推動相對集中行政審批權改革的路徑探索
——以云南省楚雄州為例

李貴平

（中共楚雄州委機構編制辦公室　審改科，云南　楚雄　675000）

“時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多‘一長四多’現象是行政審批中最突出的問題，群眾反映強烈。”［1］推進相對集中行政審批權改革，變“多個部門多頭審批”為“一個部門一顆印章”審批，是提高行政效能、優化發展環境的重要舉措。近年來，云南楚雄州積極探索相對集中行政審批權改革，特別是2011年以來在政務服務大廳集中審批和服務，在規范審批行為、創新審批方式方面進行了有益的嘗試，取得了明顯的成效。

一、楚雄州推進相對集中行政審批權改革的實踐經驗

習近平總書記指出：“改革是循序漸進的工作，既要敢于突破，又要一步一個腳印、穩扎穩打向前走，確保實現改革的目標任務。”［2］2011年以來，楚雄州積極開展相對集中行政審批權改革，經歷了空間集中、體制集中、機制集中、聯動集中等階段，積累了一定的集中審批管理經驗，為深化改革奠定了堅實基礎。

（一） 空間集中

楚雄州所有縣市于2011年同步成立政務服務中心、2012年成立政務服務管理局，將分散在多個政府部門的行政審批及服務事項集中辦理，積極探索“一站式”集中審批服務，開啟了集中審批服務的先河。初步解決了行政審批和政務服務多頭跑、多個部門辦理的問題，有效地克服了“機構迷宮”給公眾帶來的不便和困難。

（二） 體制集中

2015年，在政府機構改革中，全州10個縣市同步撤銷縣級工商局、質監局、食藥監局，整合設立縣級市場監管局。設置行政許可與注冊登記股，業務上對應州工商局行政審批科、個私監管科、市場規范管理科、企業監管科、網絡商品交易監管科等5個科，州食藥監局行政許可科、藥品注冊科、食品流通科、醫療器械監管科等4個科室，州質監局標準化計量認證許可科、特種設備安全監察科等2個科室，原來分散在3個部門若干個股室、若干個人辦理的審批登記，由市場監管局一個內設機構統一辦理登記，節約了人力物力，提高了辦事效率。

（三）機制集中

通過深化商事制度改革，先后完成了“三證合一”“五證合一”以及“兩證整合”等專項改革。2017年，全面啟動了“多證合一”改革。在整合營業執照、稅務登記證、組織機構代碼證等基礎上，推動了社會保險登記證、統計登記證等證照的整合，使原來橫跨工商局、質監局、食藥監局、國稅局、地稅局、社保局、統計局等部門的證照辦理，在辦證程序上實現了“一顆印章管審批”。

（四）聯動集中

積極探索投資項目“并聯審批”，采取“就近申報、一窗受理、并聯審批、限時辦結”的運行模式，構建網上審批大廳和實體審批大廳相結合的聯合審批平臺，將項目投資審批事項集中聯合審批。楚雄州發改委對投資主體提供資料的真實性和承諾書進行投資導向審核并給予備案，并聯審批的國土、規劃、環保等相關部門同步開展審核，促進了部門的配合溝通，減少了前置制約，縮減了審批環節，投資項目“并聯審批”初步實現了“進一道門、找一個人、蓋一顆章”的聯動模式。

二、楚雄州相對集中行政審批權改革面臨的困難

從2011年統一集中到政務服務大廳辦理審批服務事項以來，楚雄州相對集中行政審批權改革走過了6年的歷程，很大程度上實現了物理空間的集中審批和集中辦理。但從改革推進的程度看，還存在著體制、機制、保障等方面的困難，政務服務中心未能充分發揮優化環境、促進發展的陣地作用。

（一）體制不順

1.權力分割。2011年，全州就開始實行相對集中審批和服務，但由于體制機制不順和場地建設滯后，還存在分散辦理的情況。現有行政審批部門的部分行政審批事項都分散在各個（科）股室，導致審批機構多、審批人員多，隨之產生了重復審批、多頭審批、層層審批的現象。由于體制的原因，在同一區域內，還存在著兩個地方分散辦理同一審批事項的情況。比如，某縣市場監管局和縣城所在地的市場監管所都可以辦理營業執照，群眾不知道具體在哪里辦理，還存在著到達現場后被告知到別處辦理的情況，導致人力資源浪費和群眾“來回跑”。

