淺議新時期火災公眾責任保險供給側改革

李華杰

(宣城市公安消防支隊，安徽 宣城 242000)

2017年10月，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于印發消防安全責任制實施辦法的通知》(國辦發〔2017〕87號)，要求火災高危單位參加火災公眾責任保險，這就意味著新時期火災公眾責任保險供給側改革正式開始，通知還要求地方人民政府、國務院有關部門等結合實際制定具體實施辦法。

一、火災公眾責任保險是防災減災的迫切需要

(一)傳統火災民事責任賠償制度無法保障受害人的利益

無過錯責任是傳統火災民事責任賠償的基礎，從以往的過錯責任發展到過錯推定，最終確立無過錯責任，經歷了一個十分漫長的過程，也說明民事責任制度的發展過程是逐步擴張的。我們強化對受害人利益的保護，那么，加害人將承擔更多的民事責任。但是，火災事故賠償額極大，作為受災的經營單位已經遭受巨大經濟損失，很難再賠償受害人，民事責任制度擴張后，也無法解決受害人的賠償問題。同時，公眾往往對政府部門存在強烈的依賴感，一旦火災事故引起大量的人員傷亡，受害群眾就會希望政府給予救助，這無疑會對政府的財政預算構成更大的壓力并造成國有財產的流失。這說明變革后的民事責任制度，還是無法保障受害人的利益，由此，責任保險制度應運而生。

(二)火災公眾責任保險制度從根本上保護了受害人的利益

公眾責任險主要是承擔被保險人在其經營的場所內，在從事生產或經營活動時，因發生意外事故而造成的他人(第三者)經濟損失和傷亡，并依法應當由被保險人承擔的經濟賠償責任[1]。運動場所、娛樂場所在營業期間，建筑、安裝工程在施工期間，各種企業在生產過程中等，都可能發生意外事故，造成他人(第三者)財產損失或人身傷亡，這就產生了投保的空間。在國外發達地區，公眾責任險早已成為機關、團體、企業和各種公共場所、游樂場所的必需保障。在保險期間保險合同載明的場所內，被保險人依法從事生產或經營等活動時，如果該場所內發生火災、爆炸等造成第三者人身損害，應由被保險人承擔人身損害和財物損失的經濟賠償責任，賠償應由保險公司按照保險合同約定履行。火災公眾責任保險，是指以被保險人因為發生火災造成的對他人(第三者)的傷害所依法應付的賠償責任為保險標的的保險。在發生災害后，被保險人就能得到適當的經濟補償，使之能夠快速恢復正常的生產生活。因此，火災公眾責任保險，在關鍵時刻如同人的免疫系統一樣重要。

基于責任保險制度的這種天然的分擔責任和分散風險的功能，我國在很多領域都已經開始了相關責任保險制度的建立，如機動車責任保險制度、海商法中的保賠保險制度、環境責任保險制度等等。原本火災賠償責任集中于一個人或一個企業，而火災公眾責任保險實際上增強了被保險人賠償損害的能力，當然，其最終目的是有效避免火災事故受害第三人不能獲得實際賠償的民事制度上的尷尬，從根本上實現了對受害人利益的保護。

(三)嚴峻的火災形勢迫切需要火災公眾責任保險發揮防災減災作用

當前，中國特色社會主義進入新時代，經濟社會的發展導致火災數量也在不斷增加。新時代對消防工作提出了新要求，而城市發展不平衡不充分，消防工作經費不足、人員缺乏，群眾消防安全意識不強等問題日趨凸顯，火災形勢日趨嚴峻，重特大火災時有發生，造成了一定的國際影響和社會影響。據統計，近20年來(1997年至2016年)，全國發生111起重特大火災，共造成2 320人亡、1 422人傷，直接財產損失17.5億元，亡人、傷人和損失分別占近20年總量的5.8%，3.1%，4.1%。2016年，全國共接報火災31.2萬起，死亡1 582人，受傷1 065人。客觀上講火災等事故的發生是避免不了的，火災一旦發生，受災的單位自身遭受巨大的經濟損失，很難再承擔第三方的經濟賠償，如果未投保險，傷亡人員的災后救助和經濟賠償就落在了政府身上。若涉及利益群體較大，賠償金額就會很大，如果沒有得到賠償或者賠償不及時，群體性事件很難避免，將進一步影響社會安全穩定，因此，迫切需要火災公眾責任保險發揮防災減災作用。

