增強檢察監督剛性

● 朱孝清/文

檢察監督缺乏剛性，是長期存在的一個突出問題，職務犯罪偵查職能轉隸后尤甚。其原因主要有三個方面：

一是法律沒有賦予檢察機關直接對監督對象進行處理的權力。監督與被監督、執法與被執法是一對矛盾，有時甚至是尖銳的矛盾，因而監督、執法必須以強制力為后盾。這種強制力首先表現在監督、執法者有權對監督、執法對象直接進行處理。故我國的紀委、國家監察委以及各行政執法機關，都有對監督、執法對象直接進行處理的一定的權力。但檢察機關卻沒有對監督對象直接進行處理的權力，這是檢察監督權最大的特點。這必然會影響檢察監督的剛性。

二是法律規定的檢察監督的方式和后果都缺乏剛性。在監督方式上，法律除了規定抗訴、提出糾正意見等監督方式外，還規定了“檢察建議”的方式?！敖ㄗh”是供參考的，根本不具有剛性。在監督后果上，現行法律大多未對有關機關接到檢察監督意見后如何糾正、如何反饋糾正情況、有關機關如拒不糾正如何救濟等方面作出規定，更未對造成違誤的有關責任人應否處理、如何處理作出規定，致使有些機關對檢察機關的糾正違誤通知或建議置之不理，有的還以“法律沒有要求我們落實糾正意見”“公權力法無明文規定不得為”等所謂“理由”來搪塞和對抗。這么一種不具有剛性的法律制度，容易使檢察監督權成為 “畫在墻上的老虎”。法學界有些專家也說，我國的檢察監督得了“軟骨病”，需要“補鈣”。

三是職務犯罪偵查職能轉隸使檢察監督權失去支撐。職務犯罪偵查職能轉隸，這是國家進行監察體制改革的需要，檢察機關毫無疑問應當服從國家的大局。但它使檢察監督缺乏剛性的問題更加突出卻是不爭的事實，因為職務犯罪偵查權能夠給檢察監督起到支撐作用。在檢察機關擁有職務犯罪偵查權時，有關機關接到檢察監督意見、建議后，總體上還能做些糾正工作?，F在沒有職務犯罪偵查權作支撐，你要有關機關落實糾正意見的難度明顯增加，甚至檢察機關連開展監督調查都遇到了許多困難。據一些檢察長反映，檢察機關已經遇到有關機關對監督調查取證拒不配合等問題；法學界一些專家也認為“職務犯罪偵查職能剝離后，檢察機關將缺乏落實法律監督的手段?！?/p>

因此，增強檢察監督剛性已經成為當務之急。

要增強檢察監督的剛性，途徑主要是兩個，一個是改進檢察監督的工作；另一個是完善立法。這兩者相比，完善立法更具有根本性。我今天主要就完善立法方面提三點建議。

一、給檢察機關保留在履行職責中發現的職務犯罪偵查權

首先，這是適應檢察監督權特點的需要。如前所說，法律沒有賦予檢察機關對監督對象直接進行處理的權力。在這樣的法律制度下，要使檢察監督取得好的效果，檢察機關就必須擁有一項較有力度的職能或措施，以彌補無權直接處理監督對象的不足，并對檢察監督起到支撐作用。正如有關專家所說：職務犯罪偵查權剝離后，“檢察機關如欲實現‘法律監督機關’之憲法定位和現實權威，還需要從憲法法律中尋找‘有力依據’和‘有力措施’”。這項“較有力度的職能或措施”，如果不是職務犯罪偵查權，就應由法律新賦予。而由法律新賦予某項有力度的職能或措施，則要考慮其匹配性、適當性以及與法律監督性質的協調性，其難度可能較大，故還是給檢察機關保留一小部分職務犯罪偵查權比較簡便易行。

