檢察權運行的實踐理性

●王 偉/文

習近平總書記明確指出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。檢察工作要以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是政法思想為指引，更好地滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求，讓人民群眾有更實在的獲得感、幸福感和安全感。新的時期，我們思考檢察權運行如何進一步完善，核心之一就是要從解決實踐問題出發，體現實踐理性，最終的目的是要確保檢察權的公正高效權威，為人民群眾提供更加優質的“法治產品”“檢察產品”。

在多年的司法實踐中，公訴工作作為檢察機關的核心標志性職能，對國家法治建設和經濟社會發展發揮了積極的作用。但同時我們也要面臨著一些問題，比如案件質量問題，我們面臨著一些案件偵查質量不高，對偵查工作制約效果不好，審查實質化能力水平不強，少數案件帶病起訴，從而導致少數案件因事實不清、證據不足撤回起訴或被判決無罪的問題。再比如，公訴人隊伍普遍年齡偏輕，年青公訴人經驗不足，專業化水平不能適應社會發展的需要，從而制約公訴權充分、正確的行使。還有，隨著司法改革的不斷深入，全院全員全過程的質效監管體系還沒有完全建立。對于這些問題，迫切地需要我們不斷轉變理念、轉換模式、轉型發展，完善我們的相關工作機制。我們認為其中重要的一點，就是緊緊圍繞強化刑事檢察職能作用，堅持繼承發展、堅持改革創新，不斷探索改革背景下公訴權運行的機制。

一、關于發揮刑事檢察職能作用的思考

發揮檢察機關在審前程序和庭審中指控和證明犯罪的職能作用，是為了適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，這是檢察機關在新時期發揮公訴職能應當做出的必然選擇。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，使公訴工作職能配置更加強大，發揮作用空間更加寬廣。公訴工作處于刑事訴訟的中樞環節，前承偵查、后啟審判，必須向前延伸引導偵查，傳導庭審證明標準，提高偵查質量。在此基礎上，進一步嚴密起訴審查，做好審前過濾，確保進入審判的案件真正達到事實清楚、證據確實充分，避免帶病起訴，為法庭審判打好基礎。同時，提高出庭指控犯罪的能力，通過庭審中高質量的控辯對抗，確保法庭公正裁判。

（一）審前程序中的職能作用

發揮審前職能作用的關鍵是要突出檢察機關對訴訟進程、裁量處斷的影響力和控制力，變被動為主動，變消極為積極，變守勢為攻勢，變粗放為精細，在“分工負責、互相配合、互相制約”的訴訟架構中更好地保障案件質量，維護公平正義。

1.要強化實質化審查職能。審查是一項具有獨立價值的職能。檢察機關發揮審前職能作用，要依托審查職能強化對偵查活動的制約，加強對證據事實的把關過濾，切實糾正以前受以偵查為中心影響“從屬、配合偵查”、將偵查結果簡單移送審判的現象。要探索建立對物證書證、言詞證據、鑒定意見、視聽資料、電子數據、勘驗檢查筆錄審查把關的工作制度，嘗試新型疑難案件所涉證據專業部門同步審查、駐看守所檢察官核查詢問訊問合法性等做法，形成更加健全有效的證據審查機制。

2.要強化對偵查活動的引導。根據以審判為中心訴訟制度改革的要求，構建新型檢警關系，完善介入引導偵查工作機制，以規范傳導責任，形成促進偵查質量倒逼機制形成。把審判標準向偵查工作傳導，把庭審壓力傳導到偵查工作中去，推動引導偵查規范化、制度化。要完善補充偵查工作機制，著力解決退回補充偵查引導不明確、說理不充分以及偵查機關消極補偵等問題，同時注重加強自行補充偵查工作，提高能力、規范行為，更多掌握工作主動性。

