農地產權視域下的家庭農場培育研究

趙金國　+岳書銘

摘要：改革開放以來，以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制極大地促進了我國農業生產的發展。但是伴隨著農業兼業化、農民老弱化、農村空心化、土地細碎化等問題的出現，農業規模化生產的呼聲越來越高。與專業大戶、農業企業、農民合作社相比，家庭農場能夠有效地解決農民專業技能不高、合作社員搭便車、農業生產過程難以監督等困難，實現規模經營，有效地提高農業生產率。農地作為擴大農業經營規模最重要的生產資料，對于家庭農場的發展十分重要。我國農地產權存在的一系列問題大大限制了家庭農場的發展，因此有必要從農地產權的視角來研究家庭農場的培育和發展。在闡述當前我國農地產權現狀的基礎上，分析農地產權殘缺帶來的農地流轉困難、融資困難和收益下降等問題，并從農地確權、農地交易市場、財政補貼和金融支持4個方面提出對策來有效培養家庭農場。

關鍵詞：農地產權；家庭農場；規模經營

中圖分類號： F324.1文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）15-0294-04

作為我國農村的基本經營制度，在20世紀80年代初期確立后，“以家庭聯產承包為主的責任制，統分結合的雙層經營體制”曾極大地發揮了集體的力量并激發了農戶自主經營的積極性，促進了我國農業生產發展和多種經營體系完善。然而，隨著我國工業化、城市化進程的加快，我國農村經濟社會也在發生著巨大的變化，農業農村的發展遇到的問題和困難也越來越突出。農業兼業化、農民老弱化、農村空心化不利于實現農業現代化；分散細碎化的“小農業”不利于發展適度規模的“大農業”；農業高成本、低收益不利于農民的持續增收[1]。因此，加快構建新型農業經營體系對農業農村的發展來說已經顯得十分重要。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。目前，從事農業適度規模經營的主體中，專業大戶、家庭農場、農業企業、農民合作社屬于新型經營主體，這些新型經營主體都在不同程度上提升了農業經營的集約化、專業化、組織化和社會化，促進了我國農業適度規模經營的發展。

農業專業大戶是以戶為單位，屬于家庭經營性質的農戶，經營的產品具有專業性強、規模完善等特點[2]。這些農業大戶雖然在擴大生產規模、提高農業生產率、提高農地利用效率方面發揮了重要作用，但是農地流轉和農戶技能等方面還存在一些欠缺。農民合作社作為農地流轉的載體，通過托管、入股、租賃等方式把農民分散的土地聚集在一起，由合作社按照公司制方式直接從事農業生產經營[3]。農民專業合作社在一定程度上幫助農民降低了經營風險、增強了談判能力、提升了經濟效益，同時也為農民提供了一定的社會化服務。但是合作社在發展過程中存在社員搭便車、資產組合及對長期項目缺乏投資激勵等問題，使得合作社的運行費用較高，難以推廣。與其他農業經營主體相比，農業企業有著巨大的優勢，可以為農業帶來雄厚的資金、先進的管理和技術以及廣闊的市場，有利于盤活分散低效率的農業并發展現代農業。但是農業企業除了對農戶產生擠出效應外，還會因為農業生產活動分散性、頻繁性和連續性較強的特點，在農業生產過程難以計量和監督，從而使得監管成本高昂，因此農業企業更適合于在農業生產的上游和下游環節提供社會服務或進行農業產品深加工。家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體[4]。家庭作為一個通過血緣、感情、婚姻倫理等紐帶結合起來的組織，其目標和行為一致性較強，能在很大程度上降低農業生產難以計量和監督的麻煩。同時，家庭農場又適合于農民按照農業勞動具有的季節性、時效性、地域性等特點根據市場、氣候、環境等客觀因素及時作出決策，合理地安排勞動力和勞動時間，更好地發揮精耕細作的傳統，從而提高農業生產率。正如黨的十八屆三中全會提出的“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位”那樣，家庭農場是規模經營的主要發展方向。

通過培養家庭農場可實現農業經營的規模化和專業化，需要土地、勞動力、資本、管理、公共服務以及公共政策的支撐，目前仍存在一系列的問題。其中土地作為擴大農業規模生產最為關鍵的因素更是限制了家庭農場的發展，而那些遠離城市的地區，非農就業有限、土地流轉比較困難，家庭農場就很難發展[5]。因此從農地產權的視角來設計制度以降低農地流轉費用從而加快農地流轉對家庭農場的培育來說顯得十分必要。

