“一帶一路”背景下的國際警務合作研究

梁秀波

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

2013年9—10月，中國國家主席習近平在哈薩克斯坦、印度尼西亞訪問時分別提出建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議，獲得廣泛認同，構成“一帶一路”倡議體系。李克強總理在2014年《政府工作報告》中將推動這一倡議納入國家首要重點工作?！耙粠б宦贰背h涵蓋中亞、南亞、西亞、東南亞、獨聯體和中東歐地區，涉及65個國家，人口44億，占全球的63%[1]。伴隨“一帶一路”倡議的進一步推進，持續向好的經濟發展對安全和穩定的環境需求也愈加強烈，需要沿線各國進一步深化國際警務合作，為經濟發展提供良好國際環境。在此背景下，深刻探討沿線國家警務合作面臨的安全挑戰，并提出應對策略，對于確保“一帶一路”倡議的穩步推進具有十分重要的現實意義[2]。

一、“一帶一路”背景下國際警務合作的新機遇

(一)發展經貿關系的必然選擇

長期以來，“一帶一路”沿線國家一直是中國周邊外交和對外貿易的良好伙伴和優先發展方向。“一帶一路”倡議將中國同沿線國家的友好關系和經貿合作引入新的歷史機遇期，推向新的發展階段，并且持續推動沿線國家的經濟快速發展。2014—2016年，中國同沿線國家的貿易總額超過3萬億美元，中國對沿線國家投資累計超過500億美元，在20多個國家建設56個經貿合作區，為相關國家創造近11億美元稅收和18萬個就業崗位。

“一帶一路”倡議的提出，既為沿線各國發展經貿往來創造了新機會，也為沿線國家的警務合作提供了新的發展機遇。不斷繁榮發展的經貿往來，需要安全穩定的社會環境與國際關系，深入開展國際警務合作，促進“一帶一路”沿線國家的安全穩定，是發展“一帶一路”沿線國家經貿關系的必然選擇。

(二)打擊跨國犯罪的現實需要

“一帶一路”倡議將沿線國家間的距離進一步拉近，各國開展經濟發展合作的同時，也為跨國犯罪提供了更為適宜的空間和環境?？缇池湺?、走私、恐怖主義資金移轉、人口販賣、電信詐騙等形式的跨國犯罪，已經成為“一帶一路”建設的突出挑戰，極大妨礙了沿線各國的經濟發展與社會穩定?！?1世紀海上絲綢之路”沿線各國之間便捷的海陸交通條件、“絲綢之路經濟帶”區域各國唇齒相依的鄰里關系，更是為毒品犯罪、恐怖主義犯罪、宗教極端主義及其他跨國犯罪提供了前所未有的便捷條件。實踐證明，僅靠單一國家力量不可能在短時期內使跨國犯罪問題得到有效解決[3]。

因此，在“一帶一路”倡議快速推進的大背景下，促進沿線國家共同建設高效、順暢的國際警務合作機制，深化國際警務合作領域，是有效遏制跨國犯罪惡化趨勢，共同營造安全穩定的國際環境的現實需要。

(三)保護海外利益的客觀需求

伴隨“一帶一路”倡議的逐步推進，沿線國家間的經貿往來、人員流動也呈現不斷上升趨勢。以中國為例，“一帶一路”沿線國家人民對中國情有獨鐘，愿意同中國進行交流與合作，中國也具有相對繁榮的經濟體系，具備同沿線國家人民間良好、友善的情感基礎。2017年，我國出入境人員和交通運輸工具數量持續增長，僅中國內地居民出入境即達2.92億人次，外國公民入出境5 836.36萬人次[4]， 兩萬多家中國企業、數百萬中國同胞生活和工作在世界各地，分布在“一帶一路”沿線國家的中國海外利益不斷擴大。

在“一帶一路”倡議的進一步推動下，中國與沿線國家間的公民和機構往來日益緊密，東道國的宗教沖突、跨國犯罪、社會責任運動等可能導致中國公民、機構的人身和財產安全面臨著較大的安全風險[5]。因此，促進沿線國家開展緊密警務合作，通過官方途徑將本國在外公民和機構的合法權益進行最大限度的保護，既有利于常規經貿往來，也是促進雙方政治關系的客觀需求。

二、“一帶一路”背景下國際警務合作的新挑戰

“一帶一路”倡議是效益顯著的全球化倡議體系，為世界經濟的發展注入了新的動力。在此背景下，中國同沿線國家的警務合作不斷迎來新機遇，同時也面臨著諸多新挑戰，對國際社會發展以及國家間的政治、經濟合作造成不容忽視的現實障礙。