其次，這是防止檢察監督職能進一步軟化的需要。檢察機關重建四十年來的歷史經驗充分表明，檢察監督的“糾正違誤”與“偵查職務犯罪”這二者相輔相成，不可或缺：通過“糾正違誤”，可以發現一些職務犯罪線索；通過“職務犯罪偵查”，可以促進“糾正違誤”的落實。檢察監督如只有糾正違誤權，而無必要的職務犯罪偵查權作支撐，檢察監督就會軟弱無力。要防止檢察監督進一步軟化，其途徑之一，就是給檢察機關保留在履行職責中發現的職務犯罪的偵查權。這樣，檢察機關的糾正違誤權與職務犯罪偵查權相結合，以職務犯罪偵查權作支撐，檢察監督才能由軟變硬，從而使檢察監督職能作用得到較好發揮。

再次，這有利于優化偵查資源配置，進一步提高反腐敗整體效能。將職務犯罪偵查職能劃轉給國家監察機關有利于提高反腐敗效能；將職務犯罪偵查職能總體劃轉的前提下，給檢察機關保留在履行職責中發現的職務犯罪的偵查權，有利于提高反腐敗的整體效能，從而實現帕累托最優。因為檢察機關對履行職責中發現的職務犯罪實施偵查，一是在發現線索上具有職能便利，可以通過審查批捕、審查起訴、執行監督、受理民事、行政申訴案件等渠道，通過審閱案件材料、訊問犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，詢問證人、聽取當事人及其辯護（代理）律師控告申訴、調查取證等方式，來發現職務犯罪線索，這比國家監察機關發現這些線索要方便許多，特別是發現監管場所等特殊領域的職務犯罪線索，檢察機關比國家監察機關的職能便利就更為明顯。二是有利于發現線索與偵查案件這兩個環節的緊密銜接，從而提高查處案件的效率。如果對發現線索與偵查案件實行分離，檢察機關發現線索后需轉國家監察機關，而國家監察機關又可能正忙于查處其他案件，一時無法安排查處，這難免會影響效率。

最后，這不僅不影響國家監察機關對行使公權力的公職人員監察的全覆蓋，而且是很好的配合和補充。檢察機關在履行職責中發現的職務犯罪有嚴格的限定：一是犯罪主體限定，限于涉嫌職務犯罪的少數司法人員和行政機關工作人員；二是犯罪行為方式限定，限于有關人員利用職權實施；三是發現的渠道限定，限于檢察機關在履行職責中發現。未被檢察機關在履行職責中發現的司法人員和行政機關工作人員的職務犯罪，不在這個范圍。因此，檢察機關偵查的這類案件，僅是司法人員和行政機關工作人員中職務犯罪的一部分，更是所有職務犯罪案件的一小部分。對于司法人員和行政機關工作人員中未被檢察機關履行職責中發現的職務犯罪以及其他公職人員的職務犯罪，仍由國家監察機關查處；司法機關和行政機關的所有公職人員仍都在國家監察機關的統一監督之下。因而它絲毫不影響國家監察機關對行使公權力的公職人員監察的全覆蓋。同時，檢察機關查處履行職責中發現的職務犯罪，只要將其納入紀委和國家監察機關反腐敗大格局之中，自覺接受紀委的組織協調，加強與國家監察機關的溝通聯系，特別是在立案前做好溝通聯系工作，就不會與國家監察機關的辦案工作發生“撞車”，也不會打亂紀委和國家監察機關反腐敗的整體部署。因此，檢察機關查處履行職責中發現的職務犯罪，與國家監察機關查處職務犯罪不僅不矛盾，而且對國家監察機關辦案是很好的配合與補充。這樣，國家監察機關的監察功能與檢察機關的法律監督功能就都能得到較有效地發揮。

總之，給檢察機關保留偵查權的職務犯罪，僅是所有職務犯罪中的一小部分，但它卻能帶來防止檢察機關訴訟監督進一步軟化、堅持和鞏固檢察機關是“國家的法律監督機關”這一憲法定位、激發檢察制度活力的益處，其優勢十分明顯且切實可行，因而是有利于實現帕累托最優的好思路。

