新型健康服務業(yè)的主要特點及監(jiān)管策略

夏鶯歌 趙曉娟 陳慶錕 張福康

1.中國政法大學 北京 100088 2.中國醫(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所 北京 100020 3.江西人民出版社 江西南昌 330006

隨著全球化和信息化的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)產業(yè)的邊界發(fā)生交叉、延伸、融合，產業(yè)邊界越來越模糊，如醫(yī)療+互聯網，很難單純地說是醫(yī)療行業(yè)還是信息行業(yè)。另一方面，產業(yè)內外大規(guī)模的并購與重組在世界范圍內頻繁發(fā)生，資源重新配置從傳統(tǒng)的產業(yè)內部不斷向不同產業(yè)和行業(yè)之間擴展[1]，從而衍生出越來越多的新興業(yè)態(tài)，如醫(yī)養(yǎng)結合、醫(yī)體融合、互聯網+醫(yī)療等。不同產業(yè)或同一產業(yè)不同行業(yè)相互滲透、相互交叉，最終融合為一體，逐步形成新的產業(yè)形態(tài)，具體表現為企業(yè)價值鏈的延伸，由低附加值向高附加值轉化，由單一業(yè)務模式向上下游業(yè)務領域延伸。隨著經濟的轉型，新興業(yè)態(tài)越來越頻繁和典型。[2-3]新興業(yè)態(tài)往往顛覆傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，同時也會產生新的問題，政府一方面需要鼓勵新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，另一方面更加需要監(jiān)管其不規(guī)范的行為，從而實現其健康、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。2018年8月出臺的《國務院辦公廳關于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導意見》提出，制定完善新型健康服務監(jiān)管政策，加強對醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老、旅游、互聯網、健身休閑、食品等領域融合產生的新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的監(jiān)管，完善對相關新技術的審慎監(jiān)管機制。新型健康服務業(yè)作為完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的重要內容，對其特點與監(jiān)管策略的研究十分必要。因此，本文首先探討新型健康服務業(yè)的內涵與外延，然后對其特點進行分析，比較其與傳統(tǒng)監(jiān)管的區(qū)別，最終提出相應的政策建議。

1 新型健康服務業(yè)內涵與外延

從現代服務業(yè)的概念來看，健康服務業(yè)是對傳統(tǒng)醫(yī)療服務產業(yè)的改造和提升，特別是居民對健康需求的快速增長，傳統(tǒng)醫(yī)療服務產業(yè)的內涵和外延亟需得到豐富和擴展，于是健康服務業(yè)應運而生。而新型健康服務業(yè)屬于隨著技術進步而產生的新興服務業(yè)態(tài)，但后者也不能完全包含新型健康服務業(yè)的概念。

在健康領域，傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老、體育、旅游、食品衛(wèi)生等產業(yè)融合的新型現代健康服務業(yè)正在形成。[4]新型健康服務業(yè)在健康服務業(yè)整合傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生，擴展健康保險、健康管理和健康保健服務相關服務和健康信息、健康物流等支撐服務基礎上，依托互聯網、云計算、大數據等現代信息技術基礎，實行產業(yè)邊界交叉、延伸、融合和不同產業(yè)之間的資產整合和資源重新配置，以降低產品和服務成本、擴大網絡應用范圍產生網絡效應、促進健康消費者參與到生產要素中去。而新型健康服務業(yè)的外延則在于整合后的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)與其他行業(yè)融合的程度，互聯網、云計算和大數據運用的程度，以及后兩者對醫(yī)療衛(wèi)生服務理念和模式改變的程度。

總之，新型健康服務業(yè)是在健康服務業(yè)的基礎上，以促進健康和實現消費升級為前提，以新興信息技術和生物技術創(chuàng)新為支撐，以居民健康需求為導向，在社會經濟領域中優(yōu)先發(fā)展的健康新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，主要側重于健康與養(yǎng)老、旅游、互聯網、健身休閑融合的相關服務性和生產性的產業(yè)。健康服務業(yè)的內涵外延比較豐富、覆蓋面廣、產業(yè)鏈長，而新型健康服務業(yè)更加聚焦于新興技術推動、消費升級引導、老齡化促進的健康互聯網應用服務、健康醫(yī)療旅游、個性化的健康管理、健康養(yǎng)老、健身休閑運動。新型健康服務業(yè)逐漸向著覆蓋更廣、產業(yè)鏈更完整的方向發(fā)展，提供從生理到心理，從醫(yī)療、預防保健、康復到健康管理與促進等全類別、全生命周期的健康服務。