1文獻綜述

在家庭農場培育的影響因素方面，陳永富等在對浙江省13個縣、區家庭農場發展現狀進行調查的基礎上得出影響家庭農場發展的因素包括土地因素、人員素質因素、農場用工因素、政策法律因素和生產集群因素5個方面[6]。Oszmianska通過調查發現，由于農戶的生產決策主要取決于農產品價格及其出售的可能性，因此農戶希望獲取包括農產品和農業生產資料價格以及銷售預期情況的信息來進行家庭農場生產的決策，所以公平競爭的信息環境對埃塞俄比亞家庭農場的發展有重要影響[7]。許月明在實證調研的基礎上提出，土地規模小而難以流轉、土地的社會保障功能強于生產功能使得土地規模經營難以實現，從而限制了家庭農場的發展[8]。王建華等提出，融資困難、農業保險制度不健全、地方政府干預過度、國家支農政策不平衡是家庭農場發展的障礙[9]。張忠明等調查發現，區域經濟發展水平、農業經營者老齡化、農業比較收益低下、不斷增加的農業生產流動資本影響了農民的規模經營意愿，從而影響了家庭農場的發展[10]。倪坤曉等通過實證調查發現，浙江省慈溪市龍山鎮家庭農場主的文化層次和技術水平，家庭農場的雇工來源、經營范圍、經營管理水平和融資渠道等是影響該地區家庭農場發展的主要原因[11]。

在家庭農場培育的措施方面，朱學新提出，發展高度集約化家庭農場；加強職業培訓，堅持由“職業農民”經營家庭農場；加大政策扶持，嚴格限制投機資本的進入；保護傳統鄉村文明，有序推進家庭農場建設[12]。周忠麗等提出，通過土地流轉實現家庭農場的規模化經營；加大農業補貼力度以增強家庭農場的市場競爭力和生命力；科技化和機械化經營以提高家庭農場的效率[4]。何勁等提出構建新型農地交易平臺，規范農地流轉市場；優化農業區域布局，推進家庭農場專業化生產；構建與家庭農場發展相適應的現代農業服務體系；加大家庭農場科技投入和政策支持力度[13]。杜志雄等在分析家庭農場與專業大戶、農業企業、農民合作社關系的基礎上，提出應該發展農民合作社和農業企業來支撐家庭農場的發展[3]。endprint

在農地產權方面，何一鳴等從法律賦權、行為能力和社會認同這3個“制度特性”維度詳細探討降低交易費用以提高農地產權強度的作用機制[14]。游和遠等在實證調查的基礎上，分析了農地產權中收益激勵和處置激勵2個因素與農戶農地轉出之間的關系，提出了農戶農地轉出行為背后的農地產權制度改革可能路徑[15]。胡建等提出，農場集體土地改造的路徑是通過明確土地產權關系、建構土地使用權流轉的法律準則、建立農村現代社會保障制度、完善集體經濟組織的民主決策和監督機制來實現農村土地的市場化[16]。

從前期研究可以看出，在家庭農場發展的影響因素和措施方面的論述已經比較全面，在農地產權方面也有較深入的論述，但是從農地改革甚至是農地產權方面來闡述家庭農場培育方面的內容還十分欠缺，因此有必要從農地產權的視角來分析家庭農場的培育并提出相關措施。

2我國農村土地產權的現狀

由于農地資源具有稀缺性，因此農民在獲取農地資源進行耕種時必然會產生沖突，為解決這種沖突，需要建立某些游戲規則或社會規范，而這些規則或規范往往通過法律的形式會更加有效，這便是農地產權制度。產權不是一個抽象空洞的概念，它總是表現為各種權利組成的結構，我們可以將產權視為所有權、占有（使用）權、收益權和處置權所組成的結構。我國農地產權的法律賦權情況具體表現如下。

2.1農地所有權虛位

我國《憲法》第十條第二款、《土地管理法》第八條第二款規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。這說明我國的農村用地是集體所有，農民不享有農地的所有權。但是目前，我國法律尚未對“農民集體”的進行明確界定，鄉鎮或村集體經濟組織、村民委員會、村民小組等都可以行使農村集體土地所有權。而這種模糊不清的界定和多元化的安排必然會導致農地所有權主體的虛位。

