環(huán)境監(jiān)測報(bào)告證據(jù)效力要點(diǎn)分析

文 鄒鯤

行政處罰應(yīng)嚴(yán)格按照司法標(biāo)準(zhǔn)作出，否則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)敗訴。一線執(zhí)法干部在工作中要自覺運(yùn)用法律思維，以司法標(biāo)準(zhǔn)衡量執(zhí)法證據(jù)的效力，真正做到依法管理，以法服人。

隨著黨的十九大進(jìn)一步確立了生態(tài)文明國家戰(zhàn)略，“綠水青山就是金山銀山”的理念已深入人心。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中將發(fā)改委、國土資源、農(nóng)業(yè)、水務(wù)等六部門環(huán)境管理職責(zé)劃歸生態(tài)環(huán)境部，進(jìn)一步夯實(shí)生態(tài)環(huán)境部的監(jiān)管職能，環(huán)境執(zhí)法將會更有效率。原環(huán)境保護(hù)部自2016年底開展了全國范圍內(nèi)的“環(huán)境執(zhí)法大練兵”活動，筆者有幸連續(xù)兩年參加案卷評審并擔(dān)任終審專家評委，涉及行政處罰、按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、移送刑事偵查等諸多類別。參評案卷中對于行政相對人污染事實(shí)的確定很大程度上依賴環(huán)境監(jiān)測報(bào)告——這也是我國目前環(huán)境行政執(zhí)法的普遍現(xiàn)象。本文以現(xiàn)行有效的規(guī)范為基礎(chǔ)，結(jié)合司法判例對環(huán)境監(jiān)測報(bào)告的證據(jù)效力進(jìn)行分析，希望對環(huán)境執(zhí)法實(shí)務(wù)工作有所裨益。

一般而言，環(huán)境行政處罰證據(jù)主要有書證、物證、證人證言、視聽資料和計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)、當(dāng)事人陳述、監(jiān)測報(bào)告和其他鑒定結(jié)論、現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄等形式。行政相對人受到行政處罰后有權(quán)申請復(fù)議，或者行政訴訟，因而行政處罰應(yīng)嚴(yán)格按照司法標(biāo)準(zhǔn)制作，否則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)敗訴的后果。環(huán)境行政處罰的諸多證據(jù)中，監(jiān)測報(bào)告在涉及大氣、水、噪聲等環(huán)境要素受侵害程度中運(yùn)用頗廣，甚至是關(guān)鍵證據(jù)。因此，監(jiān)測報(bào)告的合法性是審查被訴環(huán)保行政處罰事實(shí)認(rèn)定是否清楚的基礎(chǔ)，也是確定行政相對人是否存在環(huán)境違法行為事實(shí)的主要證據(jù)。

形式合法性要點(diǎn)

監(jiān)測報(bào)告形式合法性體現(xiàn)為外在的表現(xiàn)形式，監(jiān)測報(bào)告必須載明事項(xiàng)包括：（一）監(jiān)測機(jī)構(gòu)的全稱；（二）監(jiān)測機(jī)構(gòu)的國家計(jì)量認(rèn)證標(biāo)志（CMA）和監(jiān)測字號；（三）監(jiān)測項(xiàng)目的名稱、委托單位、監(jiān)測時(shí)間、監(jiān)測點(diǎn)位、監(jiān)測方法、檢測儀器、檢測分析結(jié)果等內(nèi)容；（四）監(jiān)測報(bào)告的編制、審核、簽發(fā)等人員的簽名和監(jiān)測機(jī)構(gòu)的蓋章。在環(huán)境執(zhí)法大練兵參評案卷中，問題集中出現(xiàn)在缺少國家計(jì)量認(rèn)證標(biāo)志（CMA）、欠缺監(jiān)測報(bào)告的編制、審核、簽發(fā)等人員的簽名和監(jiān)測機(jī)構(gòu)的蓋章三種情形，需要執(zhí)法部門引起注意。

形成程序合法性要點(diǎn)

采樣及檢測主體合法

現(xiàn)場采樣取證應(yīng)由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)或其他具有環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。采樣人員可通過攝影、攝像等方式對采樣地點(diǎn)、采樣過程進(jìn)行記錄，與樣品一同作為檢查證據(jù)。同時(shí)，污染源現(xiàn)場采樣、保存應(yīng)符合國家相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的要求。現(xiàn)場采集樣品應(yīng)當(dāng)交由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)或其他具有環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)實(shí)施檢測。

司法實(shí)踐中，廣東省江門市榮利金屬表面處理公司涉嫌違法排放被吊銷排污許可證行政訴訟一案，法院認(rèn)為“處罰決定主要依據(jù)是江門市環(huán)境監(jiān)測中心站檢測作出的監(jiān)測報(bào)告，結(jié)合雙方提交的證據(jù)和法院查明的事實(shí)，監(jiān)測報(bào)告并沒有監(jiān)測人員的簽名，亦沒有監(jiān)測機(jī)構(gòu)和監(jiān)測人員的資質(zhì)證明，對于其合法性法院不予確認(rèn)”，最終撤銷了行政處罰決定。

采樣及檢測程序合法

環(huán)境行政執(zhí)法發(fā)現(xiàn)相對人有可能存在違法行為時(shí)，執(zhí)法人員會進(jìn)行現(xiàn)場檢查取樣，此時(shí)需要注意應(yīng)當(dāng)制作取樣記錄或者將取樣過程記入現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，可以采取拍照、錄像或者其他方式記錄取樣情況。

