差額撥款基層單位的困境探討

喻敬群

摘要：以單位經(jīng)營性收入與財政撥款相結(jié)合的差額撥款機制，在頂層設(shè)計上并不存在問題，而這也是符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的舉措。但隨著民間資本進入到體制內(nèi)單位傳統(tǒng)的市場范圍，由此所帶來的便是因外部競爭壓力所驅(qū)動的核心競爭力的構(gòu)建，這就對基層單位的專項預算造成了極大的壓力。因此，當前需要直面這種困境。本文就基層事業(yè)單位的差額撥款的困境進行了探討，并提出幾點解決措施。

關(guān)鍵詞：差額撥款 基層單位 困境

伴隨著事業(yè)單位分類改革，差額撥款成為了基層事業(yè)單位熱議的問題。以事業(yè)單位功能為標準，實施差額撥款能夠較好地激活這類單位的經(jīng)營活力，同時也能降低地方財政壓力。但在實施差額撥款的過程中，也陸續(xù)有基層單位對該撥款機制提出自己的看法。而所有這些，都建立在當前所遇到困境的基礎(chǔ)之上。以單位經(jīng)營性收入與財政撥款相結(jié)合的差額撥款機制，在頂層設(shè)計上并不存在問題，而這也是符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的舉措。但隨著民間資本進入到體制內(nèi)單位傳統(tǒng)的市場范圍，由此所帶來的便是因外部競爭壓力所驅(qū)動的核心競爭力的構(gòu)建。該項工作不僅需要通過人力資源投入來完成，還需要引入大量的物力和財力資源。由此，這將對基層單位的專項預算造成極大的壓力。基于以上所述，筆者就此問題展開討論。

一、差額撥款基層單位困境分析

具體而言，可以從以下三個方面來分析困境。

（一）市場競爭所帶來的困境

在事業(yè)單位分類改革的同時，也在不斷培育市場經(jīng)濟主體。目前，隨著民營資本的進駐，基層事業(yè)單位（如基層公立醫(yī)院）面臨著日益激烈的市場競爭。作為民營資本人格化的代表——企業(yè)家，他們長期處于體制外具有敏銳的市場洞察力，從而造成基層單位的經(jīng)營性收入出現(xiàn)了下滑的趨勢。在財政撥款比例不變的情形下，目前的“經(jīng)營性收入+財政撥款”就難以滿足基層單位各項事業(yè)發(fā)展的需要。因此，基層單位所面臨的困境也就產(chǎn)生。

（二）創(chuàng)新驅(qū)動所帶來的困境

面對市場競爭壓力，基層單位只能通過走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，以構(gòu)建自身的核心競爭力為己任來增強盈利能力。但在創(chuàng)新驅(qū)動過程中，面臨著大量的人力、物力和財力投入，這些投入盡管屬于待攤費用，但在較短時間內(nèi)也會對基層單位的預算造成極大的壓力。特別是在專用性設(shè)施設(shè)備采購過程中，因供應(yīng)商極易出現(xiàn)賣方壟斷的局面，所以采購經(jīng)費往往十分高昂。由此，面對現(xiàn)行的差額撥款制度，創(chuàng)新驅(qū)動便帶來了困境。

（三）業(yè)務(wù)拓展所帶來的困境

搶占市場先機和發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，成為基層單位謀求生存和發(fā)展的思路。為此，在業(yè)務(wù)拓展過程中也必然需要大量的資金投入，而與創(chuàng)新驅(qū)動類似，這里也面臨著十分尷尬的局面。

從以上的論述可知，基層單位所面臨的困境是在自身發(fā)展過程中，以及市場環(huán)境的演變過程中逐步形成的。那么，作為財政撥款方的政府部門而言，在頂層設(shè)計上是否也應(yīng)該以發(fā)展的眼光看待問題呢？

二、破解困境的思考

結(jié)合筆者的工作體會，這里從四個方面來思考破解困境的路徑。

（一）差額撥款的頂層設(shè)計方面

基層單位（特別是處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層單位）在差額撥款制度下，需要努力提升自身的經(jīng)營水平，并從中增強自身的盈利能力。但由于存在著起點問題，以及外部市場環(huán)境的演變問題，作為頂層設(shè)計主體的政府部門，也需要動態(tài)地調(diào)整財政撥款比例。同時，在事業(yè)單位分類改革的當下，能否對差額撥款基層單位再細分到區(qū)域和科層層級，也是值得思考的問題。

（二）基層單位的財務(wù)內(nèi)控方面

推動頂層設(shè)計的調(diào)整必然存在著高昂的交易成本，所以目前需要從強化財務(wù)內(nèi)控的方面下功夫。全面預算管理作為財務(wù)內(nèi)控的核心內(nèi)容，全面預算管理所追求的全過程管理和全員參與下的管理，則應(yīng)成為強化基層單位財務(wù)內(nèi)控的具體方向。筆者認為，推動全員參與下的預算管理，應(yīng)成為破解困境的重點。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動的規(guī)模效應(yīng)方面

