檢察監督職權運行的若干基本問題

● 魏曉娜/文

一、檢察監督職權的定義

關于法律監督權，我主張從兩個不同的層面來界定。一是從憲制層面，檢察機關行使的是人民代表大會制度下的法律監督權，這里的法律監督是廣義的，即檢察機關的所有職權在憲制意義上均是為實現其法律監督職能而配置；二是在技術層面，檢察機關的法律監督職能又可以通過更為具體化的 “訴訟職權”和狹義上的“監督職權”來實現。訴訟職權和監督職權之區分，則以“訴訟職能”為依據：凡執行起訴、辯護、裁判等構成訴訟基本要素的職能，或者與要素職能平行的職能（如立案、偵查、執行），為此而行使權力，皆為“訴訟職權”；相反，并非履行上述要素職能及其平行職能，而是跳脫于上述職能之外，對上述職能之履行行使法律監督，則是“監督職權”(與劃分訴訟職權和監督職權的主張類似，學界早已存在將監督職能與訴訟職能相分離的主張。(具體參見陳衛東：《檢察機關角色矛盾的解決之策——法律監督職能與訴訟職能的分離》)，這里的監督是狹義的，與訴訟職權相對而存在。其中，前者體現的“監督”的控權邏輯，后者則體現的是“制約”的控權邏輯（按此標準，1979年《人民檢察院組織法》第5條列舉的檢察機關職權中，第1、2項皆屬于訴訟職權；第3、4項前半句屬于訴訟職權，后半句屬于監督職權；第5項屬于監督職權。換而言之，檢察機關在刑事訴訟中行使立案、偵查、起訴、批捕等權力屬于“訴訟職權”，對偵查、審判、執行活動的監督屬于“監督職權”。這里可能會有爭議的是批捕權，我認為批捕權本質上仍是一種裁判權，因此歸入“訴訟職權”）。我所說的檢察監督職權即是在技術層面上使用這一概念。

二、監督的范圍：訴訟監督

目前有不少人認為檢察機關的法律監督就是訴訟監督，這既不符合檢察機關作為法律監督機關的定性，也不符合近年來我國立法的實際發展狀況。實際上，近年來，除了在三大訴訟中行使監督職權外，檢察機關的監督范圍已經通過立法擴展到行政執法，立法（規范性文件制定），甚至合憲性審查領域。前者例如，《人民警察法》第42條規定，“人民警察執行職務，依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督。”《治安管理處罰法》第114條第2款規定，“公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據職責及時處理。”《人民檢察院組織法》二審稿第16條第2款：“人民檢察院行使上述職權時，發現行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，應當督促其糾正。”

后者例如，2015年修正的《立法法》第99條第1款規定最高人民檢察院 “認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”根據2006年《各級人民代表大會常務委員會監督法》第32條的規定，如果最高人民檢察院認為最高人民法院 “作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構送有關專門委員會進行審查、提出意見。”根據國務院頒布、2002年開始施行的《規章制定程序條例》第35條和《法規規章備案條例》第9條的規定，如果檢察機關認為規章同法律、行政法規相抵觸的，或者地方性法規同行政法規相抵觸的，或者國務院各部門、省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府發布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規相抵觸的，“可以向國務院書面提出審查的建議，由國務院法制機構研究后按照規定的程序處理。”

三、檢察機關行使監督職權的準據

“一般監督”在中國的凋零，“極左”的政治運動固然是主要原因。然而，歷史地看，與監督工作沒有標準和重點，胡子眉毛一把抓不無關系。在新的歷史條件下，法律監督工作需要吸取歷史的教訓，尋找新的切入點。

自中共十五大以來，依法治國成為基本的治國方略，“尊重和保障人權”在歷史上第一次被寫入黨的文件，這標志著執政黨的執政理念和執政方式開始發生重大轉變。

法治，首先是規則之治。這個規則，是中國特色社會主義法律體系。2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會議作常委會工作報告時宣布，我國已形成中國特色社會主義法律體系。之后，保持法律體系的自洽性和內部的協調性就成為迫切的要求，檢察機關作為憲法意義上的專門的法律監督機關，維護國家法制統一原本就是其歷史使命，因此，逐步拓寬監督領域，將法律監督的觸角延伸至行政執法，乃至規范性文件制定領域，不僅是水到渠成，而且是十分必要的。

法治更是權利之治，是以權利保護為核心構建的規則體系。規則是法治最直觀的一面，也是最為形式化的一面。然而，抽去了權利保障的內涵，法治就失去了內在的精神，蛻變成一堆沒有靈魂的規則和一套純粹的工具。可以說，有無權利內涵，恰恰是“法治”與“法制”的區別所在。法治語境下的法律監督，必須透過現象看本質，以公民基本權利保護為切入點。

實際上，現行《刑事訴訟法》第18條在規定檢察機關立案管轄時也突出了這一點：“國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。”《刑事訴訟法修正案》第2條將第18條改為第19條，第2款修改為：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”雖然檢察機關范圍有所變化，但現行法律和修正案草案在界定檢察機關立案范圍時均突出強調了“侵犯公民權利”，以此作為檢察機關行使職權的準據。

