我國邊境難民涌入問題研究

金 旺，朱鵬濤

(公安邊防部隊高等專科學校，廣東 廣州 510663)

從近年來歐洲爆發難民潮到我國中緬邊境難民間斷性涌入，難民問題成為非傳統安全領域的突出問題。黨的十九大報告指出：“統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設，堅決維護國家主權、安全、發展利益。”[1]習主席的講話為處理我國邊境難民涌入問題提供了根本遵循，指明了前進方向。

一、難民的界定

對于難民的界定眾說紛紜。當前，國際社會主要以聯合國為中心開展對全球范圍內難民的救助工作。因此，對于難民的界定主要依據聯合國相關提法。

聯合國對于難民的界定，存在著一個流變過程。二戰結束后，歐洲大陸流落著數百萬難民，一些社會組織和機構為難民提供臨時性救助。隨著形勢發展變化，國際社會呼吁建立一個永久性機構管理難民事務，在此背景下聯合國善后救濟總署應運而生。

1951年，26個國家齊聚日內瓦，簽署了《關于難民地位的公約》(ConventionRelatingtotheStatusofRefugees)，也稱《日內瓦公約》，該公約自1954年4月起生效。該公約表明：“根據《聯合國憲章》和《世界人權宣言》所確認的原則，即人人享有基本權利和自由而不受歧視，為使難民能夠最充分地獲得此項基本權利和自由而簽訂。”[2]首次明確了難民定義：“由于1951年1月1日以前發生的事情，并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有該國國籍，但由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人。”[3]

該定義從主觀的個人“畏懼”和客觀的“有正當理由”兩個方面對難民進行界定，比較全面。但也存在著一些問題：一是“1951年1月1日以前發生的事情”的時間限制對此后產生的難民無法涵蓋；二是限于“種族、宗教、國籍”和政治見解原因，造成離開原居住國，不包括遭受外來侵略、占領和大規模內亂、武裝沖突等原因造成的人們流離失所。

因此，1967年《關于難民地位的議定書》取消了“1951年1月1日以前發生的事情”這一時間限制。聯合國大會于1957年通過1167(XII)號決議賦予1951年成立的聯合國難民署斡旋職能：通過參與地區性問題的解決，保護章程規定范圍之外的有關難民。在實際操作中擴大了難民涵蓋范圍。

綜上所述，難民應具有以下幾個特點：一是逃離原籍國或經常居住國。如“十月革命”后有105萬俄國人逃到波蘭、巴爾干國家，以及芬蘭和遠東地區；205萬亞美尼亞人被土耳其驅逐出境；大量亞述人和亞述迦勒底人遭到土耳其迫害[2]。二是生命、自由、安全已遭受威脅或有正當理由擔心遭受迫害。聯合國糧食及農業組織、世界糧食計劃署在2009年聯合公布的年度報告顯示，全球共有37個國家面臨糧荒。2009年，全球饑餓人口突破10億，為過去40年來最高值。2011年，西亞北非爆發“茉莉花革命”，當地因戰亂引發的糧食短缺問題異常嚴重，僅利比亞和突尼斯邊境地區就出現了數十萬食不果腹的難民。三是由于種族、宗教、國籍、政治見解原因或居住國遭受外國入侵、內亂、武裝沖突等情況發生。如在蘇聯解體前，大量在蘇聯的猶太人乘坐飛機前往以色列尋求庇護，被稱作“噴氣機難民”。1990年，《公民出入境法》公布后，出現了新一輪猶太移民高潮。1986年，猶太人移居國外的僅為194人，1987年上升至8 155人，而1990年20多萬蘇聯人到達以色列[4]。

