無人機侵犯隱私權的法律規制

王錫柱

(北京航空航天大學法學院，北京 100191)

1 無人機對于隱私權的威脅

個人本應有一片獨立的生活空間，在喧囂的繁華都市之外保留一片凈土，作為身體和心靈的棲息地，這正是沃倫和布蘭代斯倡導保護隱私權的原因。他們在 《論隱私權》中提出：“與文明的進步相伴而來的緊張與復雜的生活使人們有必要在某種程度上‘離群索居’。人在文化的影響下，對于公眾更加敏感，獨處和隱私對個人而言更不可或缺[1]。”隱私權實際就是為了保障個人獨立空間不被曝光，個人生活免被打擾。

今日科技迅速發展，新型權利層出不窮，隱私權卻已成為奢侈品。個人信息不斷泄露，監控錄像時被曝光，科技在造福人類的同時也讓隱私無所遁形，隱私權仿佛正在走向消亡。隨著無人機的廣泛應用，本就千瘡百孔的隱私權又蒙上一層陰影，面臨更加嚴重的威脅。

(1)無人機可獲取公民的住宅位置、財產狀況、出行偏好、情感狀態、身體狀況等眾多信息。①無人機可以輕松獲得公民住宅信息和財產信息。懸停在公民住宅上空或者窗邊的無人機可以觀察住宅內狀況，記錄住宅的位置，甚至將住宅內的人和物都記錄下來，這將對于個人的住址、財產狀況等信息構成威脅。②無人機可以持續跟蹤個人，獲取公民的出行信息。無人機的機動性和隱蔽性賦予其跟蹤個人不易被發現的優勢，其配備的定位系統可以獲知被跟蹤者的實際位置，在此基礎上，可以對于個人的出行軌跡進行分析，了解公民的出行偏好。③無人機可以探求個人的情感狀況，通過監控住宅或者持續跟蹤公民的交往對象，會探知個人的情感狀況。④當無人機懸停在特定場所，例如醫院或者是商場上空時，可能獲知個人的消費偏好，甚至可以通過分析了解個人的身體狀況和疾病信息。通過持續跟蹤，無人機幾乎可以獲得個人的全部信息，對個人隱私造成重大侵害。

(2)無人機可能騷擾公民的正常生活。一方面，無人機持續侵入公民住宅或者是持續跟蹤個人，將使被跟蹤者處于巨大的壓力之下，嚴重影響私人生活。另一方面，配備無線電攔截功能的無人機還可能干擾公民收集無線電信號，影響公民的通信。

(3)無人機具有拍攝記錄功能，在記錄個人信息后，無人機用戶可公布獲取的個人信息，使被記錄者的諸多信息被曝光。除此之外，無人機云開發者也可能對于個人隱私造成侵害。現代消費無人機是在無人機云開發商的應用程序的幫助下運行的，這樣的應用程序可收集大量的數據，飛行員拍攝的圖像和視頻等數據都會自動同步到開發商擁有的云數據庫中，因此無人機的用戶不會有機會隱瞞數據。很明顯這些信息會以多種方式使用，包括可能的濫用[3]。一方面，無人機云開發者可能會侵犯無人機用戶所記錄對象的隱私，例如，無人機用戶記錄的他人房屋、財產、出行、購物、就醫等信息，甚至可以基于大數據分析被記錄者的生活狀況。另一方面，無人機云開發者還可能侵犯無人機用戶的隱私，其可能對于無人機用戶的信息進行分析或者傳播，泄露用戶隱私。

隨著無人機續航、懸停、成像能力的持續發展，無人機侵犯隱私權的威脅將日益增加。無人機侵害隱私權并非危言聳聽，美國已有利用航空器規避第四修正案進行取證的案例，加利福尼亞警方曾從航空器上觀察公民后院種植大麻的情況，佛羅里達警官利用航空器在空中通過溫室裸露的部分觀察其中種植的作物。伴隨著無人機產業的發展，無人機飛行能力和成像質量將不斷提升，利用無人機侵犯個人隱私權絕非虛張聲勢。無人機產業快速發展，公民在享受其帶來的利益的同時，也應當充分注意其侵犯隱私權的風險。

