江蘇：全面推進居家和社區養老服務體系建設

◎孫才洋

發展居家和社區養老一直是江蘇省養老服務體系建設的重點。全省所有設區市均編制了養老服務設施布點規劃，根據老年人口分布、服務設施布局等因素，精準規劃居家和社區養老服務站點。江蘇居家養老服務工作起步較早，早在1996年贛榆縣青口鎮大盤村利用村級閑置土地建了第一個村老年集中居住點，打造了農村老人“離家不離村、村中享天倫”的養老模式。2003年南京市鼓樓區開始采取政府購買服務、社會組織運作的方式，為空巢、孤寡、高齡困難老年人上門提供養老服務，開創了我省城市居家養老服務工作先河。目前，江蘇已有6個市列入全國居家和社區養老服務試點，全國第一批居家和社區養老試點一年后，民政部和財政部對26個試點市進行了評估，其中蘇州市排第一，南京市排第三，均為優秀。多年來，江蘇著重在政策創制、資金投入、規范管理、強化培訓等方面下功夫，做到五個堅持：

一是堅持政府主導和社會參與相結合，社區居家養老服務工作機制逐步完善。省級層面充分發揮政策引領作用。一是強化法制保障。江蘇省人大常委會在2011年修改《江蘇省老年人權益保障條例》的過程中，將居家養老服務專門作了明確。2013年，省人大開展了養老服務體系建設專題審議和詢問活動。2015年，省人大頒布了《江蘇省養老服務條例》，以法律形式強化了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養融合發展的養老服務體系建設內容。二是突出規劃引領。省級和各地出臺的《老齡事業發展“十二五”規劃》都明確了社區居家養老服務體系建設的具體任務。從2009年起，省政府每年將新建2000個社區居家養老服務中心列入五十項重點工作和十項為民辦實事項目，從去年起，又增加了2000個社區老年助餐點和100個街道日間照料中心的建設內容。截至2017年底，共建成城鄉社區居家養老服務中心2萬余家，街道日間照料中心519個，96縣（市、區）已建成“虛擬養老院”，為廣大社區居家老年人提供了多樣化、多層次的養老服務。三是加大財政投入。從2009年起，省財政每年安排專項資金，采取以獎代補的方式，扶持2000個社區居家養老服務中心建設，全省“十二五”期間居家社區養老財政投入超過20億元。四是擴大社會參與。各地采取提供場所、以獎代補、營運補貼、政府購買服務，以及水、電、燃氣按民用收費標準執行，安裝電話、網絡、有線電視實行價格優惠等措施，吸引了一大批社會力量參與。南京市要求每個社區無償提供40%以上的服務用房開展居家養老服務。全市92.8%社區簽訂了無償提供服務用房承諾書。一些地區社區居家養老服務中心引入社會組織運營。目前，全省各地完全由社會力量舉辦或運營的社區居家養老服務項目超過20%。

二是堅持全面推進和培育特色相結合，社區居家養老服務模式不斷創新。省政府連續八年將居家養老服務中心建設列為“為民辦實事”十大重點工作，全面推進社區居家養老服務工作。一是健全管理機制。建立縣（市、區）為指導中心—鄉鎮（街道）為管理中心—社區為服務中心（服務站點）的三級社區居家養老服務工作網絡。二是實施項目推進。大力推進社區居家養老服務中心和省級示范性社區居家養老服務中心建設，整合各類服務資源。大力推進“虛擬養老院”建設，為居家老年人提供專業化、個性化及應急服務，全省共建成96個“虛擬養老院”；大力推進農村老年關愛之家和城市社區小型托老所建設，全省已建成農村“老年關愛之家”800多所，3萬多名農村老年人得到關愛服務。大力推進社區老年人助餐點建設，省級出臺了社區老年人助餐點建設標準，對4000個助餐點建設任務進行了分解。南京、鎮江、南通、蘇州、無錫等市的老年助餐服務各具特色。到2017年底，全省共建成6486個社區老年人助餐點，通過社會組織、中央廚房、養老機構、社區中心等助餐機構，采取集中就餐或送餐上門的方式，為老年人提供助餐服務。三是總結“五種模式”。各地立足實際，積極創新，創造了一批富有特色、作用明顯的居家養老服務模式。“機構運作”模式：如南京市鼓樓區“心貼心”社區居家養老服務中心，為本區2000余名政府購買服務對象和5000余名社會老人提供居家養老服務；“虛擬養老”模式：利用現代信息技術，搭建養老服務信息平臺，滿足居家老人多層次、多樣化的養老服務需求。蘇州姑蘇區，老年人只需打一個電話，就可獲得6大類53項服務；“集中居住”模式：贛榆、海門等地創新老人集中居住服務模式，老年人離“家”不離村，在村中安享晚年，較好地解決了留守老人養老問題；“應急服務”模式：許多地方為獨居、空巢老人安裝“安康通”“居家助理”“幸福一點通”等居家應急呼叫系統，老年人在緊急情況下能夠得到及時援助；“志愿服務”模式：各街道、社區組織駐區單位、社區干部、團員青年等，積極為老年人提供志愿服務。