二、我國邊境難民涌入問題、原因及其影響

我國邊境難民涌入時間相對集中，停留滯留時間久，引發的問題較多，牽涉面廣、持續時間長、影響比較復雜。本文著重對新中國成立以來，難民涌入情況進行分析。

(一)我國邊境難民涌入問題

1.上世紀70年代柬埔寨、越南和老撾等東南亞國家難民涌入

據聯合國官網數據顯示，截至2014年，入境中國難民31萬左右。其中絕大多數是20世紀70年代末80年代初，中國政府接收的柬埔寨、越南和老撾等國難民。1978年以來，我國政府本著人道主義精神，先后接收28.3萬印支難民，是世界上接收印支難民人數排名第二位的國家。1979年11月，我國和難民署簽訂該署援助在華印支難民的項目協議為執行援華項目，難民署自1979年10月起在華設立任務代表處。在華印支難民分別安置在廣東、廣西、福建、海南、江西等6個省和自治區。幾十年來，中國政府本著一視同仁、不予歧視、同工同酬政策，向他們提供了有效庇護，對其生活、生產、就業、教育、醫療等基本權利給予充分保障。與此同時，難民署援華項目發揮了積極作用。難民署累計提供了9千多萬美元援助，實施了各類項目近600個，使90%以上的在華印支難民不同程度受益[5]。可以說印支難民現在大部分已融入我國當地社會，與其他國家大多采取難民營集中安置相比，充分體現了我國政府對于人權的尊重和對于難民的人道主義精神。

2.本世紀初，緬甸國內大量難民涌入我云南邊境

進入21世紀以來，緬北民族地方武裝力量與政府軍之間沖突不斷。戰爭導致大量難民大規模涌入我國云南省邊境城市，對我邊境地區社會穩定帶來極大影響。對此，我國政府均予以及時妥善處理。

此外，還有部分非洲和歐洲民眾，由于戰爭逃離本國，進入我國避難。

(二)我國邊境難民涌入原因

顯而易見，戰爭和局部武裝沖突是造成難民產生和大規模涌入我國的最主要原因。2009年，緬北果敢“8·08”事件爆發后，1.3萬多緬甸果敢難民涌入中國；8月31日，戰事稍緩，上萬果敢難民開始分批返回家園。2011年6月，克欽武裝與緬甸政府軍爆發沖突，7萬余人涌入云南省邊界一線的德宏州；2012年9月，事態緩和，難民開始返回緬甸。2015年2月緬北爆發戰事，10余萬緬籍邊民涌入我境內。2016年11月，緬北戰事再起，高峰時1萬余緬籍邊民涌入我國。2017年3月，緬北的武裝沖突又造成近5萬余避戰緬籍邊民涌入我境內。其次，鄰國大規模驅離外國公民的野蠻政策，也是難民產生和大規模涌入的重要原因。1977年越南、柬埔寨和老撾境內聲勢浩大的反華浪潮造成幾十萬華人流離失所，印支難民大量涌入我境內。

(三)我國邊境難民涌入的影響

大規模難民涌入我國，一方面牽扯政府、軍隊等相關職能部門大量精力，耗費大量人力、物力、財力予以應對；另一方面對我邊境居民人身、財產安全造成損害，邊境經濟貿易損失巨大，邊境城市社會治安隱患加大。此外，國際上還有些別有用心的國家對我進行失實輿論報道，在一定程度上造成我外交工作被動和形象受損。

一是牽扯我國政府、軍隊等相關職能部門大量精力，耗費大量人力、物力、財力。針對印支難民問題，1998年底，僅中央財政專項投入已達7億5千多萬美元。以應對2015年2月緬甸北部戰爭造成難民涌入為例，我出動解放軍、武警、公安等相關力量近萬人。

二是邊境不穩定因素增多，管控難度劇增。2016年11月緬甸內部爆發武裝沖突，涌入我境內避戰緬籍邊民達幾萬人。2017年3月戰事再起，導致幾萬名避戰緬籍邊民涌入、交戰雙方幾十名武裝人員潰入我境，累計百余名境外受傷人員在我醫院救治。與此同時，各路媒體記者頻訪邊境，大量敏感物資流向邊境，管控壓力持續增大。戰事平息后，仍有相當部分難民滯留不愿返回母國，有的投親靠友，有的則從事偷盜、搶劫等違法犯罪活動，嚴重擾亂我社會治安，影響我社會安全穩定。

