檢察權(quán)運(yùn)行理念與檢察改革的幾個問題

● 宋英輝/文

大家的發(fā)言對我的啟發(fā)很大，下面有幾個問題提出來。

第一個問題是檢察權(quán)運(yùn)行理念及其實現(xiàn)。

在最高層位的理念，這個大家認(rèn)識比較容易統(tǒng)一，比如說強(qiáng)調(diào)公平、正義、高效，可能沒有什么分歧。但是越往下，涉及到具體某一類檢察權(quán)運(yùn)行的時候，這個理念可能會出現(xiàn)不同的認(rèn)識。所以我覺得更下位的一些理念的問題，具體到某一些檢察權(quán)行使當(dāng)中，要進(jìn)行深入的研究。比如，辦理未成年人案件，檢察院運(yùn)行的理念是否有特殊性，有怎樣的特殊性。同時，理念的貫徹落實需要具體的制度和配套措施來支撐。如果跟不上，理念也就只能停留在口頭層面，無法落地。檢察權(quán)的運(yùn)行，首先強(qiáng)調(diào)的是公平正義，要緊緊圍繞努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義這一目標(biāo)來運(yùn)行。確定了理念和目標(biāo)，怎么去實現(xiàn)就需要一系列一以貫之的措施。舉個例子，目前對檢察工作的考核評價很多時候仍然是以辦理的案件量為導(dǎo)向，或者主要是參考辦理的案件數(shù)量。一些檢察院選評的辦案能手，一味宣傳和強(qiáng)調(diào)一年辦理了幾百件案件。對于案件質(zhì)量、辦案效果的考核評價，則沒有給予應(yīng)有的重視。這種簡單地以辦理案件數(shù)量來評價檢察工作的，既不符合司法規(guī)律，也不利于堅持我們所倡導(dǎo)的公平正義這一最重要的理念和價值。所以說，有了理念，更要有保障實現(xiàn)這些理念的具體措施。

第二個問題是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能及其實現(xiàn)。

檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，未來法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式、方法也需要去研究。所以像剛才有代表談到的多元化，我贊成多元化司法，可能未來檢察權(quán)行使的方式、路徑還是需要多元化。所以賦予檢察機(jī)關(guān)一定剛性的權(quán)力是必要的，包括龍老師講的訴權(quán)，除了這些剛性的還有更多元的方式方法，比如公益訴訟、通知有關(guān)部門起訴等等。現(xiàn)在有些地方在探索未成年人司法監(jiān)督平臺，實際上充分獲得了當(dāng)?shù)卣块T的支持。利用現(xiàn)代技術(shù)建立一個網(wǎng)絡(luò)平臺，檢察機(jī)關(guān)確實能夠發(fā)揮法律監(jiān)督的作用。這個平臺里匯集了民眾的各種訴求，會自動分到相關(guān)職能部門，比如小學(xué)附近水塘沒有圍欄，學(xué)生掉下去會發(fā)生溺水，平臺會自動把這個問題放到教育系統(tǒng)，教育系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題后會在一定期限內(nèi)提出解決方案，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。我覺得這樣的方式方法也是可以借鑒的，政府有些職能沒有充分的履行，涉及公眾利益的、國家利益的，檢察機(jī)關(guān)在這些方面能夠發(fā)揮監(jiān)督作用。

第三個問題是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革問題。

十八大以來啟動的新一輪司法改革中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是一個核心問題。中央的精神是去行政化，進(jìn)行“大部制”改革，實行扁平化管理。背后的用意是使辦案活動回歸司法屬性，革除以行政方式處理司法案件帶來的諸多弊端，落實司法責(zé)任制。為此，應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律，合理配置資源，根據(jù)司法業(yè)務(wù)類別和訴訟職能整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，避免內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能交叉重疊，使司法行政更好的服務(wù)于司法辦案。比如，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，有的本來同屬一個業(yè)務(wù)類別，又人為分設(shè)幾個行政部門管理，在改革中就應(yīng)當(dāng)整合為一個機(jī)構(gòu)，下設(shè)不同辦案團(tuán)隊或檢察官辦公室，而不應(yīng)當(dāng)把本來屬于獨立業(yè)務(wù)類別的機(jī)構(gòu)簡單化、一刀切地撤并。目前，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，很多不該設(shè)的機(jī)構(gòu)設(shè)了，很多應(yīng)該設(shè)的沒有設(shè)，就是說歸類不是很科學(xué)，這個也是需要好好研究的一個問題。例如未檢機(jī)構(gòu)對檢察機(jī)關(guān)來說，就像兒科對醫(yī)院來說是一樣的。醫(yī)院需要兒科，需要兒科醫(yī)生，司法機(jī)關(guān)其實更需要未檢和少年法庭。現(xiàn)在國外大量研究證明，用成年人的辦案方式辦理未成年人案件，會大大地增加重犯率，社會付出的成本更大。歸根到底，關(guān)鍵還是一個理念問題。深圳市福田區(qū)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有三個部門，就保留了未檢部。當(dāng)然，不是說每個基層檢察院都要有未檢部，但是至少應(yīng)該由經(jīng)過專門培訓(xùn)的人員辦理。我個人認(rèn)為，設(shè)置檢察官辦公室就一個值得推廣的做法，不僅考慮到了檢察機(jī)關(guān)特別是基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限的要求，也有利于促進(jìn)辦案活動回歸司法、淡化行政色彩，加強(qiáng)未檢工作的專業(yè)性。