2.2農地占有（使用）權受限

我國《土地管理法》第十四條第一款規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產，土地承包經營期限為30年。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。《農村土地承包法》第十四條第二款規定，尊重承包方的生產經營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動。這說明農民已經享有了土地的占有（使用）權，并且占有（使用）期限越來越長，而且這種關系越來越穩定。《土地管理法》第十五條規定，農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。這說明與承包權后相關的農地占有（使用）權，受到是否為本集體經濟組織成員的約束。

2.3農地收益權分散

我國《農村土地承包法》第十六條規定，依法享有承包地收益的權利；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。這相當于是賦予了作為集體組織成員的農戶農地所有權的部分權利，但是從補償的標準來看仍然較低。《農村土地承包法》第三十六條規定，土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。農戶既然享有了占有（使用）權，那么農戶就自然享有了在承包的土地上實行合理耕作和改善經營所獲得的正常收益和超額收益權，也會享有因為土地流轉而獲得的地租收益；同時農地受讓方作為農地的經營者也會獲得經營的收益。由此得出，農地收益權是分散的。

2.4農地處置權殘缺

我國《農村土地承包法》第十條規定，國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。第四十九條又規定，土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第九條規定，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有農村土地承包經營權流轉的受讓優先權。第十三條又規定，受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。《農村土地承包法》第五十條規定，土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續承包。從上述法律可以看出，農戶對于承包的土地已經取得了一定的轉讓權、出租權、入股權、抵押權、承包權等，但這些權利往往受到較大的限制，權能力度不大。

3家庭農場培育面臨的農地產權問題

我國農地產權制度已經有了一個基本的框架，但是還存在諸多缺陷，這對于家庭農場的培育來說還存在諸多障礙。

3.1農地產權殘缺和細碎化導致流轉難

我國農村土地屬于集體所有，而集體作為主體是不明確的，需要通過村委會等機構來代替行使權利，導致了所有權層面上的產權殘缺，農戶承包所在集體的農地從而擁有農地的占有（使用）權，但這種權利目前在法律上是有一定期限的，而且只能是村集體成員才能享有這種權利，即使是在經營權的流轉過程中，本集體成員擁有受讓的優先權，受讓方再次將農地流轉的，應當取得原承包方的同意。這些法律的規定都使得農地的產權受到了很大的限制，產權殘缺嚴重。由于這種農地產權的殘缺，使得農地產權的預期難以確定，農地的價格難以衡量，因此在農地流轉過程中承包方往往希望簽訂較短的合同；而受讓方則希望簽訂較長的合同以便于進行改良土地、購置設備等農地經營投資。這就出現了承包方和受讓方之間的矛盾，這種矛盾限制了家庭農場規模經營的形成。

我國《農村土地承包法》規定每個集體組織的成員都享有承包土地的平等權利，由于集體組織內土地的貧瘠程度存在差異，在土地承包過程中出現了按照土地貧瘠程度分類并進行人均承包的情況，導致農地產權細碎化程度嚴重。由于農地產權細碎化嚴重，在土地流轉過程中就會出現談判主體過多的問題，而談判主體的增加會導致交易費用成幾何倍數的形式增加，增加了家庭農場形成的難度，不利于家庭農場的形成。endprint

3.2農地產權殘缺導致融資難

如上所述，我國農地產權殘缺，導致農地價值評估困難，目前我國對于農地的定價尚未形成有效的可操作機制。同時，我國對農地轉包后受讓方再次流轉農地進行了限制，更沒有對流轉后的農地能否進行抵押擔保進行界定。家庭農場通過土地流轉實現規模化經營后，為了實現農業生產的規模效應，必然需要進行大量投資，由于農地是信貸活動中最主要的抵押資產，如果農地產權殘缺從而權能不足，勢必會在融資過程中增加信息不對稱程度，降低土地的抵押價值。因此，雖然《農村土地承包法》規定農地可以通過抵押的方式流轉，但是在農地產權殘缺的情況下，銀行一般不愿意承擔風險來接受農地抵押，從而使得家庭農場融資困難，不利于家庭農場的發展。

