談以辦案為中心的刑事執行檢察權運行理念

● 張書銘/文

感謝主辦方！非常榮幸向大家匯報一下以辦案為中心的刑事執行檢察權的運行理念，我主要匯報三個問題。

第一個問題：為什么傳統的檢察業務得不到認同？

我們知道，刑事執行檢察是從監所檢察發展而來。長期以來，這項工作在一些地方不被認同為司法辦案業務。我們可以回顧一下這項業務的歷史：1949年《最高人民檢察署試行組織條例》規定，“檢察全國司法、公安機關犯人改造所及監所之違法措施”；1954年《人民檢察院組織法》規定，“對于刑事案件判決的執行和勞動改造機關的活動是否合法實行監督”，這個時期一般被稱為“監所勞改監督”；1979年《人民檢察院組織法》規定，“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監所、經濟等檢察廳，并且可以根據需要，設立其他業務機構”，這是第一次在法律上提出“監所檢察”這一名詞，最高人民檢察院同年依法設置了 “監所檢察廳”；隨著2012年《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》賦予監所檢察8項新增職權，“監所檢察”已經不能準確反映部門工作性質和職權范圍，2014年更名為“刑事執行檢察”。歷史沿革表明，監所檢察或者刑事執行檢察始終是我國檢察機關基本司法業務之一。但是，為什么會出現這種不被認同的情況呢？主要原因包括：法律規定過于原則，可操作性不強，剛性不足；工作模式辦事為主，隨意性較大，工作不規范；學界和實務界對執行和執行檢察問題研究不多，審前研究浩如煙海，執行及執行監督的研究寥寥無幾；一些地方檢察院的領導不重視等等。但是，歸根結底還是工作理念的問題，是因為沒有用司法辦案的理念指導刑事執行檢察工作。

理念一新天地寬。在今年的全國刑事執行檢察工作座談會上，我們明確提出了刑事執行檢察要堅持標本兼治、多贏共贏、人權保障等工作理念，尤其突出地強調，必須旗幟鮮明地堅持以司法辦案為中心，構建以辦案為主的工作新模式。張軍檢察長也多次指出：“檢察機關的法律監督職能說到底要在辦案中實現，案件辦不好，監督必然要落空。”因此，當前和今后一個時期，刑事執行檢察權的運行必須堅持以司法辦案理念為引領，真正實現在辦案中監督，在監督中辦案。

第二個問題：刑事執行檢察活動是不是辦案？

弄清楚這個問題，是刑事執行檢察踐行司法辦案理念的前提和基礎。在刑事執行檢察中，部分職務犯罪偵查、罪犯又犯罪的批捕和公訴等是直接參與訴訟的活動，屬于辦案沒有問題，羈押必要性審查屬于辦案應該也沒有爭議。但是，對刑事執行違法行為的監督是不是辦案，就有不同理解了。比如有觀點認為，這個沒有訴訟構造，沒有法院居中裁判，不是辦案。其實，不只是對刑事執行監督活動這樣看待，偵查活動監督和審判活動監督也是如此，比如刑事訴訟法明確規定的立案監督，長期以來也不是作為辦案對待的。當然也有不同觀點，比如上海張本才檢察長提交這次論壇的論文中就指出：“司法辦案不等于兩造齊備，對訴訟活動違法行為的監督本質上是另外一種形式的司法辦案。”

因此，我們認為，認為刑事執行檢察活動不是辦案的認識是不科學的，甚至是錯誤的。一是法理上站不住腳。《牛津法律大詞典》將“案件”（case）解釋為：“指一項獨立的法律糾紛，尤其是引起訴訟的糾紛。”《現代漢語詞典》將“案件”解釋為：“有關訴訟和違法的事件”。可見，案件是包括但不限于引起訴訟的法律糾紛。在我國司法語境下，檢察機關辦理的案件包括訴訟案件和違法監督案件。檢察機關除了參與偵查、批捕、公訴等訴訟活動外，對違法行為的監督也是法律監督的應有之義。因此，把檢察機關的案件范圍縮小為訴訟案件，既不符合法治基本原理，也不符合檢察機關的憲法定位。二是實踐中說不過去。如果把刑事辦案活動以審判為分界點分為兩個部分，司法實踐中，審前的偵查、逮捕、公訴和庭審當然是毫無疑問的辦案，但是從執行開始包括對執行違法行為的監督就不認為是辦案了。比如，對違法減刑、假釋和暫予監外執行的同步監督，檢察官除了提請階段的審查監督外，還要參與舉證、質證等全部庭審活動，最后還要對法院裁定進行監督。為什么就說這不是辦案呢？況且，1979年之前，對錯誤減刑、假釋和暫予監外執行的監督也是通過抗訴的形式提出的。再如，公安機關根據《治安管理處罰法》辦理的治安案件，都是屬于違法但不構成犯罪的案件，同樣不具備訴訟構造，也沒有法院裁判，沒人否定辦理治安案件是辦案。那么，為什么對刑事執行活動違法行為的監督就不是辦案呢？當然，是不是所有的刑事執行檢察活動都是案件呢？也不是。比如說監管安全檢查、食品衛生檢查、出監入監教育談話等例行性監督活動就不是案件，但是通過這些例行性監督活動中發現違法線索的，尤其經過調查核實，研判認為可能涉嫌違法犯罪的線索，就要作為案件辦理了。