2.互為前置。由于部門法律法規條塊化，造成許多互為前置的情況，嚴重影響了審批提速。比如，在政府投資項目中，住建部門要求國土部門提供用地批復，國土部門要求住建部門提供用地規劃許可，且雙方都將對方的審批意見作為前置條件。實際審批中，只有領導出面協調或一方“違規”先批，才能推動審批進入下一環節。一些部門甚至內設機構都存在互為前置的情況。

3.聯動缺失。在上下級聯動配合上，上級部門更多的是注重出臺政策，對政策執行的協同性、統一性研究不夠；下級部門只重視抓政策落實，在簡化程序、優化流程方面對上級很少提意見或所提意見不能引起上級重視，導致上下級聯動缺失。比如，某縣國土部門反應，國土資源廳實行土地利用“三級聯網”網絡審批，但操作中，既要在網上審批，還要提交紙質材料。因此，推行網絡聯審，既沒有解決“跑斷腿”的問題，還增加了網絡錄入審批的工作量。

4.信息系統不兼容。各級各部門都重視網絡平臺建設，形成了橫縱交錯的網絡系統。但許多行政主管部門只有系統內部縱向的審批服務平臺，只能滿足部分網上辦理業務的需要，數據庫的信息只能在本系統內共享。因而，造成信息網絡平臺在政府、企業、公眾之間不連通和系統不兼容，形成了“信息孤島”，制約了審批提速。比如，縣市一級行政審批共涉及市場監管局、衛計局、文體局等9個部門的30個專網或業務平臺，目前還沒有統一的審批平臺，要實現平臺整合、信息共享，難度非常大。

（二） 機制不活

1.環節繁而散。目前，項目審批工作普遍存在環節繁瑣分散的問題。在項目正式立項之前，必須辦理好發改部門的項目可行性研究報告、建設部門的選址意見書、國土部門的用地預審報告、環保部門的項目環境評價以及林業、水務等部門的一系列評估報告。一個項目，從立項到開工建設，需經過省、州、縣三級多個部門的審批（涉及基本農田的項目還要上報國務院），整個過程至少需要半年的時間。如房地產開發項目，從土地“招拍掛”到竣工驗收和辦理產權證，要經過8個部門、25個審批環節和22項前置條件。

2.流程雜而亂。各個涉及行政審批事項的部門都制定了統一的審批流程，細化了審批的依據、方式、條件、程序等規定，但操作性普遍不強：一些部門所有的審批事項，只有一個流程作參考，不能準確反映審批事項的流程和要求；一些需要其他部門配合的審批流程，往往由牽頭部門制定，其他部門只是配合，但沒有配合的細化措施，導致缺乏規范，操作困難。特別是重點工程、重要項目的審批，由于涉及的部門很多，又不是常規的審批事項，更缺乏規范的流程和機制，還存在“見子打子”式的審批和“領導意志決定審批”的情況。

3.要件多而重。一些許可事項報件材料的要求比較專業，且復雜繁瑣，基本要求都要查驗原件后，提供項目業主的法人證書、法人身份證、社會信用代碼證等復印件，還要有申報的申請、批復文件。從類別上看，既有文字、圖表材料，又有數據、圖紙材料。現實申報中，楚雄州一個新建項目的完整報件，在立項、可研、初設、報件、竣工5個階段，共需提供23類36個報件材料。除了報送相關行政主管部門審定的材料，還要上報相關中介服務機構的評價材料。由于各部門之間缺乏資源共享的有效制約機制，導致項目申報中涉及的同一材料和要件，要向多個部門報送、層層遞交和重復提供相關材料，降低行政效率的同時，增加了企業的申報時間和材料成本。

（三）保障不到位

1.場地建設管理不規范。由于云南省沒有設置省級政務服務管理機構，州縣政務服務管理局設置時間不長，還未形成規范的場地、機制、管理等政策規定。州、縣政務服務大廳建設還不能滿足審批和服務的需要，網絡數據連通、服務大廳布局、審批服務進駐、后臺審批窗口設置等都沒有相應的保障，還存在部門“有心進駐但無場地辦理”的情況。

2.審批事項入駐不全。現有法律法規對行政許可委托授權無具體的規定，隨著行政問責力度不斷加大，導致部門領導不敢輕易放權或大膽授權。一些部門從權力均衡分配、調動干部積極性、個人利益等方面考慮，不愿對行政審批窗口放權，導致“小權進、大權不進”的怪相。同時，由于體制的原因，部分垂直管理部門不安排人員進駐審批服務大廳，使得申請人要往返于多個地點辦理審批事項。

