“大禹治水”對非常規移民治理的啟示

楊春靜

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

一、引言

全球化進程的加速推動了世界人口的跨境遷移，我們早已進入了“國際移民時代”。聯合國經濟與社會事務部發布的2017年《國際移民報告》數據顯示，2017年全世界共有2.58億國際移民，占全球總人口的3.4%，比2000年的1.73億增長了49%[1]。如果按照非常規移民約占國際移民總數10%～15%的規律計算，目前非常規移民達2 500萬至3 900萬。

隨著“一帶一路”倡議的不斷推進，我國與相關國家的交流與往來愈加頻繁與密切，非常規移民大量流入問題也會接踵而至。特別是在邊境地區，以及北京、上海、廣州等一線國際都市，這一現象更加突出。目前，中國在對非常規移民的深入研究與綜合治理方面，還需要更多的研究與探索。

二、非常規移民的界定

對于非常規移民，國內外還沒有形成統一的定義，目前大部分定義主要是從移民群體與移民行為兩方面去界定。國際移民組織就是從以上兩方面用列舉法對其進行定義的：非常規移民指在錯誤的時間、地點，為躲避官方的檢查，通過欺詐來獲取入境許可或通過虛假結婚規避移民法而進入一個國家的外國人，還包括沒有合法簽證而企圖秘密進入一個國家的人，使用偽造證件的人，以及持有合法簽證入境超過停留期限而滯留的人或侵犯了入境相關法律沒有取得批準而滯留的人[2]。

通過定義可以看出，非常規移民的內涵非常寬泛，不僅包括非法入境、非法居留、非法就業等常見的非法移民，也包括那些游走在合法與非法灰色邊緣地帶的移民。例如，合法入境后計劃逾期居留，還沒有被入境國發現的移民；非法入境后向入境國申請難民庇護，在難民身份沒有得以確認之前的移民；以及跨境人口販運的被害人等等。

非常規移民是針對常規移民而言的，如果要界定非常規移民，必須先明確什么是常規移民。通常情況下，常規移民需要滿足以下三個條件：首先，常規移民入境與居留的目的應當是善意的。常規移民的目的應當與本人的簽證種類相符，并且主觀上不存有惡意(如入境時懷有逾期居留的計劃)。其次，常規移民入境與居留的行為是無害的。一是常規移民的行為不會擾亂入境國的出入境秩序；二是常規移民不會侵害入境國公民權益；三是常規移民更不會危害入境國國家公共安全。最后，常規移民在程序上是合法的。根據《中華人民共和國出境入境管理法》第24條規定：“外國人入境，應當向出入境邊防檢查機關交驗本人的護照或者其他國際旅行證件、簽證或者其他入境許可證明，履行規定的手續，經查驗準許，方可入境。”常規移民需要滿足以下四個條件：持有證明國籍身份的出入境證件、獲得入境國的許可、在入境時履行規定的手續，以及需要經過主管機關的查驗準許。

綜上所述，可以將非常規移民定義為：外國人在入境與居留過程中，其入境目的與簽證不相符，主觀存在惡意的；或是入境與居留行為危害到入境國國家及其公民安全與利益的；或是出入境程序不符合相關法律規定的，就可以視為非常規移民。

三、“大禹治水”對非常規移民治理的啟示

對于非常規移民，我國態度一直以來非常鮮明：一是致力于保障公民合法的出入境活動，維護良好的出入境秩序；二是對于非法移民，無論是向內進入還是向外輸出，都嚴格加以防范和管控；三是在非常規移民治理中，非常注重保護當事人、被害人以及嫌疑人的合法權益。

如果我們將大量增長的移民形象地比喻成移民潮，那么非常規移民就可以視為脫離了河道的洪水。顯而易見，與洪水一樣，非常規移民會對經過與進入的國家或地區產生相應的危害與影響。筆者認為，在治理非常規移民過程中，我們不妨借鑒一下“大禹治水”的智慧。

傳說在距今4 000多年前，中國黃河流域洪水泛濫。堯帝任命鯀負責治理水患，鯀采用“湮”法，也就是用水來土擋的辦法，不料越堵洪水越是泛濫，結果“九年而水不息”。之后舜帝繼位，任用鯀的兒子禹繼續治水。禹改用“疏”法，“高高下下，疏川導滯”，也就是遵循水的自身特點，疏通河道，疏導阻礙水流的障礙，最終消除了水患，使周圍的百姓得以安居樂業[3]。后人總結這個故事為：大禹治水，堵不如疏，疏不如導。