基層單位在走內(nèi)涵式發(fā)展道路及在引入專用設(shè)施設(shè)備的時候，應(yīng)努力追求其中的規(guī)模經(jīng)濟效益，即通過建立起資源共享的內(nèi)涵式發(fā)展路徑，來稀釋創(chuàng)新驅(qū)動所帶來的成本。具體而言，便是需要建立科室群發(fā)展模式，以及調(diào)整現(xiàn)行的技術(shù)組織形態(tài)。

（四）業(yè)務(wù)主線與拓展關(guān)系方面

基層單位的管理者因存在著職務(wù)晉升激勵，以及市場外部競爭壓力，所以在業(yè)務(wù)拓展環(huán)節(jié)存在著非理性特征。而且，在個體的“有限理性”影響下，業(yè)務(wù)拓展策略也難免會與市場需求結(jié)構(gòu)相背離。因此，還需要解決好業(yè)務(wù)主線與拓展之間的關(guān)系問題。

三、實施策略

根據(jù)以上所述，實施策略可從以下四個方面來構(gòu)建。

（一）建立差額撥款動態(tài)調(diào)節(jié)體系

正如上文所指出的，這里屬于頂層設(shè)計范疇，改變頂層設(shè)計模式需要耗費大量的交易成本。但結(jié)合本文的主題，筆者建議：可以考慮建立差額撥款動態(tài)調(diào)節(jié)體系。該調(diào)節(jié)體系的構(gòu)成要件包括：①政府主管部門定期對基層單位進行調(diào)研；②搭建政府部門與基層單位之間的溝通渠道；③建立專家論證委員會。同時筆者認為，動態(tài)調(diào)節(jié)的主動權(quán)應(yīng)放在政府手上，這樣才能不至于偏離事業(yè)單位分類改革的初衷。

（二）創(chuàng)新全面預算管理實施模式

全面預算管理所追求的全員參與下的管理，應(yīng)成為創(chuàng)新的出發(fā)點。筆者建議，應(yīng)將基層單位職工，因?qū)嵤┏杀究刂婆Χ鴮崿F(xiàn)的結(jié)余“紅利”給予“內(nèi)化”。只有在紅利不被耗散的情形下，基層單位職工才具有資金節(jié)約和成本控制的主動意識。為此，基層單位在部門績效考核和績效獎金發(fā)放中，應(yīng)設(shè)計出將結(jié)余經(jīng)費按比例或全部作為部門成員績效獎金發(fā)放的政策。當然，財務(wù)部門應(yīng)對業(yè)務(wù)部門的預算資金予以準確額定。

（三）形成單位部門“雁”型發(fā)展格局

在創(chuàng)新驅(qū)動下，基層單位在走內(nèi)涵式發(fā)展道路時應(yīng)采取“雁”型發(fā)展策略，即由業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強的部門（項目組）構(gòu)成雁型梯隊，而核心部門作為領(lǐng)頭雁。這樣一來，在資金預算環(huán)節(jié)則可以雁型梯隊作為整體來實施，并且在引進專用性設(shè)施設(shè)備時也應(yīng)考慮到雁型梯隊的使用情況。由此不難發(fā)現(xiàn)，通過以雁型發(fā)展梯隊為分母，能夠有效稀釋物力財力資源的投入成本，并最終實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益。

（四）基于工匠精神發(fā)展比較優(yōu)勢

基層單位的業(yè)務(wù)水平起點普遍較低，所以試圖在短時間內(nèi)進行業(yè)務(wù)拓展并不現(xiàn)實。因此，面對當前的差額撥款困境，應(yīng)首先基于工匠精神來發(fā)展核心業(yè)務(wù)。在發(fā)展過程中將資金給予集中投放，并在雁型發(fā)展模式下來帶動其他業(yè)務(wù)的發(fā)展。最終，邏輯遞進到關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的拓展中來。

最后需要指出的是，在實施內(nèi)涵式發(fā)展的目標導向下，并不是所擁有的設(shè)備設(shè)施越先進越好，而是根據(jù)業(yè)務(wù)開展需要和未來發(fā)展戰(zhàn)略安排，有的放矢地引進設(shè)施設(shè)備。由此，財務(wù)管理部門應(yīng)在審核采購申請上向管理層提供科學財務(wù)數(shù)據(jù)。另外，財務(wù)管理部門在履行常規(guī)職責時，應(yīng)認真開展資產(chǎn)盤點任務(wù)。部分單位主要依賴于各職能部門提交自查報告來確認資產(chǎn)的管理狀況，對此筆者認為，在優(yōu)化財務(wù)部門內(nèi)部組織資源的基礎(chǔ)上，應(yīng)采取財務(wù)人員親自盤點的措施。財務(wù)部門應(yīng)協(xié)同人力資源部門對參培人員進行業(yè)務(wù)考核，以設(shè)備操作層面的能力考核為重點，切實促進事業(yè)單位內(nèi)部人與物的結(jié)合效率。

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（作者單位：安慶市花涼亭灌區(qū)太湖縣管理所）endprint