3.人員不到位不固定。行政審批人員素質參差不齊，很多部門的審批服務窗口人員不穩定、綜合素質不高。少數部門的窗口工作人員為臨時聘用或借調人員，無履行審批職責的法定權限。個別部門把業務不精或剛參加工作的人員派至窗口工作，有些人認為自己在原單位不受重用而被派來窗口，再加上“大廳”制度多、管理嚴，對工作產生抵觸情緒，導致服務意識不強，人為弱化了窗口審批的服務功能。

4.政務服務管理職能有限。州、縣政務服務管理局都是政府辦歸口管理的單位，政務服務大廳只是各行政主管部門集中受理審批的地方，審批權限仍屬于各部門，審批主體、審批權限、審批責任、審批人員隸屬關系不變，窗口工作人員的工資福利、人事關系還在原單位，政務服務管理局無權對行政許可事項審批運行進行管理，只具有窗口人員的日常工作和紀律的管理權限，導致管理“先天缺失”。

三、楚雄州推進相對集中行政審批權改革的路徑

“在全面深化改革的今天，任何一個部門、領域、方位的改革，都涉及全方面的改革，所謂‘牽一發而動全身’。為了保障改革的順利進行，要在‘摸著石頭過河’基礎上著力加強‘頂層設計’和‘總體規劃’。”［3］楚雄州推動相對集中行政審批權改革，必須強化頂層設計，從理順體制機制入手，規范和優化政策體系，使政府管理體制、運行機制、組織結構更好地適應經濟社會發展的要求，為經濟社會發展提供有力的體制機制保障，使人民群眾從改革中得到更多的便利和實惠。

（一）理順體制，集中審批職能

1.集中審批職能。采取單獨設置或與政務服務管理局等機構合署辦公、加掛牌子的方式，設立行政審批局，綜合設置內設機構。將各行政主管部門承擔的行政審批職責劃入行政審批局。職責劃轉后，行政主管部門不再行使相關行政審批權，從而解決職能分散帶來的審批碎片化問題。法律法規限制和暫不具備劃轉條件的行政審批事項，在相關行政主管部門成立行政審批科（股）室，實行審批職能的內部集中，并將行政審批科（股）室整體進駐審批服務大廳協同辦理審批事項。這樣，有利于厘清審批職能和監管職能邊界，解決好審批機構多、審批權限散和審批流程雜的問題。

2.集中審批權限。行政審批職責劃轉后，由行政審批部門集中行使受理、審查、決定、送達等環節，賦予行政審批部門組織聯合審批、牽頭協調、現場勘察以及簽署聯合審批事項會簽意見等權限。只需程序性審核的事項，由行政審批部門直接辦理；要現場勘察的事項，審批權限集中劃轉的，由行政審批部門直接勘察；審批權限未集中劃轉的，由審批部門負責或牽頭協調行政主管部門進行現場勘察，并根據勘察結果進行審批；要專家論證、社會聽證、行政主管部門主要領導批準或領導班子集體研究、報經政府會議審議等審批事項，由行政審批部門統一牽頭辦理，實現審批權限的集中管理。

3.集中審批窗口。結合實際，分三類集中行政審批事項：一是劃轉至行政審批局的審批事項，在審批服務大廳集中統一辦理。二是暫不具備劃轉條件的審批事項，由行政主管部門整合后統一進駐審批服務大廳協同審批。三是垂直管理部門的審批事項及相關審批人員全部進駐審批服務大廳，設立審批服務窗口協同審批。實現審批事項在空間上的全面集中，推行“一窗受理、分類辦理、受辦分離、協同審批、一窗出證”，實行“一顆印章管審批”，切實解決好審批服務大廳的“收發室”和“中轉站”問題，做到“大廳之外無審批”。

4.集中審批人員。按照“編隨事走、人隨編走”的原則，同步劃轉編制和人員，確保行政主管部門具體負責行政審批的人員集中到位，能夠按照流程在規定時限內高質量完成審批。在過渡階段，由行政主管部門負責審核并承擔后果，培訓審批人員。在人員集中管理中，引入競爭上崗、能上能下、擇優選用的選人用人機制，為集中審批提供人才保障。積極探索政府購買服務方式，“明確聘用人員工作內容，制作崗位說明書，細化工作指標，明晰工作責任，做到定崗、定人、定責。”［4］將輔助性工作交由購買服務人員承擔，打造適應時代發展要求，能擔當起新形勢下行政審批服務工作的高素質、專業化干部隊伍。

（二）優化運行機制，提高審批效率

1.優化審批目錄。按照國家有關政策，適時調整優化審批事項清單和目錄，確保“不合法的事項不進目錄，不進目錄的事項不再審批”。加強行政審批事項的標準化管理，規范審批事項名稱、法規政策規定、審批內容、審批流程等要件，實現“無差別審批”。完善行政審批清單調整機制，按照“科學、合法、效能”的原則，動態管理審批事項，確保行政審批事項依法設定、依法實施、依法調整。