2 中國法律在規制無人機侵犯隱私權中存在不足

在中國，隱私權已成為公民權利的重要組成部分。雖然 《憲法》未確立隱私權，但確認了公民人格尊嚴應受保護，這在很大程度上可以作為隱私權保護的憲法基礎[4]。 《侵權責任法》和 《民法總則》都將隱私權納入公民權利的保障范圍，這為公民隱私權的保障提供了請求權基礎。此外，《治安管理處罰法》第40條規定了侵犯隱私的責任，《民事訴訟法》和 《刑事訴訟法》也有涉及隱私不公開審理的規定[5]。

可以說，我國已經形成了以憲法權利為導向，以民事權利保護為核心，以其他法律為補充，將權利確認與權利救濟措施相結合的隱私權保護體系，總體上而言，隱私權的法律保障體系已經較為完善。但是，法律的規定總是具有不完善性與滯后性，隨著無人機在民事領域的廣泛應用，現有法律在規制無人機侵犯隱私權方面仍有不足。

(1)無人機對于公民隱私權的侵犯不同于其他侵權方式，無人機對于隱私的侵犯具有隱蔽性、匿名性。隱蔽性體現在公民對于飛越頭頂的無人機是否在拍照、監視并不明確。匿名性是指即使發現無人機在侵犯隱私，也不能明確是誰在操作無人機。現行法律雖已規定了隱私權受保護，但是，如何在隱私權保護的視角下規范無人機的數據收集程序以及確認無人機用戶的身份信息仍然有待立法進一步深化。

(2)個人在公共空間中具有匿名出行的權利，同時對于他們的位置將不會被系統地和秘密地記錄下來供以后使用抱有期望，但是，無人機可能使公民在隱私領域(如空間和身體隱私)的這種期待受到挑戰。技術和系統的融合可以使無人機將一個人的信息收集起來，創建了一個日益全面的個人活動、行為和運動模式集合[6]。無人機可以通過持續跟蹤個人，獲取其消費、出行、娛樂信息，從而較為全面地了解被跟蹤者的偏好。現有規定明確了無人機不能在軍事基地和機場附近飛行，但是，未能明確其是否應避開敏感區域以保障個人隱私。

(3)無人機產業屬于技術密集型產業，無人機的生產、制造主體以及無人機云開發商等主體都能對于隱私權保護施加影響。生產者可在制造無人機時應用隱私保護設計，但是現行法律未將此作為無人機生產的標準。無人機用戶的操作數據和收集到的信息會同步到無人機云系統中，無人機云的開發商能夠儲存這些信息，但是，無人機云開發商是否應對數據設置訪問權限，其在侵犯公民隱私權時應承擔何種責任等問題都未能在法律中予以明確。

3 規制無人機侵犯隱私權的域外立法經驗

3.1 美國規制無人機侵犯隱私的立法

隱私權概念由美國學者率先提出，此后逐漸受到各國重視，隱私權的法律保障日益完善。美國作為隱私權概念的提出地，公民十分重視保護個人隱私，另一方面，美國無人機技術領先世界，兩種因素交互作用，使美國在規制無人機侵犯隱私權方面走在世界前列。

2015年2月，聯邦航空局發布了期待已久的無人機提案，提案的目標是保證無人機系統使用的安全性，而不涉及隱私問題[7]。但是，美國白宮發布的《提升國內使用無人機系統的經濟競爭力，同時保障隱私、民權和公民自由》總統備忘錄[8]和國土安全部發布的《保護無人機系統項目中隱私、民權和公民自由的最佳實踐》[9]都有規制無人機侵犯隱私權的規定。

奧巴馬總統于2015年2月發布了白宮備忘錄，這與行政命令具有同樣的法律效力，其要求各機構在一年內起草并發布無人機系統政策。備忘錄強調，無人機系統應該以符合美國憲法、聯邦法律和其他政策、法規的方式使用。相關部門在與授權目的一致且相關時，才可以利用無人機收集信息。該備忘錄還規定，除非必要或者有其他法律法規的規定，否則對于無人機所收集的個人信息的保留時間不得超過180天。此外，備忘錄還要求收集、使用、保留、傳播信息要遵循法定程序，不得違反第一修正案以及相關的政策。除了涉及國家安全原因外，需要公布無人機的活動地點，保障運行的透明性，在對公眾隱私可能造成重大影響時，無人機活動地點的變更也要通知公眾[8]。

