農村土地確權認知調查與分析

鄒曉娟　陳芳芳　黃建偉

摘要：基于江西省365份村民問卷調查數據，分析了村民的土地確權認知情況。結果表明，村民普遍認為有必要開展農村土地確權工作，對土地確權頒發證書的作用認知與其期望相吻合，但村民對土地確權政策相關內容的認知程度普遍比較低。進一步分析發現，村民對土地確權內容的認知程度與村民的個體特征年齡、性別、受教育程度及村干部在土地確權過程中提供的相關性服務等在0.05水平上存在顯著相關性，同時，也與村民主要收入來源有一定的相關性。因此，要提升村民的土地確權認知，確保土地確權工作順利開展，必須在土地確權培訓和土地確權工作程序“三公”方面做實工作。

關鍵詞：土地確權；認知程度；土地確權工作程序；土地確權培訓；江西省

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）15-0286-04

通過農村土地承包經營權確權登記頒證工作（以下簡稱“土地確權”），減少土地權屬糾紛，加快土地流轉進程，優化土地資源配置，已經成為促進農業規模經營和現代農業發展的重要步驟。國家土地政策方面也為此做出有效的導向，2013年中央一號文件提出，要全面開展農村土地確權登記頒證，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作[1]。2014年11月中共中央、國務院發布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展關于農業適度規模經營的意見》進一步指出推進土地承包經營權確權登記頒證工作，再次提出在穩步擴大試點的基礎上用5年時間基本完成土地確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

當然，任何關于“三農”政策的實施都需要村民的參與，土地確權政策的實施也不例外。村民是眾多涉農土地政策實施過程中的主要參與者，越來越多的國內外學者認識到土地政策實施的有效性很大程度上取決于參與人對其認知程度的高低以及行為響應[2]。有的學者在土地制度的改革上提出村民認知視角的重要性，認為我國農地政策的制定或制度改革通常是國家意志的體現，主要體現了政府或村集體的認知水平，而村民作為土地制度參與主體中最弱勢的群體，其認知未受到國家的重視。村民隨著自身素質的提高，認知水平也將逐步提高，這對農地制度變遷起著至關重要的作用，理應納入國家政策制定的視角[3]。還有的學者從村民認知視角上來研究土地政策制度變革對農村土地利用變化的影響等[4]。另有學者從村民視角出發，認為擁有土地承包經營權的村民是土地流轉市場的主要參與人和利益主體，加快農地流轉不僅需要政府的推動，更取決于村民的決策。歷史的實踐反復證明，只有以農民需求為出發點的農地制度改革，才能推動農村經濟與社會的發展[5]。并且制度認知理論和制度行為理論指出，當事人的認知決定其行為，進而對約束當事人之間關系的規則即對政策制度產生影響[6]。因此，關注土地確權過程中村民對政策相關內容的認知情況及其相關因素有著重大意義。鑒于此，本研究對江西地區的365位村民進行入戶調查與訪談，實證分析村民對土地確權的認知狀況，并進一步對其相關因素進行統計分析，以期為全國土地確權政策的實施提供參考。

1 數據來源及樣本描述

1.1數據來源

研究所用數據來源于國家自然科學基金“農村土地與相關要素市場培育與改革研究”課題組于2014年10月至2015年3月在江西省南昌縣、安義縣、新建縣、進賢縣等21個縣（區）的農村進行問卷調查得到的結果。調查內容為：（1）村民個體特征和家庭基本情況；（2）村民家庭土地利用分配情況；（3）村民了解土地確權開展有無必要性情況；（4）村民了解土地確權頒發證書功能；（5）村民對土地確權政策相關內容的認知程度；（6）村委村干部在土地確權中的辦事能力等。

調查分2個階段展開：（1）試調查階段，2014年10月至2015年1月對江西省4個縣（南昌縣、安義縣、新建縣、進賢縣）的土地確權試點村進行重點抽樣調查與訪談；（2）正式調查階段，調研小組與本科生利用寒假時間（2015年1月24日至2015年3月6日）對江西省19個縣的村民進行入戶調研與訪談，調查采用隨機抽樣和重點抽樣的方式，保證了數據來源的多樣性和代表性；本次調研一共發放371份問卷，其中有效問卷365份，6份問卷因填充不完整等情況無效，回收率為98.4%。

1.2樣本基本情況

由表1可知，被訪者中，男性比例占較多為71.5%，年齡41～60歲之間為主要比例，受教育程度主要集中在初中及以下，占比例81.4%，高中及以上僅占18.6%，總體來看，學歷層次較低。在是否為村組干部成員的調查中，村組干部的占13.7%，說明在此次土地確權調研工作中，被調研對象多為普通的村民。村民的主要收入來源中，務工占主要比例（526%），村民的個人年收入為1.6萬元以下的比重過半（占54.2%），表明目前村民收入還不是很高。