2.優化審批流程。按照“科學、精簡、高效”的原則優化再造審批流程，簡化重組審批要素，細化審批崗位職責、權限和責任，行政審批流程形象化、簡明化、可視化。從源頭上避免行政審批崗位“換一個人就換一個標準、換個領導就換個標準”的現象發生，規范政府部門和工作人員的審批、服務行為，細化量化裁量標準，實現審批要素、流程和裁量的標準化。

3.優化審批環節。理順審批職責，歸并交叉重復審批環節。做到無法律法規規定和實質審查內容的審批程序和環節一律取消；同一部門相近、相似的審批程序和環節一律歸并；提交同一部門審查報件和材料一律不再重復。杜絕以備案、核準等名義進行變相審批、擴大或縮小審批權限，切實減少和優化審批環節。完善各審批節點間的“連接環”，實現審批環節的“無縫銜接”。完善管理措施，縮短征求意見、專家評議和社會公示時間，減少審批事項的體外運行時間。

4.優化信息共享。針對“信息系統不留接口、不對接，成為部門固化自身利益的手段，系統權力信息化，演化成改革中的新壁壘”的問題，［5］必須運用“互聯網+”思維，破除部門內部、部門之間信息壁壘，建立“大數據”共享平臺，推動實體性辦事大廳與網上辦事大廳并行互補，完善網上受理、審批、公示、查詢等功能，實現線上與線下服務的有機融合，為集中審批和優化服務提供技術支撐。“探索基層行政審批和公共服務事項信息共享，充分發揮政府網站、公眾微博、手機APP、微信公眾號等新媒體作用，努力破解‘信息孤島’”［6］。

5.優化部門配合。加快審批事項流轉體系建設，健全完善行政審批聯席會議制度和審批、監管協調配合機制，明晰審批、監管責任，實現同步審批、同步監管、同步執法，實現事前評價、審查和事后評估、糾錯的無縫對接，降低改革風險。完善上下級和平級部門的協同配合機制，細化部門內部運行流程，厘清審批部門與上級部門、行政主管部門的職責關系，完善相對集中行政審批權改革的實現形式和工作機制，推動行政審批由“以部門為中心”向以“行政相對人為中心”的轉變。

（三）規范標準，完善清單體系

1.完善“審批清單”。按照“權責一致”的原則，對劃轉的行政審批事項，結合權責清單進行清單化管理，規范編制審批清單，公開行政許可權力運行“流程圖”，劃定行政審批界限，細化行政審批事項法定責任、工作職責和崗位要求，確保審批權力和審批責任具體化、標準化。適時完善審批清單管理，實現權責一致，使市場主體和群眾對行政審批有本“明白賬”。

2.完善“流程清單”。按照“一個事項一個流程”的要求優化再造審批流程。事項劃轉后，按照縱向比、橫向比、關聯比的方式進行流程優化再造：縱向比，即對同一部門同一系統同一審批事項進行比對；橫向比，即對同一審批事項同一環節或相近環節在涉及部門間進行比對；關聯比，即對同一審批事項涉及相關的備案、服務等前置或相關事項進行比對。通過比對，精簡流程、環節、材料和時限，盡可能壓縮時限和環節，細化各個事項、各個流程的具體要求和審批時限，提高審批效率，實現辦事流程“一表清”，審批過程“全透明”。

3.完善“服務清單”。建立完善行政審批涉及的“服務事項清單”，針對不同審批事項涉及的中介服務，進行歸類和統一，進一步明確和細化各類中介服務的目標任務、收費標準、服務效果等要求，同步建立中介機構的準入和退出制度。通過清單化管理，規范中介服務，切實提高中介服務的質量和效率。

4.完善“踏勘清單”。建立行政審批現場踏勘清單，分門別類地建立具體管理制度，清單化管理涉及現場踏勘的審批事項。創新現場踏勘方式，完善遠程踏勘、專業機構踏勘、委托中介踏勘、聯合行政主管部門踏勘等制度。解決好現場踏勘的“慢、亂、散”和人員不足、技術不精的問題，提高行政審批現場踏勘的專業化和規范化水平，助推行政審批提速增效。