美國國土安全部在 2015 年 12 月 18 日發布了名為 《保護無人機系統項目中隱私、民權和公民自由的最佳實踐》的文件，提出 “我們的目標是分享我們已經找到的最佳做法，確保無人機系統在整個生命周期中尊重隱私、公民權利和公民自由。”為了保障相關權利，文件對于無人機活動提出了14個方面的要求：①咨詢隱私權、公民權利和公民自由的專家，確保法律的權威性；②清楚說明使用無人機的目的；③在目的內使用無人機；④指定對隱私、公民權利和公民自由的負責人；⑤項目管理者和操作人員在無人機使用過程中要持續尋求法律建議；⑥進行隱私影響評估，確保隱私存檔符合規定；⑦收集、使用、傳播和保留無人機記錄的數據需要遵循相應限制；⑧尊重憲法保護的活動；⑨確保有適當的程序接受、調查和處理關于隱私、公民權利和公民自由的投訴；⑩確保管理無人機的責任；妥善保管和儲存無人機系統記錄的數據；審查機構在采購、招標過程中需了解相關技術對個人權利的影響；保持活動透明度，獲得公民支持；要求人員接受與無人機相關的隱私以及公民自由的政策培訓。該文件還指出，私營部門可能會發現這些建議對于制定無人機飛行計劃具有指導意義[9]。

美國聯邦航空局已經采取行動，聯邦航空局通過B4UFly移動應用程序和KnowBefore-YouFly.org網站提供隱私建議，并將提供建議作為無人機注冊過程的一部分。聯邦航空局建議的隱私準則基于國家電信和信息管理局發布的最佳實踐。無人機使用指南的建議包括：在拍攝圖片或錄像之前警告他人，避免飛越私有財產，避免無理由收集個人數據，保證數據安全，防止數據泄漏或被盜竊，避免使用無人機騷擾他人[10]。

3.2 歐盟對無人機侵犯隱私的規制

無人機可能成為非常強大的監督工具，違反公民意志獲取個人信息，侵犯公民根據 《歐洲人權公約》第8條和 《基本權利憲章》第7條享有的私人和家庭生活隱私的基本權利以及 《憲章》第8條所規定的個人資料保護權[11]。為了應對無人機對于隱私權和個人數據帶來的威脅，歐盟委員會采取了較為有力的措施規范無人機的運行。

歐盟委員會在2014年發布的名為 《以安全和可持續的方式開放民用無人機航空市場》的文件中明確提出：歐盟將制定標準，逐步實現無人機的歐盟航空市場戰略，在保障航空安全的基礎上將隱私、數據保護和安全作為關鍵參考因素，確保公眾對無人機的接受程度。文件在第3.4條對于保護公民基本權利進行了規定：無人機運行應尊重公民私人和家庭生活權利，保護個人資料，不得導致基本權利受到侵害。無人機運營商需要遵守數據保護規定，尤其是要遵守95/46/EC號 《數據保護指令》和2008/977框架決議中的條款。個人數據的處理需要基于合法的理由。向無人機開放航空市場需進行必要的評估措施，以確保尊重基本權利，保護數據和隱私，包括國家數據保護監督機構在內的主管部門需要持續監督隱私保護情況。委員會將采取的行動包括：評估如何使無人機符合數據保護規則；咨詢專家和利益相關方；在能力范圍內采取提高公民認識行動等相關措施，保護基本權利[12]。

歐盟委員會代表、民航官員、國家數據保護主管部門和制造業代表于2015年3月6日通過的 《關于遙控飛機的里加宣言：構筑航空的未來》將隱私保護作為未來無人機監管原則之一[13]。2015年6月16日 《關于無人駕駛飛機使用的隱私和數據保護問題》明確了基于無人機應用的特殊性和風險，應當對使用者在遵守數據保護規則方面進行具體指導。其規定了 《數據保護指令》的適用以及無人機只應用于家庭范圍和新聞采訪時的豁免規則，明確了以執法為目的而處理個人資料需有明確法律依據。在處理數據時需要遵循合法性原則，并遵從同意、必要性限制等原則。在數據保護方面，選擇適當的技術并采取默認的數據保護措施和隱私措施，借助隱私設置來保護隱私。另外，文件對于數據的透明度信息、數據安全性、存儲期限和事前處理程序進行了規定，對數據訪問權限、加密處理、數據刪除、匿名處理等都有所建議。對于制造商和運營商而言，工作組建議將隱私保護設置作為設計的一部分。執法當局使用個人資料時需要遵守必要性、相稱性、目的限制原則，并依照隱私保護和數據最小化原則，設定合理的數據保留期限。文件還補充說，根據國家法律，使用無人駕駛飛機進行情報和執法的目的必須經過合法審查[14]。