經第十三屆全國人大常委會第二次會議初審的《刑事訴訟法（修正草案）》（以下簡稱《草案》）給檢察機關保留了一小部分職務犯罪的偵查權：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查?！边@是立法機關在國家監察體制改革時兼顧檢察制度發展的重要之舉。但是如果該偵查范圍僅是列舉的三個罪名的話，則過于狹?。阂皇亲锩^少；二是偵查權覆蓋面過窄，僅涉及偵查人員，而不大會涉及其他司法人員；三是案件數量過少，據統計，2016年，全國檢察機關立案偵查的司法工作人員利用職權實施的該三種罪名的犯罪案件僅24件。如此狹小的偵查范圍，難以給檢察機關的訴訟監督起到支撐作用；為了偵查這幾十個案件，檢察機關還需要培養一支常備的偵查隊伍，以應不時之需，其偵查成效與制度成本相比，也顯得很不相稱。

《草案》規定的偵查范圍之所以“難以給檢察機關的訴訟監督起到支撐作用”，是因為在檢察機關無權對監督對象作直接處理的法律制度下，要使保留的偵查權給檢察監督真正起到支撐作用，就必須遵循一個原則：偵查權的覆蓋面與檢察監督權的覆蓋面必須相同。根據這一原則，就應當把履行檢察監督職責中發現的職務犯罪保留給檢察機關偵查。如果立法機關認為這一范圍所涉犯罪種類過多，貪污賄賂犯罪的偵查權不能保留，那至少也應保留履行職責中發現的瀆職、侵權這兩類職務犯罪的偵查權，其犯罪主體除了司法人員外，還應包括少數行政機關工作人員。因為行政公益訴訟監督的對象是行政機關工作人員。十八屆四中全會《決定》賦予檢察機關的“對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的監督”和“在履行職責中發現的行政機關違法行使職權或者不行使職權行為的監督”，其監督對象也是行政機關工作人員。為了支撐對上述行政監督的開展，檢察機關應當有權對履行監督職責中發現的行政機關工作人員的職務犯罪立案偵查。

二、在法律上賦予檢察監督以硬的約束力

被憲法和法律規定的檢察監督之所以還要職務犯罪偵查權作支撐，除了檢察機關不能對監督對象直接進行處理這一原因外，與檢察監督自身因“軟骨病”還立不住有重要關系。因此，要使檢察監督具有剛性，就必須在立法上去除 “軟骨病”，賦予檢察監督以硬的約束力，從而使檢察監督自身硬起來和立起來。所謂“硬的約束力”，就是法律效力。

之所以要賦予檢察監督以硬的約束力，是因為：首先，檢察機關作為憲法和法律規定的專司法律監督的機關，其依據法律、代表國家作出的監督決定應當具有法律效力。其次，作為權力的監督必須有牙齒，沒有牙齒不成其為監督。法律如不對監督對象落實監督的義務作出硬性規定，而是憑其覺悟和自覺性，檢察監督很容易成為一紙空文。再次，監督與監督對象落實監督意見是監督制度不可或缺的兩個方面。檢察監督目的的最終實現，必須以監督對象落實監督意見為條件，這與合同中一方權利的實現必須以另一方履行義務為條件同屬一理。這就決定了法律應當對檢察監督權與監督對象落實監督意見的義務這兩個方面一并作出規定。最后，黨風廉政建設需要變“寬松軟”為“嚴硬實”，監督司法活動中的違法錯誤、維護法治統一也要變“寬松軟”為“嚴硬實”，否則就難有成效。而“嚴硬實”首先要體現在立法上。