第三個問題：構建以辦案為主工作模式的關鍵內容是什么？

厘清了大多數刑事執行檢察活動屬于辦案這一基本前提后，就要構建以辦案為主的工作新模式，取代傳統以辦事為主的工作模式。其關鍵內容就是要抓住四個核心要素、設立六個辦案流程。

（一）四個核心要素

一是事實要素。法律事實是辦案活動的起點。法理上，法律事實一般包括事件和行為。在刑事執行活動中，執法、司法機關及其工作人員的違法行為尤其是犯罪行為，會引起法律關系的變化，屬于典型的行為，如違法減刑、假釋和暫予監外執行的行為。再如，被監管人死亡、重大監管事故、自然災害等監管事件，可能會產生死亡檢察、事故檢察等案件。可見，刑事執行監督活動既有針對事件的，也有針對行為的，這些事件和行為都屬于會引起法律關系變化的法律事實，也都是需要檢察機關進一步查清的法律事實。

二是證據要素。證據是司法辦案的核心。辦案活動主要就是要通過收集、固定和使用證據，以及證據之間形成的證據鏈條回溯和證明案件事實，并依照法律規定對案件作出判斷。在我國司法實踐中，對于一般刑事犯罪案件，無論偵查、逮捕，還是公訴、審判，證據的收集、固定、排除、運用以及證據標準、證明標準都是工作的重中之重，也有比較成熟的規范，辦案模式也比較成熟。但對于刑事執行檢察的證據問題，則相對不太成熟，因此需要特殊說明兩點：一是相比一般的刑事案件，刑事執行活動中違法和犯罪的主體都是執法、司法人員，是學法律、用法律、研究法律的人，因此要比一般的案件更加重視需要我們更加重視證據的收集、固定、排除和使用。二是在刑事執行檢察中，偵查、批捕、起訴的證據標準各有不同，即便是監督類的案件也是各有特點，也不適合使用一個證據標準。因此，應當根據不同的案件類別，設置不同的證據能力與證明力，建立差別化證據規則，調整和規范證明行為。

三是組織要素。根據監督職責的需要、案件類型以及案件的復雜難易程度，設立與職權相匹配的組織機構，建立符合實際的員額檢察官辦案辦案組織，包括案件管理、辦案機構的建設與管理、案件質量的評價和保障、辦案制度和機制、檢察隊伍建設、檢務保障等等。

四是程序要素。程序是對恣意的限制。但在我國司法實踐中，由于我國長期受“重實體，輕程序”的影響，辦理普通刑事案件的程序尚需要不斷完善。辦理刑事執行監督這種原來不被認為是案件的案件，更需要強化程序意識，完善辦案程序。檢察機關統一業務應用系統刑事執行檢察子系統已于2016年年底上線運行，根據刑事執行檢察業務實際，設定了諸如羈押必要性審查、刑罰變更執行同步監督、財產刑執行監督等若干個辦案模塊，為推動業務性工作的辦案模式轉變既奠定了堅實的基礎，也提供了信息化的業務平臺。今后一個時期，仍然要強化辦案流程的設計。

（二）六個辦案流程

一是立案。立案是啟動辦案程序的標志，應當應當依法進行審批。根據案件線索和立案標準，制作決定立案的法律文書。二是依法審查或調查核實。通過審查或調查核實，收集與固定證據，包括所是否限于書面審查、是否需要召開聽證會、必要時要進行同步錄音錄像。在收集與固定有關證據時，仍然需要嚴格地遵守刑事訴訟法有關程序性規定，比如訊（詢）問在押人員必須在看守所或者監獄進行，應當依法制作訊（詢）問筆錄，再比如核查偵查機關有關刑訊逼供、非法取證等情形時，駐所檢察官需要調取訊問錄音錄像、羈押記錄等證據的，還要制作調取文書。三是判斷處理。綜合全案事實、證據，寫出審查（調查）報告，提出處理意見。雖然沒有違法，但有傾向性、苗頭性問題的，可以提出檢察建議；一般違規違法的，可以口頭提出糾正意見；存在重大違法事項的，可以出具糾正違法通知書；涉嫌犯罪的，要依法作出處理。除口頭提出的外，判斷處理必須有規范的法律文書為載體，如對內的審查（調查）報告，對外的糾正違法通知書、檢察建議書與檢察意見書等。四是復議復核。無救濟則無權利。可以比照批捕、起訴的復議復核程序，給被監督機關以法定的救濟途徑。檢察機關應當認真處理被監督機關提出的復議復核，并形成書面的答復文書。五是跟蹤整改。對于檢察機關提出的監督糾正意見，被監督機關不提出復議復核或者復議復核后維持的，檢察機關要及時跟蹤監督，落實整改實效。六是結案歸檔。立卷歸檔是辦案活動的重要載體，又能倒逼我們規范司法行為，因此需要高度重視。

對于這些辦案流程，需要特殊說明三點：一是復議復核不是必經程序，我們的監督意見也有一個對錯的問題，要給被監督對象以救濟的權利，我們的監督意見也要經得起檢驗。二是跟蹤整改則是比較特殊獨有的程序，目前剛性不足，因此程序性制裁條款需要立法及時跟進。三是不是所有的監督案件都需要嚴格按照以上程序進行，但是對于需要審查和調查的案件，尤其需要制發檢察建議書和糾正違法通知書等監督文書的案件，就需要嚴格按照以上程序，按照辦案的方式辦理了。只有這樣，才能真正構建辦案為主的工作模式，才能做到辦案與監督有機結合，才能提高監督權威。

我就匯報這么多，請大家批評指正。謝謝！