偵查監督新模式的路徑探索
——廣州市檢察機關“重大監督事項案件化辦理模式”改革經驗

● 李學東/文

最高人民檢察院《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》提出，要“探索實行重大監督事項案件化辦理模式”。廣州市檢察機關積極作為，結合廣州實際進行了有益的嘗試。經過一年多的探索和實踐，目前廣州市兩級檢察機關已啟動重大監督事項案件化辦理模式辦理案件281件，辦結262件。經審查共發出《檢察建議書》72份，《糾正違法通知書》57份，《應逮捕犯罪嫌疑人建議書》26份；監督公安機關立案28件，撤案31件；篩查涉嫌職務犯罪線索4條，啟動民事公益訴訟1件，試點經驗得到上級檢察機關和專家學者的一致肯定。下面我對廣州市檢察機關的試點情況進行簡要介紹。

一、問題的提出：重大監督事項案件化改革的必要性

人民檢察院依法對刑事訴訟活動進行法律監督是憲法賦予檢察機關的職能。如何做強、做實、做優法律監督主業是檢察機關開創新時代檢察工作新局面臨的重大課題。不斷發展壯大檢察事業，就必須堅持檢察機關的憲法定位，堅定中國特色社會主義檢察道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，做好法律監督這篇大文章。習近平總書記多次對檢察機關強化法律監督作出重要指示，張軍檢察長也提出，法律監督要抓業務，就是要抓辦案。要在辦案中監督、在監督中辦案。不能就案辦案，要有政治智慧、法律智慧。張軍檢察長提出的一系列新理念、新觀點、新要求，為我們開展新時代檢察工作提供了強有力的理論指引。

聚焦檢察機關監督主業，必須厘清發展著力點。長期以來，偵查監督工作存在線索發現難、調查核實難、監督處理難三大難題，嚴重阻礙著偵查監督職能的發揮。廣州市檢察機關偵查監督部門開展法律監督工作也遇到這些難題，具體表現為：一是法律監督工作依附性強。監督淪為“副業”和“軟任務”。監督線索單純依靠審查逮捕案件辦理過程發現，線索發現渠道較為單一。在監督工作完成后，很多時候只有一份體現最終監督決定的法律文書，并且是作為審查逮捕案件的子文書保存于內卷中，沒有一整套監督卷宗材料。二是法律監督工作程序性弱。監督工作缺乏流程意識，不足以完整體現監督案件立案、調查、審查、決定以及跟蹤反饋、復議復核的過程。三是法律監督線索調查核實難。監督的過程比較簡單、隨意，辦案屬性不強，缺乏對違法事實的調查、證據收集判斷方面的規范和標準，調查核實手段有限。而且受制于審查逮捕期限，對于有些監督事項，在有限的期限內調查核實清楚存在現實的困難。

在以審判為中心的刑事訴訟制度改革、深化司法體制改革、完善檢察監督體系改革的大背景下，重大監督事項案件化辦理成為破解偵查監督工作難題，掃除法律監督工作發展障礙的有益探索，有助于偵查監督部門將辦案和監督有機結合，通過案件化辦理模式提升監督工作規范化水平，實現司法正義與司法效率的統一。

二、實踐探索：以三個注重為抓手，提升監督效能

廣州市檢察機關開展重大監督事項案件化辦理的特點是突顯監督主業地位，以優化資源配置、明確問題導向、探索機制創新為抓手，通過內涵的豐富完善和程序的流程再造，為偵查監督工作帶來重大的變革。

（一）注重優化資源配置，夯實試點基礎

一是強化辦案力量，確保施行一致。全市11個基層院根據均成立領導小組，擬定工作思路，積極推進試點工作的開展，確保試點工作步調一致。為更好地落實重大監督事項案件化辦理試點工作，各試點院抽調辦案經驗豐富的優秀檢察官組建辦案組，從組織上夯實試點工作的基礎。