3.履行好起訴裁量權。起訴裁量權是發揮審前作用的重要載體，是凸顯檢察機關公訴職能作用、制約偵查活動的重要手段。要充分運用不起訴、未成年人案件附條件不起訴等檢察裁量權，積極主動掌控訴訟進程，強化對前一階段訴訟活動的制約。要進一步完善公訴政策，統一司法標準，確保案件處理做到司法均衡和公平公正。要著眼于新型訴辯關系工作制度，充分保障律師權益，促進提高辦案質量和效果。

4.完善多層次訴訟制度體系。多層次訴訟制度有利于節省司法資源，提高訴訟效率，為充分發揮職能作用提供更大空間。要充分開展認罪認罰制度試點，根據速裁案件、重大疑難復雜案件、專案案件等不同類型案件的辦案特點，進一步完善繁簡分流工作機制，通過集約化辦理、簡化程序、加強規范化建設、創新制度機制等方式，建立起適應公訴工作實際、更加務實管用的訴訟制度體系。

（二）發揮指控和證明犯罪職能作用

指控和證明犯罪是檢察機關區別于其他司法、行政機關的標志性職能。要將發揮指控和證明犯罪的職能作用作為重中之重，以此為基點開展各項工作，積極探索創新，提升業務能力。

1.圍繞指控和證明犯罪的關鍵環節積極探索創新。指控證明犯罪關鍵是要做到指控有據、辯論有力。要堅持審查和出庭合理分工原則，建立出庭檢察人才庫，實現出庭工作專業化運行。要圍繞如何出庭指控、舉證示證、對抗辯論及教育轉化等內容，進一步完善制度機制，創新方式方法，使得各項工作更加有利于查明事實、證明犯罪、適用法律、保障人權、提高效率。要加大證人出庭工作力度，創新方式方法、完善相關制度機制，提高出庭作證率，強化指控犯罪的效果。

2.圍繞指控和證明犯罪的配套保障健全制度機制。證明指控犯罪的戰場既在庭上，也在庭外，既要緊緊抓住法庭審判的核心環節，也要建立完善相關的配套制度，加強外延性工作。要充分利用現代科技手段，建立完善出庭工作信息化支撐平臺、出庭能力培養平臺，讓信息技術促進主體作用更好發揮。要完善文書說理、量刑建議、庭前會議等制度機制，建立完善庭審及時會商制度，更好地服務出庭工作。另外，要積極探索附帶訴訟工作制度，建立公訴參與公益訴訟工作制度，以適應服務保障首都建設發展的要求。

（三）強化檢察職能的實踐效果

北京市院于去年底制定了包括20個項目的試點方案，推進與以審判為中心的訴訟制度改革相適應的檢察工作體系建設。通過前期試行工作，取得初步成效。

1.類案公訴政策效果顯著。先后制定使用虛假身份證、危險駕駛、涉槍、反邪教等10項公訴政策指導性意見。其中，使用虛假身份證案件的指導性意見執行以來，當月案件受理量就從上個月的239件244人下降到57件58人，且呈逐月下降趨勢，已判決的43件案件在罪名和量刑建議上均訴判一致。

2.審查實質化不斷加強。創新專業同步輔助審查工作形式，共開展專業同步輔助審查98件。加大非法證據排除工作力度，啟動排除非法證據案件13件，排除非法證據14份，補正瑕疵證據250件804份。

3.認罪認罰全面推進。不斷強化繁簡分流，一年以下案件不再撰寫審查報告，三年以下案件，審查報告可實現表格化，全部認罪認罰案件不再撰寫三綱一辭。重罪案件不斷拓展認罪認罰適用范圍。不斷推進值班律師全覆蓋，目前已經有16個檢察院設立值班律師工作站，擬于8月在三級院實現值班律師的全覆蓋。目前逐漸形成了一套認罪認罰案件的評估標準，并通過總結提煉經驗、召開專家論證會研討已經形成了認罪認罰的立法建議稿。