三是失實輿論報道混淆視聽，影響我國際形象。如針對緬甸籍克欽難民返鄉事件，總部位于美國紐約的人權組織“人權觀察”2012年8月對外聲稱：其調查員發現，中國從本周開始“大規模強制遣返緬甸難民”，“已有4 000名緬甸難民被迫離開云南”[6]。對此，中國外交部新聞司2012年8月接受《環球時報》記者采訪時予以駁斥：此為緬甸邊民自愿返回緬甸，不存在“中方施壓”問題[7]。

三、我國邊境難民涌入對策

難民涌入問題涉及國家邊境安全、影響邊境地區乃至一個國家經濟社會發展，處理方式和相關政策直接影響國家對外形象和內部社會穩定。依法依規處置難民涌入，符合我長遠發展利益。

(一)完善法規政策，依法處置難民涌入

1982年《中華人民共和國憲法》第32條第2款規定：“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權利。”2013年正式施行的《中華人民共和國出境入境管理法》第46條規定：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關簽發的臨時身份證明在中國境內停留；被認定為難民的外國人，可以憑公安機關簽發的難民身份證件在中國境內停留居留。”2007年施行的《中華人民共和國突發事件應對法》第四條規定：“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”此外，《國家突發公共事件總體應急預案》等相關文件也就有關事宜予以宏觀指導。但是，對于在大規模難民涌入過程中，如何甄別難民和混雜其中的其他人員，特別是趁戰亂之際以難民名義混入我境內的別有用心敵特分子等尚缺乏研究。筆者認為，對此應予以足夠重視。以歐洲近年來難民危機為例：2015年1月7日，《查理周刊》巴黎總部遭到極端伊斯蘭教徒暴力襲擊，造成12人死亡、11人受傷。2015年11月13日，巴黎又發生一系列恐怖襲擊事件，造成100多人遇難、數百人受傷。法國遭受恐怖襲擊的原因之一，是近年來大量中東和北非國家難民涌入，致使基督教文化與伊斯蘭教文化發生沖突。在國家移民管理局已經組建的形勢下，我國應加快推進“難民法”立法進程及其配套法規制度制定，可能面臨難民涌入省份也應制定針對性、操作性強的有關規定和具體辦法。在維護我國家主權、安全和利益基礎上，嚴格按照法定程序對難民進行科學甄別、有效防范、規范安置、有序勸返。

(二)加強組織領導，建立黨政軍警民合力治理工作機制

2018年《深化黨和國家機構改革方案》明確要求，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。同時，強調“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”。2018年4月23日，中共中央政治局召開會議審議通過《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》。筆者認為，應以上述文件為指導，建立省委統一領導，各級政府分級負責，明確牽頭統籌部門，統一調配軍隊、武警、公安等力量，統一處置原則、統一安置管理、統一及時勸返、統一宣傳口徑，高效順暢指揮、職責權限清晰、協調高效運轉的工作機制，形成黨政軍警民合力應對、有效解決難民涌入的工作格局。

(三)整合社會力量，妥善安置、及時勸返涌入難民

一是在各級黨委政府統一領導下，吸納社會公益組織參與難民安置、勸返等相關工作。值得注意的是，要對一些公益組織、社會團體和企業財團等進行鑒定評判，以免別有用心之徒以此為幌子，進行干擾破壞。二是廣泛宣傳法律法規。引導避戰邊民依法接受安置，遵守我國法律法規和避難地相關風俗習慣。三是發動群眾，依靠群眾及時勸返。一方面，通過吸收社會公益力量提供資金、場地、物資，解決經費緊缺等問題；另一方面，通過發動社會力量、人民群眾，及時對涌入難民進行勸返，促其有序返回。

(四)加大與難民涌入國經貿合作力度

加強與難民涌入國經貿合作，提高其經濟實力，進而推動難民涌入國政局穩定，在很大程度上能有效防止或減少軍事沖突發生，從而使其難民有序回國。就中緬邊境而言，可通過東盟、大湄公河次區域合作協商機制等多渠道、多平臺，推動實施“一帶一路”倡議，加強與緬經貿往來，提升雙邊經濟實力，共享發展成果。

