土地制度變遷研究中的國家中心論視角
——讀《國家自主性與中國農村土地制度變遷》

陳明明

（復旦大學，上海 200433）

晏功明博士近期一項研究以國家自主性與中國農村土地制度變遷之關系為主題，貫穿其中的基本假設是：國家自主性高低決定國家主導的制度變遷的成敗。論著以土地改革、合作化運動、人民公社、包產到戶等土地制度變遷事件為線索，對這一假設進行了討論和驗證，時間跨度近四十年，歷經中國幾個重大歷史時段，可以說是一部以土地制度為中心內容的當代中國政治制度史研究。

如論著題名所示，國家自主性是該研究的中心概念之一。在某種意義上，國家自主性問題是一個由政治學研究方法或研究路徑引出的問題。馬克思尤其是恩格斯注意到，國家作為一種從社會中產生又高踞社會之上并且日益同社會相脫離的力量，既要維護統治階級的利益，又要履行某種社會職能，而且只有履行了一定的社會職能時才能使階級的政治統治持續下去。①［德］恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1972年，第166頁；《反杜林論》，《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第219頁。換言之，國家除了工具性，也具有自主性，這就提出了“國家相對自主性”的命題。韋伯對官僚制度的自主性的強調和闡釋進一步引起人們對國家自主性的關注。②［美］萊因哈特·本迪克斯：《馬克斯·韋伯：思想肖像》，劉北成等譯，上海：上海人民出版社，2002年，第460-464頁。以波朗查斯為代表的新馬克思主義系統地論證了國家自主性，批判工具主義的國家觀，即社會中心論的國家觀，指出資本主義國家是一個相對自主的行動主體。③［希臘］波朗查斯：《政治權力與社會階級》，葉林等譯，北京：中國社會科學出版社，1982年，第293頁。在梳理新馬克思主義國家自主性的基礎上，斯考切波通過對中國、法國、俄國革命的比較研究發現，國家不應僅被看作是各階級競奪的舞臺，更應視為維持競合秩序、協調利益和政策過程的自組織系統。④［美］西達·斯考切波：《國家與社會革命》，何俊志、王學東等譯，上海：上海世紀出版集團，2007年，第27-29頁。她指出，從19世紀工業化全面啟動以來，國家迄今為止仍是最為重要的政治角色，不僅構造了公民社會與公共權力之間關系，還構造了公民社會內部的諸多重大關系紐帶。以國家為中心的研究視角由此而起。①［美］彼得·埃文斯、迪特里希·魯施邁耶、西達·斯考切波：《找回國家》，方力維等譯，北京：三聯書店，2009年，第8頁。

在這種視角的關照下，國家自主性意味著，國家是獨立的行動者，有自己的行事邏輯；國家是組織結構或法律制度的集合，可以決定資源配置的游戲規則；國家通過對資源的控制既可滿足社會集團的偏好，也可違背社會集團的偏好，甚至改變社會集團的偏好。那么，如何識別國家的自主性，或者說判定國家自主性高低呢？功明提出了兩個操作性標準：“統治者自主的前瞻性偏好的統一性”和“執行統治者政策的治理結構的集權程度”。②晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農村土地制度變遷為研究案例》，復旦大學博士學位論文，2016年10月，第60-61頁。前者表述不無晦澀，它其實要說的就是統治集團對政策及其過程是否存有統一的意志或共識，意志統一促成高國家自主性，共識分裂降低國家自主性。后者則相對明確——治理結構集權程度高，則國家自主性高，反之國家自主性低。用這兩個標準來觀察國家的制度變遷（不僅是土地制度），就會發現，統治精英對政策發生分歧而陷入黨爭又沒有適當的機制解決黨爭時，國家面臨重大政治危機，會導致國家自主性的下降，國家將被利益集團所俘獲，原本由國家主導的制度變遷可能淪為制度衰敗。同樣，即使統治精英集團保持團結，存有共識，但治理結構的集權程度不夠或降低，統治精英的意志（這里表現為國家意志）也得不到有效的貫徹，國家主導的制度變遷也會陷入停滯或走形。