(一)國家制度存在顯著差異

首先，“一帶一路”沿線國家具有不同的政治傳統和地緣形勢，是世界多元化特征的表現。政治差異很大程度上阻礙國家間政治互信的形成，在開展國際警務合作時構成了顯著的障礙與限制。政治互信程度低主要表現為過度強調主權，雖然國家主權是一個國家不受他國干預或限制處理國際、國內事務的最高權力，但是國際警務合作必然要涉及與主權相關的問題，例如聯合執法、跨國追捕等。在國際警務合作中過于強調主權至上原則，將使國際警務合作的推進十分艱難。

其次，很多“一帶一路”沿線國家都是地緣政治、經濟關系比較復雜的國家，部分國家處于政治轉型期，政局不穩，由于執政黨更替頻繁，政策延續性差，經常導致新上臺的政黨對先前執政黨所簽訂的條約、協議不予認可，成為比較重要的政治風險。例如，自2015年以來，緬甸北部的局勢進一步惡化和動蕩，對中國和緬甸之間的政治關系、經貿合作關系等產生了嚴重影響，兩國邊境地區難民、犯罪等方面的問題都成為警方難以處理的現實問題[6]。

最后，由于政治立場、司法系統結構、歷史傳統等原因，各國的法律制度存在顯著差異，對于部分行為，某些國家認為是犯罪行為，某些國家不認為是犯罪行為。甚至對于部分跨國犯罪，由于該行為事實上為某些國家創造了經濟或者其他方面的利益，導致該國并不對該類行為進行打擊，反而在某種程度上持歡迎態度。

國家間在政治和法律制度方面存在的差異，無疑為跨國犯罪打開了“方便之門”，對沿線國家保護共同利益、積極開展國際警務合作和共同打擊跨國犯罪、維護正常國際秩序形成了巨大挑戰。

(二)警察執法能力建設水平不一

警察執法能力建設主要包括兩個方面的影響因素，一是警察執法硬件建設水平，二是警察執法能力教育培訓水平?！耙粠б宦贰毖鼐€各國經濟發展水平參差不齊，國際影響力強弱不一，綜合實力并不相同。就總體而言，中國、俄羅斯、歐洲發達國家等具有綜合實力優勢，就平均值而言，同為東盟國家，2017年人均GDP較高的新加坡已經達到5.8萬美元，而緬甸的人均GDP僅1 300美元[7]。依照世界經濟論壇對全球133個國家基礎設施發展水平的排名，“一帶一路”沿線國家的排名并不樂觀，斯里蘭卡排名64、印度排名76、孟加拉排名126、尼泊爾排名131。顯然，在此情況下，各國能夠為相互之間的警務合作投入的人力、物力、財力程度并不相同，對于打擊跨國犯罪的渴望程度并不一致。部分國家用于警察執法硬件建設的投入不足，警察執法的基礎設施與相對發達國家存在較大差距。同時，由于部分國家在警察教育培訓、人員招募等方面建設投入不夠，對警察執法能力建設也產生不利影響。

因此，在“一帶一路”倡議促進沿線國家經濟、政治往來的同時，我們應當看到由于各國警方在執法軟硬件建設方面的差異而形成的警察執法水平差異，而這也是阻礙沿線國家進行國際警務合作的重要因素。

(三)剛性合作機制尚未建立

“一帶一路”倡議是中國向沿線各國及其他友好國家吹響的共同面向新世紀、共同謀求新發展的號角，這一倡議體系既非國際組織，也非國家聯盟，而是建立在謀求共同發展意愿基礎之上的平等、獨立、共贏的發展愿景。由于這一倡議并不以具備剛性權力的協調機構作為基礎，各國之間在價值取向、利益選擇、矛盾協調等方面的立場很可能成為實現合作發展的障礙因素。需要注意的是，現有的區域性合作組織例如上海合作組織、中西亞合作組織等，雖已成為“一帶一路”沿線國家之間合作的良好載體，但其并非超越主權合作協調組織，其成員國之間也尚未建立具有共同利益基礎的區域性司法合作機制，成員國之間的警務合作、司法爭端，只能在共同意愿基礎上依據相互簽署的基本條約或協議，或者通過國際法途徑予以解決，這種情形導致國家間進行深度警務合作面臨諸多困難[8]。加之當前的各項合作機制多數功能比較單一，不能滿足未來警務合作的需求，例如上海合作組織僅在反恐怖領域建有相應機制，在其他可能導致地區形勢不穩的事態方面至今尚未有所建樹。