在法律上賦予檢察監督以硬的約束力，建議從以下三個方面入手：

（一）法律規定的檢察監督的方式要規范，并體現約束力

建議在立法上對檢察監督方式作如下規范：（1）對法院確有錯誤的裁判，用“抗訴”方式（民事訴訟中對同級法院確有錯誤的生效裁判，用“意見”即“再審意見書”方式）。（2）對有關機關在訴訟中作出的錯誤決定（除裁判外），用“糾正意見”的方式。（3）對訴訟中的違法行為，用“通知糾正”的方式，因為法律是誰也不能逾越的底線，一旦逾越，必須糾正。

這里需要指出的是，無論是哪類檢察監督，都不宜用“建議”的方式。因為“建議”不具有約束力，與檢察監督應當具有法律效力的特征不符。在我國上世紀的法律中，檢察監督是不用“建議”這種方式的，“建議”僅用于檢察機關結合辦案所開展的社會綜合治理和預防腐敗工作，即通過辦案發現有關單位在管理、制度等方面存在的漏洞，提出整改堵漏、完善制度、加強管理、預防犯罪的建議，它屬于“辦案的后半篇文章”，而不是辦案本身。在后來的立法中，混淆了“建議”與“意見”“通知”的界限。故必須予以正本清源。

（二）法律要規定“一案雙查”

對有關機關的違法行為和錯誤決定，應當要求有關機關既要糾正違誤，又要落地查人，對負有責任且應當追責的嚴肅追究責任。以往的檢察監督只對事不對人，即使違法行為和錯誤決定糾正了，有關責任人卻無關痛癢，更無切膚之痛，難以對其產生應有的警示和震懾，更不足以促使其吸取教訓，致使惡習難改，繼續源源不斷地產生出違法行為和錯誤決定來。違法行為和錯誤決定是人實施或作出的，人是源頭，只有既糾事，更落地查人，檢察監督才有硬的約束力，并取得應有的警示效果。當然，落地查人既要“嚴硬實”，又要實事求是。

（三）法律要規定有關機關落實檢察監督的義務、反饋的期限、異議的程序以及拒不糾正違誤的責任

有關機關接到檢察監督意見（通知）后，對違法行為或錯誤決定要及時加以糾正，對責任人也要立即啟動調查，并在一定期限內反饋結果。具體可實行兩次反饋制度，即對“事”的糾正，應在一個月內反饋，其中時間性很強的，如糾正超期羈押、糾正阻礙律師會見在押犯罪嫌疑人等，應在7日內反饋；對人的處理一般應在兩個月內反饋，如認為不需要追究責任，也應反饋情況并說明理由。有關機關對檢察監督意見（通知）有異議的，可以提出復議、復核。復議、復核后檢察機關仍堅持原監督意見（通知）的，有關機關應當落實。對于對監督意見（通知）置之不理、無正當理由拒不糾正的，移送紀委和國家監察機關依紀依法嚴肅問責。

三、賦予檢察機關調查核實權及其措施

賦予檢察機關以調查核實權及其措施，這是法律監督的題中應有之義。因為檢察機關在履行法律監督職責特別是訴訟監督等職能時，往往需要先對發現的違法錯誤線索、民事行政公益訴訟線索等進行調查核實，發現確有違法錯誤或確應提起公益訴訟的，才能對有關機關提出“糾正意見（通知）”或提起公益訴訟，而不能僅憑線索就亂下結論。同時，調查如遇調查對象拒不配合的情況，也需要采取必要的措施，而不能任其拒不配合甚至對抗。否則，就與“監督必須有牙齒”的原理相悖。因此，為了保證法律監督的順利進行和精準，法律應當賦予檢察機關在履行職責中的調查核實權及其必要的措施。

借鑒有關行政執法的立法，調查措施主要包括：要求說明請況、通知談話、傳喚、調取證據、查閱有關會議記錄、文件、案卷材料，責令提供相關證據、材料，檢查、鑒定等；必要時，還應當有權直接采取強制性措施，如強制傳喚、查封、扣押、凍結、發出禁止令、責令立即停止侵害公益行為等。從而為檢察機關的調查核實活動提供必要的法律依據，進而夯實法律監督的事實基礎。