中國是一個黨政高度集中統一的國家，就意志的統一性和權力結構的集中性兩個方面而言，中國都堪稱一個國家自主性較高的國家。在較高的國家自主性前提下，中國的確做成了它想要做的許多事情，農村土地制度變遷史集中表現了這一點。土地制度對中國國家發展意味著什么？第一，土地制度承載著國家治理鄉村的功能。中國是一個農業為主的國家，無農不穩（“農”不僅指糧食農業，還指農民和村治），鄉村好則國家好，鄉村的良治等于國家的良治。第二，土地制度承載著國家工業化汲取鄉村資源的功能。中國是一個急欲趕超世界強國的人均資源貧弱的國家，無工（工業化）不強，一窮二白條件下的工業化，其原始積累只能來自農業農村農民的剩余。第三，土地制度承載著國家實現美好社會的功能。中國是一個以馬克思主義為指導的向社會主義過渡并建設社會主義的國家，無公（公有制）不美，無公不正，集體化、公社化、國有化被視為通向平等均富的康莊大道的橋梁。正因如此，“國家強化鄉村治理的自主偏好推動土地制度朝著強化國家對鄉村滲透和控制的方向變遷”，“國家加大鄉村資源汲取的自主偏好推動土地制度朝著強化資源汲取的方向變遷”，“國家意識形態中理想的美好社會的自主偏好推動土地制度朝著土地國有、集體經營和農業機械化的方向變遷”。③晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農村土地制度變遷為研究案例》，第267頁

值得注意的是，由于國家仍然具有較高的自主性，國家的意志仍然使得農村集體無法真正落實所有權的主體資格——按照中共八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》規定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不得出租和買賣。”④中央檔案館、中共中央文獻研究室：《中共中央文件選集》第41冊，北京：人民出版社，2013年，第100頁。生產隊集體所有權歸屬的東西，生產隊卻無權支配處分。可見，調整后的公社，雖然此公社已非彼“公社”了，但此公社仍未脫彼“公社”的性狀。據此，功明的一個結論是：“1956年社會主義改造完成以來，我國農村土地的集體所有權（產權）是殘缺的。”⑤晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農村土地制度變遷為研究案例》，第262頁。所謂殘缺即指土地集體產權的不完整，不明晰。

在我看來，這是一個很重要的結論，因為它可解釋改革開放以來中國的經濟何以創造了持續的高速增長，中國的城市化何以出現了井噴式的快速發展。在圍繞“三農”問題而展開的關于農村集體土地制度的爭論中，土地私有化是一個較為強烈的主張，土地私有化被認為是克服土地集體所有權殘缺或模糊，從而實現農業現代化和農民富裕的良方。應該說，這種主張所持的一些論據也不無道理，但是它面臨一個難以逾越的屏障：國家憲法制度安排及其背后的國家意志對基本生產資料私有制的拒絕，國家主導的現代化戰略結構及內涵的制度性規定對基本生產資料公有制的依賴，以及國家對土地私有化可能產生結果或陷阱的戒防。所以無論是新中國早期的“五四憲法”、“文化大革命”時期的“七五憲法”和承接文革余緒的“七八憲法”，還是改革開放后的“八二憲法”，都申明農業社會主義改造后的農村土地制度是集體土地所有制（集體產權）。但是，正如以上所述，這種集體產權是不完整的或不明晰的。1983年人民公社體制終結后，公社變為鄉政府，生產大隊變為行政村，生產隊變為自然村，行政村和自然村都是集體土地所有權的擁有者，但二者擁有的比例、法律地位、土地經營權和管理權的規范行使、所有權主體同村委會和村集體經濟組織的權利義務關系等等，都沒有進行厘清。修訂后的《土地管理法》（2004年）、新頒布的《農村土地承包法》（2002年）和《物權法》（2007年）也沒有對集體所有權做出明確的界定。從產權角度及其與農業勞動力關系來說，如果有嚴格的明晰的集體產權，那么理論上只有集體成員才擁有資格參與和行使集體土地的占有、使用、分配和收益的權利，集體之外的成員沒有這種資格和權利。但這樣一來，當一個農村勞動力離土離鄉進城務工而失去集體成員資格后，就等于放棄了享受集體土地產權收益分配的權利——集體產權的排他性（如果集體產權足夠明晰）使得農村勞動力進城具有不可逆性。無論城市經濟發生什么變化，衰退停滯也好，勞動力過剩也罷，集體產權就會成為阻礙農民返回農村的制度障礙（失去集體成員資格的農民回不去了）。這顯然不符合國家主導的現代化戰略的制度性要求。相反，如果土地產權是國有的，則國家不僅可以限制農村勞動力大規模涌入城市，也可以把城市無力供養的人口下放到農村。可見，國有土地制度賦予了國家靈活把握現代化節奏的能力。①晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農村土地制度變遷為研究案例》，第260頁。問題是，農村的土地在法律上并不是國有的，而是集體的；但問題又是，農村的土地在法律上是集體的，但集體卻無法作為主體充分行使土地的占有、使用、分配和收益的權利。功明引用華人學者何·皮特的話指出，土地制度產權的不完整和不明晰，正是國家為保證現代化的有序進行而刻意為之的“有意的制度模糊”。②［荷蘭］何·皮特：《誰是中國土地的擁有者：制度變遷、產權和社會沖突》，林韻然譯，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第245-246頁。

