誠勞務公司在未辦理任何堆存或傾倒手續的情況下，開始將污泥渣運往大鷹田地塊內非法傾倒。之后被環保部門查處。

貴州省環保廳在委托貴州省環科院對前述環境污染損害進行鑒定評估后，作為貴州省政府指定代表人，啟動了與開磷化肥公司、誠誠勞務公司的環境損害賠償磋商，并共同委托貴州省律協（下稱省律協）作為第三方主持磋商事宜。后雙方達成賠償協議，明確由開磷化肥公司承擔工業廢渣清運處理費757.42萬元，由誠誠勞務公司、開磷化肥公司委托第三方按照《環境污染損害評估報告》的意見提出生態環境損害修復方案，經貴州省環保廳同意后組織實施等內容。于2017年1月13日由貴州省政府與賠償義務人共同向清鎮市法院申請對上述賠償協議進行司法確認。清鎮市法院立案受理，在貴州省高級法院網站對協議主要內容進行了為期15天的公示之后，下達了司法確認裁定書。

案件評析

司法確認，為賠償協議落實提供強制力保障

首次在司法實踐中以司法確認的方式，賦予當事人自行磋商達成的生態環境損害賠償協議以司法強制執行效力具有重要創新意義。在兩辦出臺的試點方案中，對磋商協議達成以后，如何保障其落到實處，未作規定，留給試點實踐中去探索。我們認為，如果不賦予磋商協議以強制力，完全依賴義務人去自愿履行，將很難保障協議內容落到實處，最終可能造成程序空轉，使磋商制度失去意義。因此，以司法確認程序來保障賠償協議的最終執行，無疑是一種有益的探索。

由于試點方案對磋商的性質沒有明確規定，導致實踐中存在爭議。有觀點認為，試點方案所規定的磋商程序應屬于行政磋商而非民事磋商，因此不宜引入民事司法確認程序，而應探索建立直接賦予行政賠償協議強制力的途徑。但是，我們認為，試點方案所規定的磋商制度應為民事磋商。其一，磋商的本質是雙方在平等自由、意思自治的基本前提下進行的協商，是平等主體之間的磋商，符合民事協商的性質；其二，在生態環境損害賠償磋商語境下，國家是自然資源所有權人，行政機關作為經國務院授權代表，基于所有權保護需要而啟動的索賠程序，是依據民事法律制度而產生的權利，與行政機關行使行政管理權無關，故此類磋商亦應納入民事磋商的范疇。當然，生態環境損害賠償磋商確實還涉及對社會公眾環境權益的保護，如果賦予行政機關在磋商中完全的民事權利自由處分權，可能會損害到相關公共利益，對此可以通過對其處分權設定一定的規則加以限制，但不應以此為由否定其民事磋商性質。正是基于此種認識，我們認為清鎮市法院受理并對賠償協議予以司法確認的做法，是一種在現有制度框架下的探索創新，值得肯定。這份司法確認裁定的作出，邁出了以司法強制力保障生態環境損害賠償磋商協議履行的具有標志性意義的一步。

如果不賦予磋商協議以強制力，完全依賴義務人去自愿履行，將很難保障協議內容落到實處。因此，以司法確認程序來保障賠償協議的最終執行，無疑是一種有益的探索。

第三方主持，為磋商程序公正合法助力

我們注意到，本案磋商過程是在雙方共同委托的第三方省律協的組織下進行并達成協議的，具體由省律協下的生態文明律師服務團的律師提供法律服務、履行監督義務。此種做法對試點方案而言有所突破。從試點方案解讀，磋商的啟動由作為賠償權利人行政機關主導，文中并無由第三方主持之意。但是，我們認為，此種做法作為一種試點性探索有其合理性。首先，委托第三方主持磋商，契合了《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》所規定的調解程序，有利于與司法確認程序對接。其次，由第三方居中主持磋商，有利于保證磋商的公平、公正、合法性。第三，考慮到對于環境污染這類專業性極強的損害賠償的調解，本案沒有邀請人民調解員，而是由專業律師來主持磋商，為本案磋商協議的規范、公平、合法，并最終順利通過司法確認打下了堅實的基礎。當然，在實踐中，如果當事人未委托第三人主持，自行磋商達成了生態環境損害賠償協議，申請人民法院司法確認，只要協議內容符合法律規定，人民法院也應予以支持。

賠償權利人的確定，值得進一步推敲完善

本案中，整個磋商過程是由賠償權利人貴州省政府指定代表人省環保廳推動完成的，在環保廳與賠償義務人達成賠償協議后，再由省政府作為申請人申請司法確認。此種方式，雖然符合試點方案規定精神，但是我們認為此種模式值得進一步推敲完善。從貴州情況看，省政府并沒有負責此項工作的專門機構，只是授權相應的環保、國土等職能部門具體負責此項工作。省政府全程均未參與磋商決策，只是最后作為一個程序上的賠償權利人來申請司法確認，而環保廳名義上只是相當于授權代表人地位，但實際上行使了全部的磋商決策權。可見這種模式并無實質性意義，而且有違效率原則。因此，我們建議下一步的改革中，本著高效和權責一致的原則對賠償權利人的確定制度加以完善。在生態環境損害賠償糾紛中，相關行政機關只是經授權代表國家行使所有者權利，與其行政職責相對脫鉤。此時，可以跳出職能部門各自行政職責的約束，參照國有企業對國家授權其經營管理的國有資產享有完全處分權的模式，探索概括性授權環保、國土等職能部門以自己名義作為賠償權利人。同時，考慮到生態環境損害往往具有綜合性，可能涉及多個職能部門的管轄領域，故可以采取首問負責制的模式，由最先啟動賠償磋商程序的職能部門就全部損害進行索賠。

引入公告程序，強化對磋商協議的公眾監督

生態環境損害賠償磋商是就生態環境損害的賠償方式、賠償金額等進行的磋商，這種磋商具有一定的彈性，存在相互討價還價、妥協的過程，磋商的結果涉及公共利益，應當保障社會公眾的知情權，故磋商協議應當接受社會的監督。清鎮法院正是基于此種考慮，在受理司法確認申請后，參照環境民事公益訴訟司法解釋的規定，在門戶網站進行為期15天的公示，便于相關公眾對賠償協議的監督。對此，我們認為這是有必要的。當然，如果申請人在磋商程序中，已經履行了相關公告程序，則法院可以考慮不再公告。對于在公告期間收到的異議，我們認為法院應當進行審查。如果異議理由成立，應當要求賠償權利人、義務人結合該異議重新磋商，如能達成各方認可的賠償協議，則繼續司法確認程序。如不能達成新的協議，則終止司法確認程序，告知賠償權利人可以另行向法院提起訴訟。

目前，貴州省通過司法確認賦予磋商協議以強制力的做法，得到了2017年12月17日兩辦發布的《生態環境損害賠償制度改革方案》的采納，在改革方案的磋商程序中明確“對經磋商達成的賠償協議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認”。當然，新的改革方案對司法確認模式的肯定，也還僅僅是在改革政策層面，還沒有上升為法律制度。因此，關于磋商性質以及賦予其強制力的制度設計的爭議仍將繼續。但是，貴州法院將循著兩辦改革方案所設計的司法確認路徑，篤定生態環境損害賠償磋商系民事磋商的認識，進一步深入探索和規范磋商協議司法確認程序，為中央總結推廣生態環境損害賠償制度改革經驗提供司法實踐樣板。