2 新型健康服務業(yè)的特點及與傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的主要區(qū)別

新型健康服務業(yè)作為醫(yī)療衛(wèi)生領域的新興業(yè)態(tài)，超越了傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生服務的組織模式、經營模式、運作模式，既可以是全新的業(yè)態(tài)、傳統(tǒng)產業(yè)轉型業(yè)態(tài)，也可以是與傳統(tǒng)相結合的業(yè)態(tài)、傳統(tǒng)業(yè)態(tài)升級業(yè)態(tài)等，其主要特點為：

2.1 服務更加綜合，更具有整合性

相對于傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，新型健康服務業(yè)整合了傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的各個部分，帶動了其內部之間的交叉滲透，整合后的服務業(yè)又與其他產業(yè)融合，包含的內容更加復雜，表現形式更為多樣。另外，健康問題要用健康手段解決，醫(yī)療手段難以應對這種綜合性和整合性的變化，產業(yè)體系日趨完整，產業(yè)和服務日趨豐富。[5]

2.2 各要素處于動態(tài)變化過程

傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)處于較為穩(wěn)定狀態(tài)，與其他行業(yè)的界限較為分明。新型健康服務業(yè)，在與其他產業(yè)融合過程中，其要素構成、產業(yè)范圍、組織形態(tài)和運行模式等方面都在不斷變化的過程中，其發(fā)展過程是一個不斷發(fā)展變化、探索創(chuàng)新的過程。[6]

2.3 規(guī)模化、集約化、集聚化

一是組織形態(tài)的規(guī)模化。如健康產業(yè)園區(qū)將該區(qū)域的醫(yī)療、養(yǎng)老、地產、科研、醫(yī)藥制造等多個方面進行組合，并在各部分間建立一種依存關系，形成一個多功能、高效的綜合體。另外，從事健康服務業(yè)的機構和企業(yè)實行連鎖化擴張，醫(yī)療機構形成大型的醫(yī)療集團或戰(zhàn)略聯盟等，未來將從園區(qū)化點狀到區(qū)域化連片式發(fā)展。二是資源整合的集約化。主要表現為信息化時代資源要素的優(yōu)化整合，如利用云計算，統(tǒng)一管理和調度健康資源，構成計算資源池向用戶按需服務。三是空間形態(tài)的集聚化，依托人口分布形成空間集聚性和網絡性。

3 新型健康服務業(yè)監(jiān)管與傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)監(jiān)管的區(qū)別

3.1 監(jiān)管內容發(fā)生較大變化

在現代信息技術的促進下，醫(yī)療衛(wèi)生與其他行業(yè)快速融合，服務內容發(fā)生了深刻變化，原有的監(jiān)管框架無法適應新型健康服務業(yè)的監(jiān)管需求，這是新興業(yè)態(tài)產生的必然結果。對于新型健康服務業(yè)而言，監(jiān)管內容不再局限于對醫(yī)療服務領域的監(jiān)管，而且擴展到對新技術、新服務、新內容的監(jiān)管需求(包括移動互聯網和信息技術本身帶來的信息安全與隱私保護問題)。

3.2 新市場關系下的供方與需方對監(jiān)管提出了更高的要求

在新興業(yè)態(tài)中，市場中的供方在業(yè)態(tài)發(fā)展初期不受傳統(tǒng)監(jiān)管的制約，同時還要求放開門檻追求競爭的公平性；企業(yè)員工就業(yè)更加自由靈活，同時要求獲得權益的保護；顧客坐享新興業(yè)態(tài)帶來的便利與靈活，同時也呼吁政府加強對其的監(jiān)管從而保障質量和安全。此外，市場權力轉移過程中新興供方與需方的反復性，對政府監(jiān)管提出新挑戰(zhàn)。[7]比如，個體通過網絡咨詢平臺獲得就醫(yī)問藥的信息并獲得便利時，往往歸于自身的判斷能力和知識，但當遇到問題遭受損失時，則歸咎于政府監(jiān)管不力上，信息化、資本化形成的市場網絡和權力轉移，進一步擴大了這種反差。