這種“有意的制度模糊”使得國家對法律規定的集體所有權可能進行“侵權”有了制度空間，使得城郊農村集體土地因工業化和城市化之需很容易轉化為城市國有土地，并因農村集體土地在這一過程中迅速增值，從而為改革開放的國家推動土地制度向最有利于國家財政汲取的制度形式轉化創造了條件，為政府壟斷土地一級市場、利用市場機制啟動中國的城市化創造了巨大資本。這也就是人們今天通常所說的“土地財政”：經營城市的奧秘在于“以地生財”，即政府通過對土地使用權出讓的壟斷，取得巨額的土地出讓金。首先是建立各種城市投資平臺，支持那些非競爭性的項目建設，如短期無收益的基礎設施建設，或對基礎設施建設采取市場化方式，如各種收費還貸的高速公路、橋梁；其次是建立各種產業發展平臺，為競爭性的項目提供資金支持和擔保，如鼓勵發展光伏、制藥、軟件、科技園區等戰略性新興產業，其最初的引導資金、補貼資金甚至運營資金大都來自土地財政。土地財政的研究者早已發現，在土地私有的條件下，城市公共服務的改進，是先以不動產增值的方式轉移給土地所有者，政府再通過稅收體系把土地外溢的收益收回來而實現的。這無疑增加了政府納稅的成本。而在土地公有的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上，政府無須經由曲折的稅收就可以直接從土地增值中收回公共服務帶來的好處。無論人們如何詬病土地財政——它實質上是一套將土地作為信用基礎的制度，土地財政畢竟成就了中國城市化的高速發展。正如趙燕青所言，相對于“征稅”的方式，通過“出售土地升值”來回收公共服務投入的效率如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎設施融資，甚至可以以補貼的方式，為有持續稅收的項目融資。③趙燕青：《是“土地財政”讓中國崛起完成了原始積累》，2016年10月8日，http://news.hexun.com/2016-10-08/186319453.html。土地財政何以在中國能行，和中國類似的其他國家（如印度）卻無法效仿？就是因為國家在1956年后通過社會主義改造，對土地生產資料實行了城市土地國有化和農村土地集體化，這為國家征地、用地與“賣地”的自主性奠定了制度基礎。由此可以理解，國家保持集體土地產權的模糊性，有利于國家獲得土地增值形成的財政收入，有利于國家保持工業化和城市化所需的較低的土地成本和勞動力成本，實際上是國家推動土地制度變遷而形成的一份“土地紅利”。