（四）理順關系，形成改革合力

1.理順審批和監管的關系。推動相對集中行政審批權改革，必須理順審批和監管的關系，通過職責調整，實行審批和監管職責分離，解決“審批與監管同步、以批代管”的問題。行政主管部門負責制定審批標準、監督審批行為，行政審批部門按照行政主管部門制定的審批標準進行審批并對審批結果負責，形成相互監督、相互配合的審批和監管分離機制。

2.理順橫向和縱向的關系。按照構建“上下銜接、左右配合、高效運轉”審批體系的要求，建立行政審批部門與行政主管部門之間的工作銜接和信息共享機制。完善下級行政審批部門和上級行政主管部門的銜接機制，逐步將與群眾生產生活密切相關、就近辦理比較方便的行政審批和服務事項，授權或委托鄉村兩級辦理，將簡政放權的成效體現到基層、延伸到基層。解決好上下級縱向間業務承接和同級行政主管部門間業務配合的問題，確保上下左右協調到位，避免業務銜接真空。

3.理順標準件審批和非標準件審批的關系。充分發揮行政主管部門的協助審批和審批把關作用，實行標準件審批和非標準件審批分類管理制度：一是審批法規政策明晰、審批要件準確完備、審批流程規范的審批報件，由審批部門按照行政主管部門提供的審批標準自行審批并接受行政主管部門的審批監督。二是非標準件報件、歷史遺留報件和“綠色通道”報件，可由行政主管部門審查并提出意見，審批部門按照行政主管部門提供的意見進行審批，解決好常規審批、專業審批和綜合審批的銜接問題。

4.理順依法和創新的關系。各級政府和行政主管部門要主動匯報，得到省級政府授權和有關部門的認可支持，解決好依法審批和政策配套的問題。要按照“前臺統一受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的要求，通過前臺服務和后臺審批的相對分離，將審批人員從繁雜的窗口接件、解釋政策、咨詢服務等一般工作中解脫出來，專注于審批決策服務，提高依法履職的能力和水平。積極探索社會化服務方式，引入第三方機構開展幫辦服務。通過第三方幫辦，提供信息咨詢、現場引導、受理發件、信息錄入、資料預審等方面的服務，最大限度地方便企業和群眾。

（五）強化保障，促進改革提速

1.強化場地保障。加大人力、物力和財力投入，高標準、規范化建設集行政審批、公共服務和商事服務為一體的實體審批大廳和網絡審批系統，為相對集中行政審批權改革提供優質服務平臺，實現政務服務平臺的轉型升級。擴大基層經濟社會管理權限，完善基層政務服務場地和網絡體系建設，實現州縣鄉村四級政務服務聯網、聯動，推進審批服務提速。

2.強化隊伍建設。加強人員保障，強化審批、服務人才隊伍建設的政策支撐，把行政審批崗位作為培養干部、鍛煉干部的前沿陣地，建立完善審批、服務一線人員激勵機制，形成考核評優優先、提拔使用優先的硬性政策規定。強化資金投入，把幫辦人員隊伍建設經費納入財政預算，提高保障能力，促進服務提質增效。細化行政主管部門業務培訓職責，強化審批業務培訓和整合，不斷提高行政審批服務水平。

3.強化監督管理。強化內部監管，引入外部監督，從制度上控制好“權力尋租”問題。開通行政審批電子監察系統，前移監察關口，增強監察實效。完善內部監督制度，對審批全過程進行內部約束和監督，定期檢查和考核行政審批行為。健全社會監督制度，開設投訴電話和投訴信箱接受監督。建立質詢制度，嚴格追究審批中的不作為、慢作為、亂作為，提高審批監管的科學化、制度化和法制化水平。

4.強化宣傳引導。推進相對集中行政審批權的改革涉及面廣，需要得到社會各界的理解和支持。要通過電視、報刊、網絡、手機APP等各種渠道對改革進行政策宣傳和解讀，及時解答、及時回應社會關注的問題，讓企業和社會公眾了解政策措施、改革動向、改革成效，以公眾的參與和互動，推動改革決策的規范完善，在全社會形成關注改革、支持改革的良好氛圍。

參考文獻：

［1］倪峰.相對集中行政許可權改革的大豐實踐［J］.中國機構改革與管理，2016（02）.

［2］習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014：107.

［3］石鐵柱.全面深化改革中的“頂層設計”與“摸著石頭過河”［J］.中共云南省委黨校學報，2016（12）.

［4］胡曉東.加強聘用人員管理的思考［J］.中國國情國力，2016（01）.

［5］俞軍.構建簡約便民陽光高效的政府治理體系［J］.中國機構改革與管理，2016（03）.

［6］楊誠波.讓“一顆印章管審批”［N］.四川工人日報，2016-10-20.