二、構建保險與消防良性互動機制，解決新時期火災公眾責任保險的供給側難題

企業火災風險的管理方法主要有融資型和控制型，即保險和消防兩種火災風險管理的方法。火災危險是消防和保險存在發展的前提。保險采取對危險的轉移和分配手段獲取利潤，而消防部門為社會提供公共產品，采取控制和管理危險的措施，努力預防和減少火災的發生及產生的損失。保險和消防在防災減損目標上是一致的，因此，二者可以相互協作、優勢互補，以最小的成本投入取得最優安全保障。

(一)國務院有關部門共同推進法律和政策盡快出臺

1.火災公眾責任強制險應盡早立法，積極穩妥逐步推進

責任險特別是關系消防事業創新發展和科學發展的火災公眾責任強制險工作的開展，與國家經濟發展水平、社會法制環境以及社會文明程度息息相關。目前，我國社會經濟和法制環境有了較大發展，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全等方面的要求日益增長。當前在部分場所實施火災公眾責任強制險，不僅必要，而且緊迫，應盡快立法，盡早實施。現階段，機關、團體、企業、事業單位投保火災公眾責任保險應符合下列規定：火災高危單位必須按規定投保，消防安全重點單位特別是賓館、商場和公共娛樂場所應當投保，鼓勵其他單位投保；保險公司應按規定承保。保險公司應當對保險標的定期檢查，根據風險水平厘定保險費率，及時向被保險人告知消除火災隱患和不安全因素的書面建議，指導和督促被保險人做好火災預防工作。雙方堅持最大誠信原則和損失補償原則，規避信用和道德風險。等到將來效果明顯、時機成熟，宜全面推廣火災公眾責任險。

2.火災公眾責任險納入社保體系能充分發揮中國特色社會主義制度的優越性

社會保險是一種由國家以立法的形式強制開辦的保險業務，帶有福利性質，目的是解決勞動者在喪失勞動能力后的生、老、病、死、殘等風險問題，解決的是社會普遍問題。當今世界各國的社會保險在社會保障中起著支柱作用。社會保障是政府對所有國民履行確保最低限度生活水平的國家責任的一種制度，它是把社會保險、社會救濟和社會福利、社會優撫等總括在一起的一種社會管理制度。當前，地方政府深入貫徹以人民為中心的發展思想，一大批惠民舉措落地實施，人民獲得感顯著增強。覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，社會治理體系更加完善，社會大局保持穩定，國家安全全面加強。例如，重慶渝中區投入440萬元為全區居民統一購買政府綜合保險并將火災事故救助賠償納入其中。一個家庭每年只需26元就可以把因火災爆炸、自然災害等十類原因導致的人身傷亡納入保險救助范圍，保險公司對因火災、爆炸、暴雨等13種自然災害，飛行物體墜落，建筑物和其他固定物體倒塌造成的直接損失和施救費用進行賠償。如果沒有政府的主動作為，這種惠民保險很難單獨買到，這種創新險種保險公司也很難做到。當前火災公眾責任保險推廣存在諸多瓶頸性的難題，只有通過政府主動作為，才能發揮大數法則的作用，如果將這一好的做法納入全民社保體系，可提高險種設計的水平，進一步降低保險成本和費率，做到利國利民。堅持“政府領導、多方參與、齊抓共管、商業運作”的原則，對貧困地區采取政策和財政傾斜，積極、穩妥地建立覆蓋全國的災害管理和民生救助體系，并作為中央政府扶貧開發的惠民措施，將火災事故救助賠償納入政府綜合保險項目，以確保百姓災后的最低生活保障。

(二)地方人民政府應集中力量為當地弱勢群體統一購買區域性火災公眾責任保險

地方政府應結合當地特色，抓住區域性消防安全問題這一主要矛盾，主動作為，推動落實區域性火災公眾責任保險，避免弱勢群體因災返貧；消防部門應加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的區域性消防安全綜合治理，逐步消除區域性火災隱患這一老大難問題。例如，廣西柳州市連續4年每年出資400余萬元，為三個縣的12萬座少數民族村寨吊腳樓統一購買木樓火災保險，并進行木樓防火改造，從根本上解決了少數民族群眾因災致貧和因災返貧問題，當地群眾堅守的傳統生活方式以及彰顯的文化傳承有了牢靠的保障。同樣，云南玉溪市82個鄉鎮630個行政村1 193個自然村農村房屋財產火災保險連續多年全覆蓋。按照“農戶自愿參保、政府補助推動、保險公司市場運作”的原則，把農村住房火災保險的專項補助資金列入當地政府財政預算，讓“政府有支持、災后有保險、農民得實惠”的觀念深入人心。