國家自主性和土地制度變遷的關系提供了一個觀察國家主導現代化的視角。發展中國家的現代化需要國家的介入，權力是國家用來達到自己目的的硬通貨，①［美］阿圖爾·科利：《國家引導的發展——全球邊緣地區的政治權力與工業化》，朱天飚等譯，長春：吉林出版集團有限公司，2007年，第23頁。這是較為普遍的經驗。國家主導的現代化大體有兩種形式：一是國家作為超經濟的組織力量，實行統制經濟的政策。一方面通過政權與資本的結盟壓制勞工運動以降低生產、福利成本和提供秩序，另一方面通過推動高投資率和投資的有效配置來促成工業化的發展。二是國家通過制定政策和創設制度。一方面強化政權對官僚體系的監控和政權對資源的汲取與動員，另一方面通過市場化方式引導資本、勞動和土地要素快速合理的配置來推動經濟的增長。這兩種形式在某個時期可能是交互呈現的或彼此援引的，但是，無論何種形式，前提都是國家具有較高的國家自主性和國家能力，它一方面表現為國家制度的組織特征，一方面表現為國家處理其與社會階級的方法。②［美］阿圖爾·科利：《國家引導的發展——全球邊緣地區的政治權力與工業化》，第24頁。這是國家現代化成功的必要條件（當然遠不是充分條件）。這種政治經濟學上對國家作用的高度重視實際上是對比較政治學的現代國家建設論的呼應和支持。在后者看來，圍繞著國家貫徹能力、滲透能力、動員能力、調控能力、整合能力、合法化能力等等的制度設計，都是著眼于避免在市場化和經濟增長過程中國家財政利益和社會經濟利益被利益集團控制、截留和分配的前景。當然，這只是現代國家建設的第一個回合，即政治重塑社會的回合。第二個回合是民主化，即社會如何規范政治，如何約束國家的問題。這不是功明這項研究要回答的問題。他只是在論著的末尾隱晦提到：“通過國家主導的制度變遷成功發展經濟的關鍵，在于國家重塑社會過程要和微觀工具理性重塑社會的過程相契合。”③晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農村土地制度變遷為研究案例》，第279頁。

與以上問題相關的是，地方政府在國家主導的土地制度變遷中的作用應如何評價。當高速增長的大幕逐漸落下時，人們發現地方政府在引導資本、勞動和土地要素配置的過程中，變得越來越像一個公司化的政府（“企業政府”、“投資政府”、“土地政府”是人們對公司化政府的另一種稱謂）。公司化政府運作產生的許多問題（如與民爭利、負債經營、投資風險、唯GDP論、產能過剩等等）引起了人們批評，這些無疑都是需要進行深刻反省和努力糾正的。貫徹“科學發展觀”和“以人民為中心”的發展哲學就是反省和糾正的利器。但我們對此仍然需要一個馬克思式的發問：如果沒有這樣一個公司化的政府，聽憑生產要素自發緩慢的流動，容忍生產要素配置成本的高昂，中國的城市化和工業化的奇跡能否出現？如果不能，那么無論公司化政府運作如何不盡如人意，甚至引出的問題比它欲解決的問題還多，它的產生與發展不過是充當了當代中國現代化進程中國家主導邏輯的必要的工具。因此，與其籠統地批評政府對建立自然和社會管理秩序的勃勃雄心（現代主義）、對運用強制權力實現現代化計劃的習慣依賴（獨斷主義）、對科技進步與生產能力擴大的偏執信念（現代化意識形態）和對民間社會成長缺乏必要扶持的消極態度，如此等等，④借用斯科特對國家的批評，見［美］斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第109-110頁。不如直面國情和環境的約束老老實實地承認，在中國現代化的這個特定時期（起飛時期和高速增長時期），中央集權的治理體系、國家對社會資源的汲取動員能力、較高國家自主性推動土地制度變遷所創造的土地紅利，以及政府藉此對資本、勞動和土地要素實行的最優組合，都是使中國經濟發展躍上世界經濟新臺階的不可或缺的動力和杠桿。