以往治理非常規移民側重于打擊與堵截，主管部門通常運用國家與法律賦予的強制力，采取加強邊境管制、完善遣返制度、加大對非常規移民與雇傭者的處罰力度等舉措。這些措施短期內確實能收到一定效果，但從長期來看還遠遠不夠。例如：為防止非法越境活動，從2006年開始，美國在美墨邊境修建了高3米、長達1 100多公里的隔離墻。然而，這道投資不菲的隔離墻，雖然大大增加了墨西哥人非法穿越美國邊境的難度，卻難以阻擋他們偷渡美國的決心[4]。同樣，為了減少非法居留的非洲裔人員，廣州出入境管理部門對非洲裔人員采取了更為嚴格的簽證政策。雖然近兩年廣州的非洲裔人員確實在逐漸減少，但是大部分并沒有離開中國，而是選擇前往管理相對寬松的佛山、義烏等地。

四、治理非常規移民的對策建議

(一)厘清非常規移民的來源、進入與流向趨勢

只有厘清非常規移民的來源、進入與流向趨勢，才能為進一步疏通與疏導非常規移民做好準備。筆者選取了以下兩個具有代表性的非常規移民群體，作為本文研究對象。

1.非法入境后非法居留

通常情況下，這部分非常規移民沒有合法的身份證件以及入境許可，或是沒有經過正常的入境通道，或是沒有辦理正常的出入境手續，通過其他手段進入我國。這部分群體主要來自于越南、緬甸、老撾、朝鮮等毗鄰國家，他們利用與我國廣西、云南、吉林地區接壤的地理便利，通過邊境小道偷越國(邊)境進入我國。近些年來，此類非常規移民活動呈現出從邊境地區到珠江三角洲，再到深入內陸腹地的發展趨勢。

以廣西中越邊境非常規移民為例：據廣西邊防總隊數據顯示，2016年廣西邊境地區打擊非法移民共計3 100余名。非常規移民群體大多數以青壯年為主，年齡范圍在16～50歲之間，男女比例為6∶4；入境目的主要有非法務工、非法通婚、非法居留等，其中非法務工人員又可分為長期務工和短期季節性務工；入境方式多樣，有的乘坐火車、汽車、三輪車、摩托車穿越國境，有的步行繞開重點檢查區域，通過邊境地區各種便道、小道逃避邊防檢查，有的攜帶救生圈、泡沫塑料等工具從水路非法入境。

2.合法入境后逾期居留

這部分非常規移民通常持有合法的身份證件以及入境許可，以旅游、學習、經商等事由，經過合法的入境手續和途徑進入我國境內。然而，其真正入境目的卻是長期居留，超過簽證有效期而成為非法居留與非法就業者[5]。比較典型的代表是滯留在廣州、義烏等地的非洲籍移民。

據廣州市公安局出入境管理支隊數據顯示，2014年在廣州的非洲裔人員約有1.6萬，常住人口4 092人，臨時來華11 933人。這些非洲裔人員主要來自尼日利亞、馬里、喀麥隆、幾內亞、剛果等國家，來到廣州后主要分布在白云永平、天河黃村、東圃等非洲裔人員聚集區，主要從事面向非洲國家的中國小商品進出口貿易。近兩年，在廣州的非洲裔人員數量在減少。2016年，在廣州的非洲裔人員約有1.1萬，比2014年減少了5 000人左右。他們一部分選擇離開中國，還有一部分遷往了中國其他地區，比如義烏。據義烏出入境管理局的數據顯示，2015年前11個月，非洲裔人員到義烏探親、旅游和經商的人數達到8.1萬。此外，尚有大約3 000名非洲裔人員在義烏居住，約占義烏外商總數的1/4。

(二)疏通合法移民通道

疏通合法移民通道，主要有兩種途徑：

一方面，“疏”包括在國內建立完善的移民制度，擴大合法移民渠道。無論是非常規移民入境前的防范、入境時的審查與識別、入境后的動態管理以及發現后的情況處置，都需要移民制度的保障。有了制度以及法律的保障，使得常規移民的遷移更加順暢，可從源頭上減少非常規移民。

進入21世紀后，西方各國不約而同對本國的移民法律與移民機構進行了調整和改革，不斷調整出入境管理政策和移民計劃，以吸引本國所需人才。例如：2014年，加拿大將申請去加拿大的普通簽證改為10年多次往返簽證，其移民政策更側重于吸引技能人才，以及能為加拿大帶來稅收和創新的人才。同年，日本也制定相關政策，統一有關手續辦理渠道，為外國創業者提供便利條件。很多來自越南、緬甸、老撾等國的非常規移民，并不想永久居留，成為中國公民，只是非法入境來華進行勞務。因此，應該通過開放國內勞動市場來合理增加合法移民渠道，通過簽訂勞務合作協定引入勞工或輸出勞工，以此來減少非常規移民。