歐洲議會于2016年通過了《數據保護條例》，該條例取消了95/46/EC號指令，并要求任何處理個人數據的商業運作都要進行隱私影響評估[15]。此外，“隱私設計”和“默認隱私”的要求將成為強制性要求。在隱私設計要求下，控制人員將被要求采取適當的技術和組織措施，確保數據處理符合規定。默認隱私設置意味著，根據所使用的某些技術，只處理每個特定目的所需的個人數據，這些數據將不會被收集或保留超過規定的時間，這些技術將確保個人數據在默認情況下不能被無限數量的個人訪問[16]。

3.3 加拿大對無人機侵犯隱私的規制

加拿大高度重視無人機對于隱私權的威脅，隱私專員辦公室積極推進無人機侵犯隱私權的法律規制，加拿大交通部也充分注意到了無人機飛行中的隱私權保障問題并有所行動。

2013年加拿大隱私專員辦公室完成了名為 《加拿大國內無人機的使用會不會增加對無人機使用的擔憂》的調查報告。這一研究報告的目的是探究無人機技術在加拿大的興起及其對于隱私的影響，并調查加拿大無人機技術的使用在隱私方面引發的擔憂。在對無人機概念、分類、用途進行介紹之后，該調查報告指出加拿大在無人機管理方面仍將安全作為主要關注點，只有少數規則涉及隱私。報告在考察無人機的特性對隱私的影響之后，分析了加拿大的隱私法和現有政策如何適用于無人駕駛飛機[6]。

2015年8月27日，加拿大隱私專員辦公室向加拿大航空管理咨詢理事會提交了對于交通部制定的無人機規章的評論，其提出，自2012年以來交通部一直積極與隱私專員辦公室就技術和無人機發展中潛在的隱私問題進行溝通。無人機技術對于隱私權挑戰極大，我們需要認識到無人機運行造成的隱私風險并采取措施。令人欣慰的是，2016年施行的無人機規章明確了所有類型的無人機在操作中都要遵守 《隱私法》和其他相關法律的規定。此外，法律應規定無人機活動邊界，在公共區域飛行的無人機需進行身份標識，并避開敏感區域[17]。

加拿大交通部要求，無人機飛行應當尊重他人隱私，在未經允許的情況下不得從私人財產上空飛過，不得進行拍照和錄像。加拿大交通部的檢查人員對非法使用無人機的行為進行調查，如違反相關法律(例如 《刑法》 和《隱私法》)，警方會與交通部檢查人員一同參與調查[18]。在交通部對于無人機飛行的相關暫行規定進行解釋時指出：“暫行規定和其他加拿大運輸法規的目的是確保航空安全，包括空中航空器的安全以及地面人員和財產的安全。同時，無人機操作員必須遵守所有適用的法律和法規，包括隱私和非法侵入的相關規定。我們獲知了無人機被用來侵犯他人隱私的消息，雖然保護隱私權不是限制飛行高度的主要目的，但250英尺的距離限制有助于保護加拿大人的隱私，距離的保持確保配備相機的無人機與住宅、公寓、宿舍等保持合理的距離。我們正在尋求以一種合理的方式來使用無人機，這種方式可以使愉快地使用無人機和保障私人空間兩者之間保持平衡[19]。”

4 規制無人機侵犯隱私的建議

我國已經意識到無人機對于公共安全和航空秩序的威脅并采取了相應措施，國家標準化管理委員會、工業和信息化部、科技部、公安部、農業部、國家體育總局、國家能源局、中國民用航空局共同組織制定了《無人駕駛航空器系統標準體系建設指南》，該指南將保障國家安全和公共安全作為指導思想，努力構建科學、有效、協調的無人駕駛航空器系統標準體系。2018年民航局公布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》(征求意見稿)在無人機飛行空域的劃設與飛行標準的設定中，也充分考慮了無人機對于公共安全與航空秩序的影響。

我國在無人機立法中對于公共安全和航空秩序甚為重視，但是，無人機運行對于隱私權可能造成的侵害并未受到關注。由于無人機本身的特性，通過附帶的設備侵犯個人隱私早已具備現實性，無人機產業要健康平穩發展，不能不對于無人機可能造成的隱私權風險進行規制。許多國家、地區都注意到了無人機對于隱私權的威脅并采取了相應措施，我國也應借鑒域外立法經驗，對于無人機侵犯隱私權的風險進行規制。