四、檢察監督與司法保障機制的關系

通過法律監督實現對公民基本權利的保護，應當有正確的自我定位，換句話說，必須處理好法律監督和司法保障機制的關系。經過改革開放后30多年的恢復與重建，我國不僅已經形成中國特色社會主義法律體系，中國特色的司法制度也基本形成。在自身權利受到不法侵害時尋求司法救濟是公民的基本權利。在保護公民基本權利方面，現有的司法保障制度負有第一位的責任，只有在保護公民基本權利的司法機制缺位的情形下，檢察機關的法律監督才是必要和迫切的。所以，法律監督應當發揮的作用是拾遺補缺。這樣處理，既可以尊重和激發特定法律主體依法維護自身權利的主動性和積極性，又可以合理配置司法資源，集中精力解決好司法救濟缺位情形下的法律監督問題。目前，檢察機關應當將以下領域作為法律監督的重點，以填補因司法救濟缺位而造成的權利保障真空或者短板。這些領域，包括但不限于：

（一）刑事訴訟中針對財產權的強制性處分，搜查、扣押等

現行刑事訴訟法對財產權、隱私權的保障程度遠遠不夠，這表現在兩個方面：一是從法典結構來看，干預公民財產權、隱私權的搜査、查封、扣押、凍結等措施沒有規定在總則部分，而是被置于分則部分的“偵查”章中；二是搜査、查封、扣押、凍結以及直接干預隱私權的技術偵查措施被輕率地界定為 “偵查行為”與立法相應 （我國刑事訴訟法經典教科書中，搜査、查封、扣押、凍結等干預公民財產權、隱私權的措施歷來是作為“偵查行為”來介紹的。例如陳光中主編：《刑事訴訟法 （第六版）》，北京大學出版社、高等教育出版社2016年版，第290-311頁），成為由公安機關全權決定的事項。然而，從行政法角度來看，這些刑事偵查行為又被認為具有“司法屬性”，因而不能提起行政訴訟。實際上，從刑事法角度來看，這個所謂的“司法屬性”完全是子虛烏有，因為對于上述措施，公安機關享有完全的決定權和實施權，沒有任何司法干預的余地。結果是，財產在刑事訴訟中被不當查封、扣押、凍結的權利人根本沒有任何提起司法審查或司法救濟的機會。實踐中也不乏公安機關在當事人得到無罪處理后遲遲不解除扣押，不歸還權利人被扣押財物的案例 （相關報道可參見鳳凰網載文《西安商人17年前合法攜金被抓 律師：比于潤龍案更惡劣》）。

（二）非刑精神病強制醫療

以2012年《刑事訴訟法修正案》增設“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療程序”和同年10月26日《精神衛生法》的出臺為標志，在精神病強制醫療方面，我國已形成雙軌制格局。對于嚴重危害社會的精神病人實施強制醫療，貫徹法官保留原則，在人民檢察院提出申請后，由人民法院決定。對于那些實施暴力行為，但未達到“危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全”程度的精神病人，以及由親屬送醫的精神病人的“非自愿”住院治療，則留給《精神衛生法》規范。后一情形下的強制醫療，即我所謂的“非刑精神病強制醫療”。正是這一領域，存在著嚴重且隱蔽的權利保障缺陷。強制精神病人入院治療，即使出于治療目的，也構成了對相關人員基本人身權利的限制甚至剝奪。對比我國《精神衛生法》對非刑精神病強制醫療的規定，與有關國際標準相去甚遠。首先，在決定主體上，強制入院的決定權被一攬子交給了醫療機構，從初步診斷到做出強制入院的正式決定，均可在同一家醫療機構完成。其次，缺失司法救濟機制。我國《精神衛生法》僅規定患者或其監護人對診斷結論有異議，可以要求再次診斷和鑒定，更糟糕的是，強制入院決定完全由醫療機構做出，徹底排除了對該決定提起行政訴訟的任何可能。非刑精神病強制醫療如不納入檢察機關法律監督的視野，恐怕會徹底淪陷為人權的“盲區”。

（三）監察委員會的職務犯罪調查

監察委員會依憲依法成立后，無論將其性質界定為行政機關、司法機關，還是政治機關，它所行使的是國家公權力這一點是毫無疑問的。另一方面，監察委員會行使國家公權力，尤其是采取職務犯罪調查措施，干預了公民基本權利，這一點也是毫無疑問的。經典政治哲學告訴我們，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”（出自孟德斯鳩：《論法的精神》）現代國家對權力的控制可以通過兩種方式實現：一是制約，二是監督。中共十九大報告指出，“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。”目前監察調查活動最大的問題是開放性不足，缺乏切實可行的外部監督制約機制。《監察法》授權以多種調查措施干預公民基本權利，不經司法程序，不提供司法救濟，不允許律師介入，未設置檢察機關履行法律監督職能的條文，這使職務犯罪調查成為檢察機關法律監督的盲區。這種對檢察機關法律監督的系統性排除，不僅與檢察機關“國家的法律監督機關”的憲法定位發生沖突，也不利于監察權的健康良性運行。