三是堅持優化服務與規范管理相結合，社區居家養老服務水平穩步提升。一是服務內容多樣化。居家養老由提供照應起居、洗衣做飯等日常生活服務，拓展為提供短期寄養、助餐、助潔、助醫、休閑旅游、心理關愛等服務，較好地滿足了老年人多樣化需求。常州市天寧區為老年人打造了特色餐桌，蘇州、泰州、鎮江市為市區困難空巢老人提供冬季助浴服務。二是服務隊伍專業化。各地普遍采取以會代訓、委托培訓、崗前培訓等形式，使居家養老服務人員熟悉老年人生理心理特點，掌握老年病常識，提高專業服務能力。蘇南地區居家養老服務人員普遍實行持證上崗、職業資質和技術等級認證制度。三是養老服務規范化。省民政廳制定了《街道（鄉鎮）老年人日間照料中心建設標準》《社區老年人助餐點建設標準》《社區居家養老服務中心（站）評估指標體系》等規范，指導地方按照相應標準建設居家養老服務設施。南京、南通等地建立了比較完善的第三方評估機制，定期對居家養老服務進行評估。

四是堅持方法創新和制度保障相結合，社區居家養老服務工作深入推進。各地通過合理規劃居家養老服務中心用房，實施慈善捐助、企業冠名、增設公益性崗位等辦法，較好地解決了居家養老服務缺場所、缺資金、缺人員等難題。同時，加強制度建設，深入推進居家養老服務工作。一是建立政府購買服務制度。全省范圍已全面建立老年能力評估和政府購買養老服務制度。宜興市采用政府購買服務的方式，在小區、樓幢建立“睦鄰服務點”，作為社區居家養老的有效補充，滿足居家老人的精神慰藉、日常照料、文化娛樂等需求。二是推進居家養老服務標準建設。2010年，省民政廳與省技術質量監督局聯合制定《社區居家養老服務規范》，對居家養老的范圍、基本要求、崗位職責、服務規范、質量評價等作出明確要求。三是健全居家養老服務管理制度。各市建立《社區居家養老服務管理制度》《社區居家養老服務評估制度》《社區居家養老服務中心（站）職責》《享受政府購買服務人員申請審批程序》等規章制度，社區居家養老服務邁上了規范化發展軌道。

五是堅持農村養老與城市養老相結合，社區居家養老服務工作全面覆蓋。農村養老問題是社會養老服務體系的重中之重。各地按照省委“民生幸福工程”的部署，高度關注農村“留守老人”養老，加快農村社會養老服務體系建設。一是實行“互助關愛”。實行“政府購買服務、社區居家養老服務中心組織、就近確定服務人員鄰里服務”的“一助一”幫困服務模式。二是實行“集中關愛”。根據農村、農民特點，按照“村級主辦、互助服務、社會參與、政府扶持”建設原則，充分利用村里閑置的房屋、土地等資源，將需要照料的老年人集中養老。各地探索出了“集中居住、村建養老區”“整合資源、村辦養老院”“利用民產、家辦托老所”等三種形式。三是實行“精神關愛”。組織開展“快樂晚年精神關愛行動”，推出了“溫暖空巢”“心靈茶吧”“舞動夕陽”“校園爭輝”等深受老年人歡迎的精神關愛項目。四是實施“安康關愛”。“安康關愛行動”以意外傷害綜合保險為主要內容，自2012年起，面向全省60歲以上老年人實施，到2017年底，參保覆蓋率達到55.63%， 5個設區市覆蓋率突破50%，鎮江、蘇州達71%和68%，南通、鹽城等地承保老人超過100萬人；全省共計支付保險賠款2.28億元，同比增長7800萬元，簡單賠付率達到71%；“快e賠”“重疾一日賠”等移動線上理賠服務有效推廣；保險擴充了交通意外、燃氣意外、骨折等多項保障責任，全省人均保費（個人出資部分）達44元，5個設區市的人均保費（個人出資部分）超過了50元，鎮江達到63元。