(五)加強國際合作，推進人類命運共同體建設

1979年聯合國難民署第15(XX)號難民國際保護文件首次指出，在難民大規模涌入情境下，尋求庇護者應至少得到臨時避難。“處于相鄰地理位置的國家，在面臨大規模涌入情況下應必要地獲得其他同樣負有平等責任共擔義務國家的立即協助。”1980年第19(XXXI)號臨時避難文件明確表明：在大規模難民涌入情境下應適用不推回原則、至少獲得臨時庇護的權利和國際責任分擔原則。同時，提出要進一步完善難民認定程序，進一步研究如何持久解決難民問題及加強國際合作。在聯合國框架機制下開展國際合作是當前國際社會一項重要規則。當大規模難民涌入時，要通過外交途徑加強與聯合國難民署、國際紅十字會及相關機構聯系。一方面尋求相關難民經費支持；另一方面樹立和增強我負責任大國形象地位。同時，要以構建命運共同體為指引，提升我國參與全球治理能力，承擔大國在地區安全事務中的責任，積極維護我邊境地區安全穩定。

(六)加強軍隊交流合作，共同維護邊境社會安全穩定

結合近年來中緬邊境和歐洲難民涌入的現實情況，不難看出，國家形勢動蕩、軍事沖突和局部戰爭是導致難民產生的最重要原因。霸權主義和強權政治以調停宗教、族群紛爭為借口，或是打著“民主、自由”旗號，幕后操控甚至直接走到前臺發動戰爭，使地區形勢變得更為復雜緊張，導致大量平民流離失所成為難民。在加強政府間國際合作的同時，我邊防軍隊與緬甸、朝鮮、巴基斯坦等鄰國邊防軍隊可通過聯合巡邏執法、共建友好連隊、開展文化交流等方式建立交流合作互信機制，加強業務交流合作，互通重要情況，逐步建立難民涌入等突發情況預警機制，共同在第一時間妥善積極應對難民涌入。

(七)嚴格輿情管控，樹立維護我負責任大國形象

外交無小事。在處理難民涌入問題時，及時管控好媒體輿論報道，對維護我負責任大國形象，提高國際影響力，顯得尤為重要。一是建立媒體采訪報道審查機制。對進入難民聚居區域進行相關采訪報道的記者進行身份核查、登記，并要求其嚴格遵守宣傳報道紀律或注意事項。二是建立嚴格的媒體報道黑名單制度。對進行失實報道的新聞媒體一律列入黑名單，取消其當事記者進入我安置難民相關區域進行有關新聞報道的資格，造成嚴重負面影響的，依法追究其法律責任。三是建立重大輿情應急處置機制。對發表重大負面輿論報道，特別是境外媒體編造不實信息、甚至歪曲詆毀我難民政策和相關工作的，由相關部門及時提出處置意見，并向中宣部、國家廣播電視總局等有關單位報備，視情若干年或永遠禁止該媒體參與我國內新聞報道活動。按照工作機制，由相關部門第一時間公布事情真相以正視聽，及時回應國際社會關切，樹立我良好國家形象。

四、結束語

難民涌入問題涉及邊境社會穩定、我外交工作和國家安全。對此，要在維護我國家主權、安全和利益基礎上，在國家層面出臺諸如“難民法”等法律法規提供法律保障，進行統一規范；要通過實施“一帶一路”倡議，加大與我邊境重要鄰國經貿合作力度；要以推進人類命運共同體建設為契機，加強與聯合國難民署等相關國際組織聯系，不斷深化軍隊交流合作。對可能發生難民涌入的省份而言，要建立省委統一領導下的黨政軍警民合力治理應對機制，由其牽頭推動相關法律法規和具體辦法貫徹落實，努力實現預警在先、處置迅速、科學安置、及時勸返，盡最大可能減少我人員生命財產損失，確保我國經濟和諧發展、社會安定有序。