現(xiàn)場采樣取證應(yīng)填寫采樣記錄。采樣記錄應(yīng)一式兩份，第一份隨樣品送檢，第二份留存環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)備查。排污者代表對樣品和采樣記錄核對無誤后在采樣記錄上簽字蓋章確認(rèn)。采樣后，除進(jìn)行現(xiàn)場快速檢測或必要的前處理外，現(xiàn)場采樣人員應(yīng)立即填制樣品標(biāo)簽及樣品封條。樣品標(biāo)簽應(yīng)貼在樣品盛裝容器上，樣品封條應(yīng)貼在樣品盛裝容器封口，封條的樣式應(yīng)便于檢測單位確認(rèn)接收前樣品容器是否曾被開封。采樣人員和排污者代表應(yīng)當(dāng)在封條上簽名并注明封存日期。

司法實(shí)踐中，海南桑德水務(wù)有限公司與儋州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰糾紛一案，法院認(rèn)為“根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第三十四條規(guī)定，采樣是本案監(jiān)測的必經(jīng)程序。但儋州環(huán)保局未能提供采樣記錄或采樣過程等相關(guān)證據(jù)，無法證明其采樣程序合法，進(jìn)而無法證明送檢樣品的真實(shí)性，直接影響監(jiān)測結(jié)果的真實(shí)性。因此，儋州環(huán)保局在沒有收集確鑿證據(jù)證實(shí)樣品來源真實(shí)可靠的情況下，僅以海南省環(huán)境監(jiān)測中心站出具的153號《監(jiān)測報(bào)告》認(rèn)定桑德水務(wù)公司超標(biāo)排放廢水，主要證據(jù)不足”，因而判決撤銷行政處罰決定——本案因入選2017年6月最高人民法院發(fā)布的環(huán)境司法典型案例而受到普遍關(guān)注，值得環(huán)境執(zhí)法部門引以為戒。

關(guān)聯(lián)性是指作為行政處罰的各種證據(jù)之間存在關(guān)聯(lián)，形成證據(jù)鏈后能夠證明相對人的違法行為以及應(yīng)當(dāng)受到的行政處罰，而不是證據(jù)的簡單堆砌。

內(nèi)容合法性要點(diǎn)

行政訴訟證據(jù)規(guī)則要求當(dāng)事人——行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及行政相對人應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性，針對證據(jù)有無證明效力以及證明效力大小，進(jìn)行質(zhì)證。人民法院裁判行政案件，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)，對證據(jù)逐一審查和對全部證據(jù)綜合審查，進(jìn)行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據(jù)材料與案件事實(shí)之間的證明關(guān)系，排除不具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)材料，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)。

關(guān)聯(lián)性

關(guān)聯(lián)性是指作為行政處罰的各種證據(jù)之間存在關(guān)聯(lián)，形成證據(jù)鏈后能夠證明相對人的違法行為以及應(yīng)當(dāng)受到的行政處罰，而不是證據(jù)的簡單堆砌。執(zhí)法實(shí)務(wù)中對于按日連續(xù)計(jì)罰這一新型執(zhí)法形式，有些地方出現(xiàn)前后兩個(gè)行政處罰證據(jù)不關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象。例如，2016年度的案卷評審中某市環(huán)保局對建筑施工單位的噪聲污染連續(xù)處罰案，初始接到居民噪聲投訴后進(jìn)行現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)施工單位未辦夜間施工許可，實(shí)施首次處罰；復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍未補(bǔ)辦夜間施工手續(xù)且噪聲超標(biāo)，因而啟動噪聲排放超標(biāo)連續(xù)處罰。本案因首罰無噪聲監(jiān)測報(bào)告與連罰的噪聲監(jiān)測報(bào)告無法對應(yīng)導(dǎo)致前后證據(jù)無關(guān)聯(lián)，按日連續(xù)處罰證據(jù)明顯不足。

客觀性

客觀性是指監(jiān)測報(bào)告能夠反映行政相對人違法行為的客觀唯一性，也就是違法行為及后果確定是行政相對人所為，而不是其他人所為，即證據(jù)具有排他性——這與民事訴訟證據(jù)規(guī)則蓋然性要求是截然不同的。如上所述，廣東省江門市榮利金屬表面處理公司涉嫌違法排放被吊銷排污許可證行政訴訟一案，法院認(rèn)為“監(jiān)測報(bào)告監(jiān)測的水樣取自雨水渠沙井，而該雨水渠沙井在原告廠區(qū)外，與周邊其他生產(chǎn)單位的排放渠道均相通，被告沒有對該雨水渠沙井內(nèi)的污水作排他性處理，沒有證據(jù)證明其在該雨水渠沙井內(nèi)所取污水樣本由原告唯一排放，故監(jiān)測報(bào)告不能作為本案處罰的依據(jù)”，也是導(dǎo)致最終撤銷了行政處罰決定的原因之一。

以上分析不難看出，監(jiān)測報(bào)告作為行政執(zhí)法的關(guān)鍵證據(jù)，其外在形式、形成過程及內(nèi)容的合法性要件均有嚴(yán)格的要求，這提示一線執(zhí)法干部在工作中要自覺運(yùn)用法律思維，以司法標(biāo)準(zhǔn)衡量執(zhí)法證據(jù)的效力，真正做到依法管理，以法服人。