2村民對土地確權認知情況分析

自古以來，土地對村民來說是至關重要的，是維持其生產生活活動最基本的生產資料和投資對象，村民與土地緊密相關，村民理應關注與之切身利益相關的土地政策[2]。但是，通過對調查數據統計分析可以看出，從村民對土地確權證書帶來的作用權益認知到村民對土地確權政策相關內容的認知，村民的認知程度均比較低。

2.1村民對國家開展土地確權必要性認知分析

對于一項工作的開展，首先要形成對此項工作開展有無必要的初步意識認知探討，即村民對國家開展土地確權有無必要的意識認知。在關于“您覺得國家有沒有必要進行土地確權頒證”這一調查中（表2），男性村民中選擇“有必要”進行土地確權頒證的比例占83.9%，女性村民選擇這一比例為71.1%，可以看出，在村民意識認知上，還是覺得有必要開展土地確權頒證工作的，對國家土地確權政策的惠農性持肯定態度。當然，也有16.1%的男性村民與28.9%的女性村民持沒必要和無所謂的態度，也占不小的比例，這很可能與村民的安于現狀、固步自封的意識認知相關。因此，我國土地確權政策的宣傳工作有待進一步加強。endprint

此外，從表2中可以看出，男性村民的必要性認知明顯高于女性，很可能與男性村民對國家政策關注較多有關；隨著村民受教育程度的提高，村民持“無所謂”與“沒必要”的意識認知降低，這與文化程度的高低對于村民理解土地政策有一定的影響有關[7]；村民對此必要性意識的認知也與年齡相關，村民年齡越大，對于土地的依賴性越強[8]，持“有必要”意識認知村民人數就越多。

2.2村民對土地確權作用與期望的認知分析

人是理性的經濟人，會自動形成利于自我的個人偏好。同樣，對于土地確權工作的開展，村民也會對這一政策形成個人偏好，即此項政策的實施對其有何作用[9]。對此，本研究針對村民對土地確權的作用認知采用多分類的分析方法，在365個有效的被調查者中，“便于土地流轉”被選擇了216次，所有被調查者中選擇該作用的有效人數占總人數的比例為59.2%，這也是村民對土地確權作用認知所選人數最多的。從調研數據中可知，村民認為土地確權頒發證書的作用在于：一是保證惠農政策的落實，確保土地承包經營期內的權益穩定以及更便于土地的流轉；二是利于土地糾紛的調解仲裁與保障其獲得土地征收補償申請權；此外，還有少數部分村民認為此證書能使土地財產收益權實現（表3）。

當然，村民對土地確權證書功能也呈現不同的偏好。從表3中村民對土地確權證書期望認知的分析結果來看，最期望此證書的功能是對其耕作的一種保障，所占比例為208%，這與村民心中道義經濟學中的求穩定安全有關[10]。此外，有18.4%、15.1%的村民分別期望此證書能夠便于土地入股分紅與土地抵押貸款。還有小部分村民期望土地確權證書能夠有減少土地糾紛以及用于土地流轉擔保等功能。總之，村民期望土地確權頒發的證書能夠使土地資產流動化，方便實現土地財產的收益權。

通過分析發現，村民對土地確權頒發證書的作用認知與對土地確權頒證期望的認知相吻合，均與村民的土地利益偏好有關，即在獲得土地權益穩定的基礎上，能夠獲得其他額外收益。

2.3村民對土地確權政策相關內容的認知分析

近年來，國家也出臺了一些土地確權的相關法律、法規政策，村民對這些政策內容的認知狀況對于土地確權工作的順利開展有著重要意義。據此次調研，村民對土地確權相關法律、法規政策以及一些工作原則程序等認知不容樂觀。

就村民了解土地確權法律法規和相關政策2項而言，村民選擇“清楚”的比例就比較低，分別占18.7%、20.0%，分別有81.3%、80.0%的村民對土地確權的法律法規與相關政策持不清楚的認知態度（表4）。另外，村民對于土地確權進展的工作原則、程序、細則認知程度也比較低，選擇“一般”與“不清楚”的選項所占比例仍比較高，分別占81.3%、81.3%、81.4%。同時，村民對土地變更注銷登記的步驟認知也比較模糊，對其“清楚”所占比例僅為19.2%。總體而言，村民對土地確權政策相關內容的認知程度比較低，大到土地確權的法律法規政策，小到土地確權工作進展的程序細則。

3村民土地確權內容認知的相關因素分析

從理論上講，影響村民對土地政策內容認知的因素比較復雜，概括起來，分為內部因素和外部因素。內部因素是村民自身特征年齡、性別、受教育程度以及收入來源等，而外部因素是指村民自身以外的特征如村委村干部的宣傳動員工作、信息公開以及矛盾糾紛處理工作等[8，11]。