4.1 規制無人機侵犯隱私權的原則

其一，立法需要依據體系化原則，避免疊床架屋。現行法律中隱私權規定可以適用于無人機的，可以直接適用。歐盟立法對于 《數據保護指令》的適用，加拿大對于 《隱私法》的適用都采取了此類做法。無人機侵犯隱私的立法規制是為了使保護更加詳細具體，更具可行性，而非排除其他法律適用。所以，現行立法可以與具體的規范一起構成保障隱私權的體系。

其二，原則性與靈活性結合。無人機的立法不是以隱私保護為唯一出發點，無人機的立法在于保障航空安全和其他公民權利，同時還在于促進無人機產業的健康有序發展。所以，在通過立法規制無人機侵犯隱私權時，應當將原則與靈活性結合起來，避免因噎廢食。美國的立法中以保障權利為原則，但是在涉及國家安全時進行了例外規定。我國在立法時，也可以將保護隱私權作為原則，在原則之下采取相應的變通規定。

其三，規制的全面性原則。規制的全面性有兩方面內容，一是全面規范相關參與者，二是需要對于數據的收集、應用、保存整個過程進行規制。前者是指，對于無人機的制造者、設計者、銷售者、操作者、無人機云開發者都要進行規制。后者是指，在收集、儲存、應用和訪問、傳播階段都要遵循相應的規則。美國和歐盟都遵循了這一原則，對于無人機產業的參與主體和無人機收集、儲存信息的全過程都進行了規制。

其四，責任相稱性原則。無人機侵犯隱私權的法律規制應當遵循責任相稱性原則，這首先要求明確主體責任，切實保障規制的有效性。但是，在規定責任時需要保持責任與行為危害之間的相稱性，既要避免侵犯隱私不承擔責任，也要避免承擔過重責任。

4.2 規制無人機侵犯隱私權的具體制度設計

無人機對于隱私權的威脅不容忽視，在立法時，需要在高位階的法律中將無人機侵犯隱私權的規制原則規定下來。例如，可以在修改 《民用航空法》時專門增加一章，對于無人機的重要問題進行規定，然后在其中增加一條：在設計、生產、銷售、使用無人機過程中應當尊重公民隱私。在主管部門制定的有關無人機飛行的規范性文件中，在第1條立法目的中明確：為保障航空安全、公民隱私、自由等權利，促進無人機健康有序發展，制定本規范。

隱私權的保護可以設專章，也可以將其分散在其他各章之中，就內容體系的簡化和立法成本的節約來看，將隱私權保護的規定分散在各章比較適宜。首先，無人機的隱私保護涉及到設計者、制造者、操作者、數據儲存者等主體，這些主體和航空安全也密切相關，為了避免法條繁雜，可以直接在涉及到各主體的安全操作義務時，將對于隱私的保護一并規定。其次，很多關系到無人機安全保障的規定也具有保障隱私的功能，例如飛行高度、飛行區域限制等，加拿大交通部就明確指出，雖然暫行規定是保障航空安全，但也具有保障隱私的功能。再次，無人機侵犯隱私權的責任可以在專門的責任章進行規定。最后，對于其他法律規定的適用，可以在總章中規定一條：其他法律對于航空安全及權利保護另有規定的，應予適用。

在規定的具體內容方面，可以對各主體承擔的義務進行規定。無人機設計者、制造者在設計、制造中應遵循行業標準，應用必要的技術手段保障隱私權免受侵害。銷售者在銷售所附的說明書中應對隱私保護設置問題進行說明。對于無人機的操作者而言，可以在其操作規范中明確相關飛行規則，包括：未經許可不得飛入禁飛區，標識無人機身份信息，收取信息時應予以提示，對于收集到的數據設置訪問權限，信息保存不得超過180天。如果出于公共安全考慮，相關義務可以豁免，但是需要具有明確的法律依據。對于無人機云的提供者而言，需要明確告知無人機用戶數據被儲存的情況，做好數據保護措施，不濫用數據。同時，需要明確各主體侵犯隱私權的責任，但是要在 《立法法》規定的權限內設置處罰類型和限度，在相關主體觸犯其他法律時，可以適用其他法律的規定。