第四個問題是未檢業(yè)務(wù)的發(fā)展問題。

我國司法體制中，未成年人檢察在未成年人司法工作中發(fā)揮著獨一無二的作用。未成年人檢察工作除了要遵循檢察工作的一般規(guī)律外，還應(yīng)當(dāng)更加注重其特殊性檢察。未成年人司法強(qiáng)調(diào)教育和保護(hù)，關(guān)注的是未來而不是過去，關(guān)注對未成年的保護(hù)而不是過去行為的懲罰，關(guān)注他怎么更好回歸社會，而不是對過去行為的報復(fù)。這就決定了未檢工作是特殊性很強(qiáng)的獨立業(yè)務(wù)類別：一方面，涉及偵查監(jiān)督、審查起訴、審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督、民事行政監(jiān)督、幫扶教育、保護(hù)救助和犯罪預(yù)防等諸多內(nèi)容；另一方面，在工作對象、司法理念、司法政策、法律制度等方面，都與成年人檢察工作存在質(zhì)的不同，未檢不以簡單懲罰犯罪為首要目的，而以保護(hù)未成年人權(quán)益、教育矯治和預(yù)防再犯作為出發(fā)點和落腳點，需要一以貫之地關(guān)注未成年人 （包括未成年加害人、被害人、民事案件涉及利益的未成年人，甚至證人）的特殊需求，尤其是回歸社會和健康成長等多方面的需要。就具體辦理而言，未成年人案件不能只負(fù)責(zé)審查證據(jù)、認(rèn)定事實和適用法律，還必須在了解未成年人成長經(jīng)歷、犯罪原因、教育監(jiān)護(hù)條件等信息的前提下，與有關(guān)部門、社會組織一起對其進(jìn)行幫教。這是辦案活動的重要組成部分。即使有司法輔助人員協(xié)助，也不能將檢察官從這些工作中完全剝離開（在許多國家和地區(qū)，少年司法都不會只專注審查證據(jù)、認(rèn)定事實、適用法律，而是必須參與甚至決定幫教方案的制定、審查、監(jiān)督方案的實施及方案調(diào)整等）。為此，少年司法需要對接政府相關(guān)部門與社會組織，如教育、民政、人社、婦聯(lián)等（教育、監(jiān)護(hù)、救助等）及專業(yè)社會力量（心理疏導(dǎo)、干預(yù)、親職教育等），這些工作需要長期、穩(wěn)定、規(guī)范的聯(lián)絡(luò)平臺和交流管道。

同時，未檢工作還是檢察機(jī)關(guān)積極參與國家治理的重要途徑。未成年人工作具有很強(qiáng)的綜合性、專業(yè)性，需要多方各司其職、相互配合。司法機(jī)關(guān)是不可或缺的參與者。少年司法不僅是司法的重要內(nèi)容，而且也是未成年人工作的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防已經(jīng)出現(xiàn)許多新情況、新問題，面臨更多挑戰(zhàn)。例如，嚴(yán)重犯罪低齡化、利用網(wǎng)絡(luò)等高科技實施犯罪、與境外組織聯(lián)系買賣槍支毒品以及雇兇殺人、校園欺凌、未成年人遭受性侵、虐童案件頻發(fā)、未成年被害人救助、監(jiān)護(hù)責(zé)任的落實、涉及未成年人利益的公益訴訟、三股勢力及黑惡勢力對未成年人的滲透，等等。同時，未成年人案件容易成為輿情熱點，境內(nèi)外敵對勢力常常借此歪曲事實、攻擊黨和政府。一旦案件處理不專業(yè)，還可能引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定。面對這些新情況，要求不斷提升國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與其中，責(zé)無旁貸。

對此，未檢工作應(yīng)當(dāng)繼續(xù)朝著專門化、專業(yè)化方向發(fā)展，為少年兒童健康成長提供更好的司法保障。第一，解決最高人民檢察院未成年人檢察工作機(jī)構(gòu)建設(shè)瓶頸問題，以便進(jìn)一步強(qiáng)化對全國未檢工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。第二，明確獨立未檢機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，繼續(xù)推進(jìn)地方檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)專業(yè)化建設(shè)。基層院原則上應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨立未檢機(jī)構(gòu)，對于案件數(shù)量少、確實難以成立獨立機(jī)構(gòu)的基層院，可以成立獨立的“未檢檢察官辦公室”或“辦案組”，直接隸屬于分管檢察長；具備條件的地方，地市級院可以指定一個基層院設(shè)置獨立的“未檢部”，集中管轄，或者設(shè)立跨區(qū)未檢機(jī)構(gòu)，跨區(qū)辦理未成年人案件。第三，建立未檢工作和未檢檢察官的專門評價考核機(jī)制。第四，合理設(shè)置未檢檢察官員額比例，保持未檢隊伍相對穩(wěn)定。