顯然，“一帶一路”沿線各國之間的合作缺少必要的剛性約束，在決策、行政與爭端處理方面尚未形成剛性的制度體系和專門機構，也是進一步推進國際警務合作的巨大挑戰所在。

三、“一帶一路”背景下強化國際警務合作的策略

(一)強化大國責任承擔意識

循上所述，在“一帶一路”合作體系中，中國、俄羅斯等國家具有政治、國土、資源、人口、經濟體量等多方面優勢，具有相對于其他國家更強的綜合實力，在各自區域范圍內分別顯示出不同模式、不同程度的中心地位。并且，在經濟、政治全球化的客觀形勢下，其向心力和凝聚力也會進一步增強，對區域安全穩定和經濟發展的促進作用也會越來越高。當前，由經濟發展而形成的人流、物流的快速增長，使得跨國犯罪、海上犯罪問題日益突出，“一帶一路”沿線國家山水相連、經濟互相依靠，犯罪問題是影響各國間關系的重要環節。作為具有強大影響力的政治實體，中國、印度、俄羅斯等區域大國應當在保障區域經濟發展、社會安定、公民安全等方面起到關鍵作用，并成為諸多影響力中最為重要的影響因素，這也是推動國際警務合作，促進“一帶一路”倡議實現并獲得穩定發展的重要基礎[9]。

(二)增強國家間政治互信基礎

“一帶一路”沿線國家之間進行務實、有效的警務合作，不能單純固守國家主權這一常規“底線”，而應在政治互信的基礎上，面對具體問題靈活掌握、適度進退。在共同打擊跨國犯罪、維護國際社會秩序的警務合作方面，應秉持相互尊重主權、合作共贏的思想，各方適當作出妥協，盡可能獲取更大、更長遠的利益。在國際警務合作的推進過程中，只有各國在政治基礎方面達成共識，增強政治互信，轉變思維，認識到跨國犯罪是對各國安全的共同威脅，才能更為有效地推進國際警務合作，最終促進各國共同進步與發展。

(三)構建系統化合作條約體系

“一帶一路”背景下的國際警務合作應當有法可依，不能依靠個別協商的模式分別處理紛繁復雜的合作事務，對于“一帶一路”沿線國家而言，進一步形成具有執行力、強制力的條約體系并進一步轉化為國內法，是未來沿線國家警務合作的核心發展方向。這些協議既可以是雙邊的，也可以是多邊的，甚至是區域性的；既可以針對某類特定警務行為，也可以是綜合警務模式；制定途徑可以依靠國際組織，也可以經由國家之間直接商定而成[10]。目前，沿線國家已經簽署了不同形式的法律文件作為警務合作支撐。例如，中國同東盟國家簽訂了刑事司法協助和引渡條約，并簽署了18個執法合作文件；作為警務合作的具體實施部門，中國公安部也已經同東盟7個國家警務部門簽訂了雙邊合作文件。這些協議的順利簽署，為中國-東盟間開展警務合作提供了較為全面的法律支持，也為其他國家提供了典范。

當前，廣域范圍的警務合作成為新的發展方向，沿線各國間應進一步制定詳細程序，用于指導和規范警務合作，并推動全面簽署警務合作領域的雙邊及多邊條約，與此同時，應對既有的合作文件所涵蓋的內容做進一步擴展和豐富。唯有如此，國際警務合作的法律基礎才更具有系統性、執行性，也才會更加穩固。

(四)提升大數據信息處理能力

在國際警務合作中，情報合作與共享是十分重要的工作內容。首先，情報搜集工作是運用情報信息打擊犯罪的前提，在預防和打擊跨國犯罪，尤其是有組織犯罪、恐怖主義犯罪、毒品犯罪等方面的作用十分顯著?！耙粠б宦贰北尘跋?，沿線國家警務部門應當充分利用大數據技術對各種信息和數據進行收集和研判，從提高自身情報搜集能力出發，構建跨國情報信息共享基礎。其次，進一步豐富和完善國際刑事警察組織、上海合作組織等正在運行的專業或綜合性的情報信息共享平臺，在現有平臺和國際組織的基礎上，建立更為順暢、高效的情報交流機制，提高沿線各國情報共享能力和效率，是促進“一帶一路”倡議實現的必然之舉[11]。最后，“一帶一路”沿線國家應從更高層級、更具現代化特點的大數據應用思路出發，基于大數據處理技術將分布于不同國家的海量視頻、圖像、指紋、DNA生物特征信息以及案件線索等非結構化數據進行組合和優化，共同構建更加完善的犯罪情報信息系統，并借助大數據的信息處理優勢，積極發現可疑線索、精確鎖定打擊目標、及時獲取相關證據以及實現相關預測和預警，讓各國警方通過大數據平臺順利實現數據交換，形成極具針對性的警務決策，實現共贏。