4.起訴裁量權得到依法有效行使。全面發揮不起訴裁量權，將一般案件的不起訴決定權直接下放給檢察官個人，今年1-5月不起訴率為13.3%，相比去年同期提升了3.6個百分點，同時不起訴復議復核人數與去年同期持平。為保障不起訴執法尺度統一，市院制定了《不起訴案件審查工作實施細則》，朝陽區院及時更新了《刑事案件相對不起訴適用規范》，針對二十余種常見罪名適用相對不起訴的具體標準。

5.出庭能力水平不斷提升。為了有效發揮指控和證明犯罪的職能作用，市院組織研發了出庭能力培養平臺，自去年7月3日上線以來，截止到今年7月3日，全市共發布觀摩庭2503場，累計7797人次參與旁聽，發布出庭百科2405條，相關經驗被高檢院公訴廳和信息中心轉發，并在全國檢察機關第十期優秀公訴人高級研修班專題經驗介紹。一分院組織研發“出庭示證可視化”系統，年初舉行全市范圍的觀摩庭，效果良好。

6.探索刑事附帶民事公益訴訟工作機制。形成線索集中管理機制，起草《關于辦理刑事附帶民事公益訴訟案件暫行規定》，今年5月提起了北京市首例附帶公益訴訟案件，另有兩件將于近期起訴。

近期，我們總結前期工作經驗，整理匯編了一本《例證指導》，已由中國檢察出版社面向全國檢察機關進行內部發行。

二、改革背景下不斷完善公訴質效監管的思考

中央關于司法改革對于管理工作的要求，是逐漸從微觀的個案審批、文書簽發向宏觀的全院全員全過程的案件質量效率監管轉變。對公訴工作的管理，就是要解決公訴在執法模式、工作機制、執法保障等方面的不適應、不符合、不協調問題，必須緊緊依靠改革，不斷深化改革，通過完善公訴管理體制和公訴權力運行機制，優化職權配置，破解影響公正高效權威的深層次問題。對此，要深入基層了解實際情況，對傳統公訴理念，進行辯證的思考，既要堅持已有的好的東西，被實踐證明的成功經驗，也要敢于拋棄和否定不符合司法規律的做法，加以改造和完善。

（一）關于案件質量管理分析

案件質量是公訴工作的生命線。在改革背景下如何加強管理，需要轉變觀念。目前，我們在管理上還有一些亟待解決的問題。首先，對案件質量的及時動態把握還不夠到位。根據市院《司法責任制改革試點工作實施意見》“抓兩大、放兩小”的原則，改革以后80%的案件、事項由檢察官決定，檢察官的主體地位得到全面提升，但管理層對案件的全面把握受到影響。我們對案件過程和處理結果、效率的掌握，主要就是基于統一業務應用系統，高檢院和北京市院定期通報的數據，以及日常工作中對案件的研究等。但是這些手段，也存在著整體融合度不高，各種數據、關聯分析不夠的問題。為此，北京市院初步形成了一套案件質量分析制度，協同全市各院總結、提煉、匯集出209項、5016個業務數據，總結出一些我們對公訴業務的動態管理原則，有利于我們全面、及時、客觀地掌握業務情況，有利于管理者從各種動態的數據中發現工作的得與失、優與劣，發現問題、補齊短板，提升工作水平，而不是通過數字排序的方式變相考核。目前看，案件質量分析制度，已經對各院加強業務工作起到了很好的促進作用。在管理中，我們還要充分認識分管檢察長和部門負責人的地位和作用。改革初期，各領導層級對全面辦案情況存在底數不清、情況不明的問題。對這個問題，北京市院的態度非常明確，就是要發揮部門負責人的管理經驗，做好引導，主要還是通過文件匯總研判、檢察官聯席會議等方式進行組織管理，以及一些具體案件的對外溝通協調。同時，我們的質量分析報告，使部門負責人提升把握分析水平，檢察長及時全面了解情況。