另一方面，“疏”還包括對于非常規移民來源國、輸入國、過境國的綜合治理，將堵塞合法移民通道的障礙一一去除，需要國際組織以及國與國雙邊或多邊的交流與合作。比如，國際組織以及非常規移民輸入國，可通過對來源國和過境國投入資金、設備、人員，來加強其移民管理和出入境邊防檢查工作，或是對于有非法移民傾向的群體予以針對性的援助和支持。

如美國與愛爾蘭、加拿大等國簽訂預檢協議，派人員到上述國家口岸，與所在國移民管理機關共同辨別與查驗準備前往美國的人員。針對目前廣東地區大量涌入非法居留與非法就業的非洲裔人員，我國可以與相關非洲國家進行司法或經濟合作與援助，從源頭上遏制非常規移民的進入。

(三)因勢利導，合理處置

“導”則是將大批無序的非常規移民適當地進行引導、分流，根據具體情況，進行不同的處理。對于違反我國相關法律法規，會對我國國家安全與社會秩序產生威脅的涉恐涉暴人員，堅決予以防范打擊，依法進行拘留或遣返；而對于那些情節比較輕微，未構成犯罪的“三非”人員，予以行政處罰后可鼓勵和幫助其自愿回國；在符合一定條件的前提下，如當事人無犯罪記錄，在中國生活多年且表現良好，自愿加入中國國籍，可以考慮給予這部分非常規移民合法化身份。

進入21世紀以來，隨著全球化的不斷發展和人權主義的深入傳播，國際社會對待非常規移民的態度開始轉變，從歧視和抗議，轉變為理解和同情。這也促進了各國移民政策的轉變，很多專家學者也在呼吁非常規移民的去罪化。非常規移民去罪化包括兩個方面：一方面，是指通過立法將關于非常規移民的規定在刑法中剔除，從法律途徑上予以合法化[6]。2010年9月，意大利最高法院本著其憲法的基本精神作出裁決，宣布非法移民不屬于犯罪行為。另一方面，非常規移民去罪化也指在司法實踐上對非常規移民進行非罪化或人性化處置。2014年11月，奧巴馬推行移民改革計劃，大約400萬名在美國居住至少5年的非常規移民免于被遣送出境，并獲得臨時保護身份，其中沒有犯罪記錄者可獲得合法工作機會。

一些外籍新娘本身對社會與他人并不產生危害，且在中國生活多年，早已結婚生子。如果按照“三非”人員進行遣返，無疑會導致其家庭破碎。即使采用強制手段促使其離開中國境內，由于家庭的牽絆，她們仍會尋機再次非法入境，無法從根源上解決問題。對于此類非常規移民，可考慮進行去罪化處置。

五、結束語

洪水雖然可怕，但只要能疏通、引導好，也可以用來發電。一些非常規移民與常規移民一樣，對輸入國的發展建設也可以做出自己的貢獻。當然，其前提是國家要把握好治理的度。治理非常規移民如治水一樣，都要因勢利導，開展上中下游的綜合治理。只有一切從實際出發，從人們需求出發，摒棄簡單粗暴的強行制止，更好地進行政策疏通與引導，才能開通一條更加人性化的治理途徑。

參考文獻：

[1] 王俊美.聯合國發布2017年《國際移民報告》 實現全球移民有序遷徙[EB/OL].(2017-12-25)[2018-01-20].http：//ex.cssn.cn/hqxx/201712/t20171225_3791094.shtml.

[2] 劉國福.試論國際社會對非常規移民的治理[J].學習論壇，2016,32(1)：56-60.

[3] 司馬遷．史記[M]．北京：中華書局，2008：67-68.

[4] 郭倩.美國政府計劃斥資180億美元建美墨邊境隔離墻[EB/OL].(2018-01-08)[2018-01-20].http：//www.xinhuanet.com/world/2018-01/08/c_129784751.htm.

[5] 鴻鳴．中國非法移民問題探析[J]．中央民族大學學報(哲學社會科學版)，2010,37(5)：44-49．

[6] 李建，羅大位.非法移民除罪化趨勢探究:兼議對我國“三非”外國人管理的啟示[J]．凈月學刊，2015(1)：113-117.