(三)政府部門應深入細致、齊抓共管、共同推進

1.強化體系建設，創新宣傳機制

推廣火災公眾責任保險，應當在當地政府統一領導下，各行業主管部門、保險監管部門、消防部門、保險公司和新聞媒體在各自的職權范圍和工作領域內履行工作職責。要遵循市場經濟的規律，開展火災公眾責任保險特別是農房火災保險的宣傳，增強社會單位和廣大群眾的保險意識以及對火災保險的認知程度，提高參保投保的積極性。

2.加強合作互動，提高風險管理水平

消防部門和保監部門應加強協調配合，要按照各自職責，共同推進火災風險防范，發揮好公共服務和社會管理的功能，要建立覆蓋全國的信息資源交流共享平臺，提高風險管理水平。

3.建立監督機制，保證火災保險在市場經濟條件下健康運作

中國特色社會主義進入新時代，政府的行政手段逐漸淡化，保險的市場調節功能逐漸增強，保險和消防在發展過程中互相影響、互相聯系，保險需要消防的保障，消防需要保險的參與。同時，要堅持正確義利觀，樹立共同、綜合、合作、可持續的新安全觀，謀求創新發展。通過保險與消防不懈努力，全力發揮各自的作用，發動全社會的力量，促進其良性互動發展，推進防災減損工作。

三、構建強制性火災公眾責任保險制度應注意的問題

(一)關于損失賠付范圍的界定

火災公眾責任保險的損失賠付通常包括以下三種：第一種是被保險人由于火災而導致的財物損失；第二種是因火災而產生的訴訟和調查支出，以及事故救助所支付的費用；第三種是因發生火災而造成他人(第三者)的傷亡或者財物損壞、滅失而產生的損失[2]。一般來說，對于第二種和第三種損失列入損失賠付范圍是有法律依據的，其符合《中華人民共和國保險法》第42條第2款規定，根據責任保險的特征，原則上第一種損失應該屬于除外責任。

(二)嚴格恪守理賠數額的限額制

由于火災賠償金額巨大，保險人要么不愿承保，要么陷入困境。這對火災公眾責任保險的開展十分不利，最終也不利于整個社會的經濟發展。在設計火災公眾責任保險的保單時應約定一個責任限額代替保險金額作為保險公司承擔的賠償金額范圍。以寧夏回族自治區為例，根據其經濟發展情況，2008年寧夏的城鎮和農村居民人均可支配收入分別是7 218元和2 284元，以20年計算，平均賠償標準約為9.5萬元，擬每人賠償最低應為10萬元[3]。又如，江蘇省揚州市規定，商市場、賓館(飯店)、網吧、醫院、歌(影)劇院、娛樂和休閑等企業應投保“公眾責任險”，每次事故及累計賠償的限額一般為100～1 000萬元，涉及個人死亡的事故賠償限額，不低于30萬元。

(三)科學厘定保險費率

在市場經濟條件下，火災公眾責任保險費率及該保險的商品價格應該通過市場形成和調節，保監部門不應過多干預。考慮到我國的保險行業起步較晚，保險市場還有待進一步規范，保險法要求對于此類保費進行事前審批。由于火災公眾責任保險公益性很強，前期進行適當的管制是符合現狀的。作為新險種應當根據市場擬定價格后，再經過保監會審批才能施行[2]。例如，揚州市明確了公眾責任保險費率上下浮動30%的標準。

參考文獻：

[1] 唐金成.論加快發展我國的公眾責任保險[J].上海保險,2011(8):8-10.

[2] 張叢軍.對于建構我國環境責任保險制度中相關問題的理性思考[J].商場現代化,2007(5):11-14.

[3] 王偉民.新形勢下開展火災公眾責任保險工作探析[J].消防技術與產品信息,2011(5):10-12.