3.1村民土地確權內容認知與其個體特征相關性分析

對村民的個體特征年齡、性別、受教育程度以及收入來源分別與村民對土地確權內容的認知程度進行相關分析。分析結果（表5）顯示：在1%的統計水平下，村民的年齡、受教育程度通過檢驗（P值分別為0.000、0.001均小于0.01）。村民年齡與其對土地確權的內容認知呈顯著性正相關，即隨著村民年齡越大，村民對土地確權內容認知越多，這可能與年齡越大的村民對土地的依賴程度越高有關。同時，村民的受教育程度與其對土地確權內容認知呈顯著性負相關，隨著村民受教育程度越高，村民對土地確權內容的認知越少，很可能是因為受教育程度高的村民從事其他職業，務農的可能性比較低，進而關注土地確權內容的程度也就比較低。此外，村民的性別、主要收入來源分別在5%、10%的統計水平下通過檢驗。并且，村民的性別與其對土地確權內容認知呈顯著性正向相關，即男性村民的認知要高于女性，這可能與男性更熱衷于關注國家政策的偏好有關。除此之外，村民的主要收入來源與其土地確權內容認知呈顯著性負相關，即收入來源于非種植業的村民對土地確權內容認知程度也就越低。

村民對土地確權政策內容認知水平低，一方面與其自身素質特征有關，另一方面也與村委村干部外部推動力量有關，在對村民的訪談過程中了解到，村委村干部的宣傳動員工作以及對村民進行農業政策的培訓教育并不多。

3.2村民土地確權內容認知與外部因素相關性分析

土地確權工作的順利開展，需要村委村干部做好事前、事中、事后工作，這樣可以提高村民參與土地確權工作的積極性與主動性。據2015年中央一號文件頒布的關于土地確權政策方面的內容可知，土地確權的事前工作是指土地確權的宣傳動員工作、相關政策信息公開以及土地確權的摸底、測量、審核登記等；事中工作是指土地確權過程中的政策解釋、矛盾梳理處理以及公平、民主等；事后工作是指土地權屬變更、注銷登記以及頒發證書等。其中，本研究對土地確權的事前、事中、事后工作各個比較有代表性的變量與村民對土地確權內容的認知進行了相關性檢驗。如把土地確權的事前工作村委村干部的宣傳動員、信息公開分別與村民對土地確權內容的認知程度進行相關性檢驗。結果（表6）顯示，村委村干部對土地確權的宣傳動員工作、信息公開工作均在1%統計水平下通過檢驗（P值均為0.00，小于0.01），并且從Pearson的系數可以看出，這兩者分別與村民對土地確權內容認知呈正向相關。即村委村干部的宣傳動員工作以及信息的公開工作會顯著影響村民對土地確權內容的認知程度。此外，村委村干部的土地確權過程中矛盾梳理解決以及土地權屬變更、注銷登記事后工作也在1%統計水平下通過檢驗，并且呈顯著性正向相關（表6）。endprint

4結論與建議

本研究通過對江西省365位村民對土地確權政策相關內容認知的數據實證分析，得出以下結論：（1）2/3以上的被訪者村民認為國家有必要開展土地確權工作，對新政策的惠農性持肯定態度。其中，男性村民的必要性認知要高于女性村民。（2）從村民對土地確權證書功能的偏好來看，村民對土地確權頒發證書的作用認知與期望認知相吻合，即在獲得土地權益穩定的基礎上，能夠獲得其他額外收益。（3）村民對土地確權政策相關內容的認知程度普遍較低，大到土地確權的法律法規政策，小到土地確權的實施細則等。同時，村民對土地確權內容的認知程度一方面與其個體特征年齡、性別、受教育程度顯著相關，也與其主要收入來源有一定關系，另一方面也與村委村干部開展土地確權的事前、事中、事后工作顯著相關。

4.2對策建議

由以上結論可知，要提高村民對土地確權政策相關內容的認知程度，促進土地確權工作的順利開展，需要村民提高自身素質的同時，也需要村委村干部做好土地確權的事前、事中、事后的相關工作。（1）重視并開展土地確權工作培訓。一方面要加強村民尤其是女性村民的土地確權相關知識和能力的培訓，提升村民對土地確權政策、內容、程序的認知，盡可能讓村民全程參與土地確權工作及相關問題的處理，以提升村民對土地確權的理解和解決問題的能力。另一方面，要加強村干部和理事會成員農村土地工作勝任力的培訓，提升其對土地確權政策的理解和解釋能力、信息溝通能力及矛盾化解能力。（2）確保土地確權工作程序公開、公平、公正，開展多樣化土地確權宣傳方式。村干部要運用有針對性的土地確權宣傳工作方式，把宣傳內容的細致化與宣傳形式的多樣化進行結合，利用橫幅、海報、電視以及電影等傳統的宣傳方式，再結合目前線上新媒體、微信、微博等平臺進行土地確權政策、工作程序的宣傳和解釋。村干部用簡單易懂的語言解釋土地確權政策，讓村民更易于理解與接受。并且，對于土地確權過程中的矛盾問題，村委村干部要及時協商與解決，在土地確權過程中解決土地歷史遺留問題。除此之外，也要建立有規范保障的土地流轉市場，調動村民對土地確權政策內容認知的積極性。

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