（二）關于公訴人員配備

所謂“案多人少”的問題長期困擾著我們的工作。對此要進行深入分析、綜合判斷，使之不斷得到緩解。首先，要對人員進行配備改善，要有一個相對科學的評價標準。公訴案件涉及速裁、簡易、普通三種程序，應當對不同類型的案件有一個動態的記錄，核心是根據一類案件需要消耗的有效工作時間來進行計算。其次，素質能力的匹配，比如“e租寶案”“4.13特大跨境電信詐騙案”，涉案金額眾多、被告人人數眾多、證據事實龐雜，科技、知產、金融辦案部門辦理的案件專業性強。認罪認罰從寬的有效落實，也需要檢察官有充足的社會經驗，能力不匹配，工作效率就低，就感覺人手不夠，這也是一種矛盾。對此，我們有三個方面的措施：一是開展工作量測算，去年研發了檢務工作量測算平臺，在檢察內網上運行，在市院和朝陽院、海淀院、豐臺院等公訴部門開展試點，由公訴人從辦案和綜合檢務工作兩個方面根據詳細的數據項填錄開展工作的內容和時長，據此測算公訴人的有效辦案時間和各類型案件的平均需要時長，以此為基礎形成了調研報告，為檢力資源合理配置和領導決策提供參考。下一步結合機構改革我們考慮在全市范圍內全面測試，工作量測算平臺還增加了個人、部門、單位甚至全市工作量的批量統計功能，從而為全面衡量公訴人的履職內容和完成質效，實現人案匹配，強化公訴工作的動態管理提供更加準確的依據，根據辦案需要探索建立全市公訴人動態調配的機制。二是完善公訴人素能模型，明確公訴人各個職能崗位的標準，確定勝任公訴工作的標準，明確人員培養方向，通過素能標準對人員進行分類整合，確保高質量完成公訴工作。三是推動“專業平臺、專業工具、專業素質”的專業化建設，形成刑事犯罪檢察、國家安全和公共安全檢察、經濟犯罪檢察、職務犯罪檢察四位一體的公訴專業化新格局。健全專業化辦案組，做到分合有度，突出區位特征打造高精尖專業、專門辦案團隊。完善專業化辦案保障，成立北京檢察科技信息研究基地。進一步加強專業化能力建設，以專業化辦案需求為導向，積極用好用足政策，針對反恐維穩、信息網絡、知識產權、金融證券、環境保護等領域急需緊缺人才需求，完善特殊職位招錄。

（三）關于公訴人才培養

人才是優質產品的制造者，是公訴工作發展的關鍵，培養是人才成長的永恒課題。要在全面從嚴治檢的同時，加強基層黨的建設。注重通過實戰提升辦案能力。北京的出庭能力培養平臺就是充分利用庭審的實戰學習機會，以壓力為驅動力迫使出庭公訴人更加充分的準備，打破行政壁壘使觀摩人員獲得更加廣泛的交流學習機會，以經驗值記錄衡量公訴人實際出庭能力成長，通過經驗值排名激發公訴人的榮譽感，促進比學趕幫、實現良性競爭，目前該系統在出庭經驗分享、能力提升、規范化建設、人才儲備、業務評比等方面已經發揮了基礎性作用。注重發揮質量分析的反視功能。分管檢察長和部門負責人通過宏觀數據和個案文書的審核，可以反視我們的案件質量，并據此有針對性制定培訓策略，提升辦案素質。建立系統的檢察業績評價制度。年底考核，根據辦案實績進行評價，以辦案質效為目標設計好業績考評標準，全面科學準確地衡量辦案質量和辦案負荷，獎勤罰懶，使真正有業績的檢察官凸顯出來，體現司法辦案責任制的正面激勵作用。根據素能模型建立評價制度，以往評優評先，都是年底根據特定案件的辦理，或者全年的綜合表現，確定立功、評優等次，或者根據一些考試環節確定一些優秀公訴人稱號。這些評價都不夠全面，缺少對日常辦案工作的評價，要建立日常化的辦案講評制度，由公訴人談自己辦案的經驗，包括不足，促進共同提高能力。