基本養老保險全國統籌要明確三個問題

■文／何文炯

2018年7月，企業職工基本養老保險基金中央調劑制度開始實施，這是向基本養老保險全國統籌走出的重要一步，具有積極的意義。但調劑金制度與十九大報告提出的“盡快實現養老保險全國統籌”還有較大的差距，因而需要加快推進全國統籌的步伐。此時，對全國統籌及相關問題需要有清晰的認識。

我們需要怎樣的全國統籌？雖然，關于基本養老保險全國統籌的討論已有很多，但對于什么是“全國統籌”，缺乏統一的認識。在職工基本養老保險制度實施之初，絕大多數地區實行市縣級統籌，此時實踐中的“統籌”與學理上所說的“統籌”是基本一致的。但后來許多地區提高統籌層次，從市縣級統籌提高到“省級統籌”，這種“省級統籌”與學理上所說的“統籌”則有較大差距，因而此統籌非彼統籌。那么，全國統籌所需要的是哪一種“統籌”？從學理上講，作為國家統一組織實施、由中央財政承擔兜底責任且采用現金給付方式的基本養老保險制度，應當是制度政策全國統一、基金收支管理全國統一，即采用統收統支式全國統籌，這是世界各國的通行做法。然而，有人主張仿效目前省級統籌的辦法實行全國統籌，認為只要將各地的基金余缺進行調劑，即可提高全國基金的整體抗風險能力，解決基金不足并均衡地區間的基金負擔。但事實上，這種辦法無法解決基金長期平衡問題，更無法解決制度的固有缺陷和深層次矛盾。全國統籌的主要目的不是調劑地區間基金余缺，而是實現勞動力基礎成本確定規則一致，讓流動勞動者的基本養老保險關系順暢轉移，形成公平、一體化的勞動力市場。因此，需要朝著統收統支的方向設計基本養老保險全國統籌方案。

如何理解全國統籌與制度優化？現行職工基本養老保險制度存在不足，因而對于直接以此為基礎進行全國統籌抱有疑慮，是可以理解的。最近10多年，地區之間的基本養老保險基金余缺差距越來越大，地區之間的基本養老保險費負擔差距進一步擴大，勞動力基礎成本的差異影響了區域的均衡發展。因此，制度優化和管理體制改革均勢在必行。目前，中央已經明確“盡快實現養老保險全國統籌”，這既是管理體制改革的最大推動力，也是制度深化改革的重要契機。所以，應當“邊統邊改”：從調節基金余缺、均衡地區間養老保險成本負擔入手，進一步明確制度定位，建立科學合理的待遇確定和調整機制，回歸“保基本”。這里的關鍵是要盡快改變統籌基金與個人賬戶基金混合管理的局面，通過分賬管理實現基礎養老金再分配和個人賬戶養老金強激勵的目標，使制度更加公平、更可持續、更有效率。

如何建立有效的責任機制？推進基本養老保險全國統籌，是一個巨大的工程，需要有明確的目標和周密的方案。同時需要注意到，這一過程中涉及眾多的主體和諸多的利益關系，因而需要建立有效的責任機制。一是明確地方各級政府的責任，明晰中央與地方的關系。要確定清晰的參保與繳費、養老金領取與待遇核定等方面的規則，通過有效的信息系統實行嚴格的監管。二是明確界定各主體的籌資責任，以明確政府、用人單位、參保者、經辦機構和征繳機構的權責關系。做實繳費基數、規范繳費行為。明確財政、尤其是中央財政與基本養老保險基金的關系，財政承擔社會保險基金補助、基金兜底責任，并妥善處理制度轉軌所形成的歷史債務。三是特別注意在推進統收統支式全國統籌的過程中，防止地方的機會主義行為。■