3.3 新興業(yè)態(tài)網絡化、碎片化、靈活性，服務邊界突破了傳統(tǒng)監(jiān)管模式

新興業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛，往往在較短時間內顛覆傳統(tǒng)行業(yè)，無論是誰都難以阻止這種發(fā)展的趨勢，同時，政府的監(jiān)管能力本來就較為薄弱，傳統(tǒng)的人員監(jiān)管方式更加難以對要素分散和關系更為復雜的新興市場做到面面俱到。特別是新興業(yè)態(tài)下市場關系和社會關系的構建變得更加靈活和隱蔽，即時供應、即時需求、即時消費使市場關系的穩(wěn)定性降低。[7]另外，新型健康服務業(yè)在全球也是屬于新興業(yè)態(tài)，通過借鑒發(fā)達國家的“先進經驗”難以奏效，需要獨立探索適應我國國情的監(jiān)管機制。

4 新型健康服務業(yè)監(jiān)管存在的挑戰(zhàn)

新型健康服務業(yè)的產生對政府監(jiān)管的最大挑戰(zhàn)在于與市場權力、市場關系和社會關系的重構，帶來了市場網絡中心、供方、需方的監(jiān)管新需求[7]，具體表現在以下幾個方面。

4.1 新型健康服務業(yè)的融合性和綜合性帶來了監(jiān)管職責界定的問題

對于利用數字技術、知識經濟和現代管理技術整合了多種經濟活動的新興業(yè)態(tài)，導致單位經營或服務的內容在多行業(yè)中均有所涉及和內容互有交叉[8]，既是信息技術服務，又可以是健康服務業(yè)的延伸，也可以是傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務，形成了“你中有我，我中有你”，對于產業(yè)間的關系和產業(yè)界定面臨著“說不清”的尷尬和困境。對于快速發(fā)展過程中的新型健康服務業(yè)，難以對應合適的管理部門，這給傳統(tǒng)監(jiān)管的條塊分割體制及其過細的部門劃分帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，政府在市場準入、稅收優(yōu)惠、投融資、技術創(chuàng)新以及人力資源管理等方面政策尚未做好充分的準備。

4.2 新型健康服務業(yè)的跨部門、跨行業(yè)復合型對現行稅制管理帶來挑戰(zhàn)

新型健康服務業(yè)作為一個跨部門、開拓性的復合型產業(yè)，其發(fā)展涉及國家宏觀大健康產業(yè)政策，涉及到醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、信息技術等多個領域，包括傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務和醫(yī)藥制造業(yè)，也囊括了現代服務業(yè)。不同行業(yè)在稅率、收費標準以及行業(yè)標準存在較大差異。這些差異對新型健康服務業(yè)作為行業(yè)整體的統(tǒng)一性提出了挑戰(zhàn)，同時企業(yè)存在將稅率較高的收入向稅率較低收入方面轉移的強烈動機。

4.3 新型健康服務業(yè)動態(tài)性和專業(yè)性對現行監(jiān)管機制帶來挑戰(zhàn)

新型健康服務業(yè)業(yè)態(tài)的市場監(jiān)管專業(yè)性較強，且更為復雜，傳統(tǒng)市場監(jiān)管方式與技術已經難以適應這種新業(yè)態(tài)。一方面，注重事前審批的監(jiān)管方式落后。自互聯網經濟快速發(fā)展以來，帶來了各個領域的交叉融合、市場資源要素配置效率的提升、跨界市場交易經濟發(fā)展的興盛以及經營管理的復雜化。傳統(tǒng)的事前審批監(jiān)管方式，既不能把控風險，也不利于新興業(yè)態(tài)的健康發(fā)展。另一方面， “互聯網+”背景下，新興業(yè)態(tài)的專業(yè)性、滲透性和跨界性更加凸顯，按業(yè)務、區(qū)域的傳統(tǒng)監(jiān)管方式已經難以適應。同時，傳統(tǒng)監(jiān)管模式以線下為主的人工巡查制，存在成本高、效率低的弊端，既難以滿足線下線上融合的業(yè)務監(jiān)管要求，也難以將線下的監(jiān)管經驗用于線上。[9]

4.4 新型健康服務業(yè)快速發(fā)展與健康質量準入監(jiān)管平衡的挑戰(zhàn)