(五)豐富國際警務合作形式

國際警務合作的基本運行規律就是由打擊犯罪領域逐步向其他領域擴展，由聯合調查取證向多種合作形式轉變。除傳統警務合作形式外，中國已經與東盟國家、中亞國家、俄羅斯等國家之間開展了諸如反恐研討會、執法體系研修班、聯合培訓等豐富的合作形式。在此基礎上，進一步豐富和深化國際警務合作形式，符合“一帶一路”倡議推進的客觀需求。

首先，各國可在當前合作框架下，就警務工作設立區域內專門協調機構，形成區域內聯合執法合作體系，以提高多邊警務合作效率，增強各國打擊跨國犯罪的能力。湄公河聯合執法作為中國、老撾、緬甸、泰國間的警務合作新模式，提供了新型國際警務合作范例。2011年10月31日，在中國北京召開的中老緬泰湄公河流域執法安全合作會議，針對湄公河流域嚴峻的安全形勢，研究建立中老緬泰在本流域的執法安全合作機制，通過了《湄公河流域執法安全會議紀要》，發表了《關于湄公河流域執法安全合作的聯合聲明》。在未來的警務合作中，進一步探索區域聯合執法將是深化國際警務合作的有力措施。“一帶一路”沿線具有與“瀾滄江-湄公河”類似的地理紐帶的區域并非鮮見，探索基于地理紐帶而形成的聯合執法區域并進行專項聯合執法行動，是促進“一帶一路”倡議、實現和各國之間深入警務合作的新措施，也是最具效果的措施。簽署具有區域共同利益需求的聯合執法條約、協議，是維護這一警務合作模式長期穩定運行的最具可行性的手段。筆者認為，協議內容應當包括：協議簽訂的宗旨、原則，協議的效力范圍；聯合執法中各方的權利與義務；聯合執法行動中的組織與指揮；聯合執法中的爭議解決途徑[12]；等等。

其次，進一步提升警務聯絡官的作用。警務聯絡官以外交人員身份代表本國警察部門與駐在國開展警務聯絡與執法合作，具體職能包括：與所在國司法部門保持聯系，研究對方執法政策體系，協助兩國警務合作對接，為海外追逃收集信息以及參與緝捕犯罪嫌疑人等。中國目前在全球31個國家派出警務聯絡官63名[13]。2015年，中國駐外警務聯絡官積極配合“天網行動”，深入開展“獵狐2015”等專項行動，全年配合國內辦理各類案件1 300余起，共緝捕遣返在逃人員190名[14]。這一模式在促進國家間的直接警務合作方面起到了十分積極的作用，未來沿線國家可進一步推動警務聯絡官制度建設，互派更多警務聯絡官，以強化執法合作，有效打擊各種犯罪。

最后，各國警務部門建立定期和不定期工作會晤機制，是解決具體合作問題的高效措施，能夠使雙方以互相認可的方式調整警務處理模式，以實現共同合作目標。目前，中國已同30余個國家警務部門建立了定期工作會晤機制。例如，中國-俄羅斯禁毒合作部長級會議、中國-泰國禁毒合作雙邊會議、中國-緬甸禁毒合作雙邊會議、中國-老撾禁毒合作雙邊會議等。另外，中國公安部的治安、刑偵、出入境管理等部門，均與有關國家警察部門建立了基于工作層面的合作機制，對于部分無需高層級、復雜化、程序化的一般性國際警務合作問題進行直接溝通和協調，在處理情報共享、調查取證、案件協查、緝捕犯罪嫌疑人等方面進行直接、務實的合作[15]。并且，在中國廣西、云南、新疆等省份，公安部也授權地方公安機關在一定的工作領域內，與有關國家進行積極、直接地溝通與協調，極大提高了雙方進行警務合作的效率。

“一帶一路”倡議是面向世界的。沿線各國應面對未來，攜手應對新問題、新挑戰，共同構建更高層次、更加務實、全方位、立體化的警務合作體系，共同推動國際警務合作向著更深層次、更高水平邁進，最終推動沿線國家經濟發展和社會穩定，為建設持久和平、共同繁榮的和諧世界做出更大貢獻。