3.3農地收益權分散導致經營收益下降

收益權是產權的一項重要權能，當所有人按照自身的意志和利益為他人設立用益物權以后，用益物權人就也會享有收益權。我國農地歸農村集體所有，基于所有權而獲得的收益歸農村集體，由于農村集體由農民組成，所以又歸農民集體所有，所以在國家征用建設用地補償時就會給予農村集體、農民、農戶還有不特定的其他主體土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償等。農戶在承包了農村集體的農地后會因此獲得土地經營收益的用益物權，同時當農戶將承包的土地轉包給其他經營主體后還會因為享有的承包權而收取租金，其他經營主體作為受讓方則會享有經營的收益權。通過以上分析可以看出，農地的收益主體包括農村集體、農戶、農民和其他經營主體4部分，而且這些經營主體的收益權界限不清晰，作為競爭力較弱的農業本來收益就低，在如此多收益主體的情況下，不但會降低農業生產的效率更會因為錯綜復雜的收益關系而導致交易費用增加、經營困難，因此不利于家庭農場的培育。

4完善農地產權加快家庭農場培育

我國憲法明確規定農村土地歸集體所有，因此討論農地產權制度改革促進家庭農場發展就必須在農村土地集體所有的前提下進行。農村土地的優化利用主要涉及3個方面：土地確權、土地流轉和財政金融支持。

4.1深化農地確權

解決農地確權問題，就是把農地確權給誰以及確權的程度如何。首先，要在農村土地集體所有的前提下進一步深化承包權，完善《農村土地承包法》并規定，農村耕地應承包到戶，并永久不變，從而保證農民真正擁有實實在在的土地經營權。其次，取消農地轉讓、出租、入股、抵押除了在農地用途外的關于身份、期限等各方面的限制，增加農地處置權權能。再次取消土地“出讓”后再次流轉的限制，并明確土地轉讓后在轉讓、出租、入股抵押等方面與承包者等同的權利。

4.2建立農地交易流轉市場

由于農地產權細碎化和農地收益權分散化導致的農地流轉過程中交易費用過高，在很多地區農地經營權的流轉仍以行政決策為主，因此應盡快建立農地交易流轉市場，提升農地流轉效率，加快農地的規模化經營，促進家庭農場的形成。首先，建立農地交易平臺，把所有初次和再次流轉的農地都納入交易平臺進行交易，降低信息的不完全性，降低流轉過程中發現信息和談判的費用。其次，建立信息登記平臺。管理部門及時在信息登記平臺更新農地流轉的相關政策、農地流轉的供求信息和農地交易流轉的結果，為農地流轉雙方提供完善的信息服務。再次，結合土地流轉稅構建市場化價格生成機制，農地價格的產生不是由農村集體組織決定也不是由流轉雙方談判決定，而是通過政府制定的農地流轉稅、中介機構評估和交易市場上廣大的農地流轉雙方共同確定。最后在農地流轉中引入相關中介服務機構，包括價格評估機構、金融服務機構等，為農地流轉提供優良的環境。

4.3加大財政補貼力度

由于農業的競爭能力較低，再加上農地收益權的分散，我國家庭農場的收益必然受到較大影響，因此應該給予家庭農場大量的補貼。首先，加大對家庭農場進行補貼的力度，為家庭農場的發展提供更多的專項補貼，直接提升家庭農場的收益水平。其次，貫徹“誰種糧誰受益”的原則，將農業補貼發放給農場主而不是農地的承包者，真正起到農業補貼的激勵作用。再次，豐富補貼內容，針對家庭農場經營過程中出現的問題開展基礎建設、農業機械、技術培訓、良種引進等方面的補貼，緩解家庭農場生產過程中出現的資金不足、技術落后的問題。最后加強農業保險補貼的力度并拓展農業保險補貼的范圍，為家庭農場發展提供規避風險的渠道。

4.4完善金融支持體系

由于我國農地產權殘缺，再加上家庭農場主在受讓農地后的一些權利受到了嚴格的限制，家庭農場主抵御風險的能力因而也受到限制，造成了其融資渠道有限，融資能力較低，很難從商業銀行進行融資。在有限的融資渠道中，獲得的往往也是一些貸款期限短、利率高的資金，這嚴重限制了家庭農場的培育和發展。因此政府有必要更好地對農業發展銀行的功能進行界定，并提供政策支持和財政保障，建立專門為促進農業現代化、規模化服務的政策性金融機構，負責為家庭農場等規模性經營主體提供長期的農業低息貸款，真正為家庭農場的培育和發展提供足夠的金融支持。

農地作為農民生產生活的重要載體，是實現農業規模化經營的主要障礙[17]，對于家庭農場的發展十分重要，目前我國農地產權存在的一系列問題大大限制了家庭農場的發展，因此當前的主要任務是理清農地產權，并在此基礎上完善相關配套措施，以促進家庭農場的發展。

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