隨著新型健康服務業(yè)的快速發(fā)展，其融合性、綜合性和交叉性帶來的行業(yè)界定問題與其他新興業(yè)態(tài)的發(fā)展有著同樣的特點，但新型健康服務業(yè)涉及到生命健康等問題，對監(jiān)管的要求更為專業(yè)化和嚴格。醫(yī)療健康行業(yè)面臨著明顯的信息缺損和信息不對稱，醫(yī)療行業(yè)的結果具有更多不確定性的特點，因此加強有關質量準入的監(jiān)管至為重要。同時，對于新型健康服務業(yè)，處于發(fā)展初期，難免會出現一些問題，本就薄弱的監(jiān)管體系一方面在應對新型健康服務業(yè)的監(jiān)管方面存在挑戰(zhàn)，另一方面需要調整原有監(jiān)管機制以適應新情況和新變化。因此，平衡新型健康服務業(yè)快速發(fā)展與加強健康領域的監(jiān)管是具體實施中面臨的切實問題。

4.5 新型健康服務業(yè)的二重性增強了監(jiān)管的復雜性

新型健康服務業(yè)具有服務產業(yè)和服務事業(yè)的雙重屬性，遵循各自的規(guī)律。事業(yè)性質意味著具有一定公益性，需要保障基本的醫(yī)療服務提供，提供方式既可以是政府直接提供，也可以是購買服務，政府也提供相應的政策傾斜和稅收減免等優(yōu)惠。產業(yè)性質意味著需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，適用不同的稅收和管理政策。這種二重性帶來的差異增加了監(jiān)管的復雜性。

5 加強新型健康服務業(yè)監(jiān)管的政策建議

5.1 構建以信息監(jiān)管為核心的新型健康服務業(yè)監(jiān)管機制

鑒于信息要素在新興業(yè)態(tài)中的重要地位，以及醫(yī)療行業(yè)信息不對稱的特點，政府應構建以信息監(jiān)管為核心的新型健康服務業(yè)監(jiān)管制度。依托信息技術杠桿和大數據思維，靈活運用技術新工具與新手段，通過信息歸集、信息共享、信息披露與公示等手段，掌握新型健康服務業(yè)發(fā)展特點，找準監(jiān)管難點熱點，強化監(jiān)管基礎。具體而言，完善我國居民健康信息管理平臺、醫(yī)療服務管理平臺、醫(yī)療保險管理平臺、健康服務產品流通管理監(jiān)督平臺等，形成標準化的數據交換規(guī)范。進一步完善醫(yī)院醫(yī)療、醫(yī)療保障等信息管理系統(tǒng)建設，使現有信息資源和網絡設施盡其所用，爭取早日實現健康管理、醫(yī)療服務、醫(yī)療保障等信息的充分流通與共享。

5.2 實現由直接管控向底線式監(jiān)管轉變

樹立底線意識，把握新興業(yè)態(tài)背后的本質社會關系，并通過法律法規(guī)政策加以規(guī)制。政府不再直接干預新型健康服務業(yè)企業(yè)和機構經營行為，通過立法、出臺標準等方式，為新型健康服務業(yè)市場供給統(tǒng)一規(guī)范，針對出現的問題列出負面清單。另外，可以借鑒美國提出的三級監(jiān)測管理機制。一級風險產品進入市場可以免去額外審查；二級風險產品進入市場，僅需提交一份風險量級聲明；三級風險產品進入市場，則需提交“入市前批準申請”及相關臨床數據。

5.3 建立多部門有機協(xié)調、社會各主體共同參與的協(xié)同監(jiān)管機制

一方面，政府中涉及到新型健康服務業(yè)監(jiān)管的部門要建立溝通和協(xié)調機制，針對新型健康服務業(yè)監(jiān)管中出現的新問題及時發(fā)現、盡早解決；另一方面，要充分發(fā)揮行業(yè)學協(xié)會的橋梁、溝通和規(guī)范作用。建立第三方認證機構開展企業(yè)或從業(yè)人員的準入認證。充分利用衛(wèi)生技術評估技術，建立科學的考核體系，對服務提供和產品生產進行檢測評估并進行及時的信息反饋。總之，建立政府主導，第三方組織協(xié)助管理，社會公眾參與監(jiān)督的多元化行業(yè)監(jiān)管體系，共同規(guī)范企業(yè)市場行為，推動新型健康服務業(yè)有序發(fā)展。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。