二是明確組織架構，確保模式一致。探索設置與工作實際相符的辦案組織架構及明晰權力清單，目前廣州市檢察機關設置的辦案組織形式主要有三種：以白云區人民檢察院為代表的由偵監部門檢察官履行重大事項監督職能；以花都區人民檢察院為代表的“大監督”模式，即偵監部門牽頭，多個業務部門參與，共同展開監督工作；以黃埔區人民檢察院為代表的依托內設機構改革，由刑事訴訟監督部統一行使重大事項監督職能。在組織架構的選擇上，由各基層院結合實際在以上給定的三種辦案組織形式中自行選擇其一，再根據試點情況，優化最佳模式予以全市推廣。

三是制定考評機制，確保量化一致。定期對重大監督事項案件化辦理的質量進行評查，將案件化辦理的質量作為入額檢察官考評的重要依據，對案件化辦理的案件同審查逮捕案件一起進行量化考核；對該項試點工作做出重大貢獻的，在評先評優時優先考慮。

（二）注重問題導向，保障試點推進

一是明確重大監督事項范圍，厘清收案的“界”。結合區域實際，明確重大監督事項外延，厘清“重大監督事項”和一般監督事項的邊界。從監督事項的違法嚴重程度、參與社會治理重要性程度等維度出發，將“重大監督事項”的范圍限定為公安機關應當立案偵查而不立案偵查、不應當立案而立案的等方面內容。

二是規范流程管理，突出辦理的“序”。出臺試點工作方案、重大監督事項案件化辦理實施細則或辦理規定等文件，建立從監督線索受理、立案、調查核實、實施監督、跟蹤反饋、復核復議到結案歸檔完整流程，并明確辦案期限。辦理信息在統一業務系統上同步標注，實現辦理全程留痕。

（三）注重制度創新，提升監督質效

一是豐富監督手段，增強監督剛性。花都區人民檢察院綜合運用檢察建議書、糾正違法通知書、建議更換承辦人、提起抗訴、提起公益訴訟等多種方式，履行監督職能。經查證沒有違法事實的，報檢察長批準后結案；證據確鑿，違法事實清楚的，依法提出相應監督意見；存在職務犯罪線索的，依法移交相關部門處理。為了使監督文書達到標本兼治的監督效果，黃埔區人民檢察院綜合考慮違法情形的性質，采用制發相對柔性的《檢察建議書》和相對剛性的《糾正違法通知書》并用的監督手段，建立層進式監督機制。

二是構建全程監督機制，消除監督空白。將監督觸角延伸至審查逮捕后、審查起訴前，實現訴訟階段全程監督。黃埔區人民檢察院針對存疑不捕案件建立“一案一跟進”機制。對存疑不捕案件補充偵查事項進行實體審查后，向偵查機關制發《偵查活動監督函》，根據補充偵查結果，建議偵查機關將案件移送審查起訴、繼續補充偵查、撤案或者終止偵查。

三是積極開發案件平臺，提升辦案智能化水平。花都區人民檢察院院自主研發設計了“重大監督事項案件化辦理綜合平臺”，該平臺將與全國檢察機關統一業務應用系統對接，依托統一業務應用系統，對所有監督事項統一登記及案號管理，細化辦案節點，形成線索受理、分流、立案、審查、監督、結案、歸檔的流程在線管理，實現監督案件的全程、動態、實時流轉與監控。

三、成效和思考：重大監督事項案件化辦理效果之考量

（一）取得的成效

經過一年多的探索和實踐，廣州市檢察機關已啟動重大監督事項案件化辦理模式辦理了廣州某摩托車公司涉嫌生產、銷售偽劣產品案、閆某某等人組織賣淫罪等一批有影響的案件，監督工作朝著良性化、規范化、高效化的方向發展。

一是轉變了司法監督理念，建立了良性共贏關系。張軍檢察長最近在政法領導干部專題研討班上提出，要樹立、養成共同的執法司法理念，建立監督與被監督的良性關系，實現監督者與被監督者雙贏、多贏、共贏。通過開展重大監督事項案件化辦理，以法定的手段和標準展開調查，以嚴格的監督標準認定事實、以正式的決定形式宣告，實現規范辦案的全過程，更容易讓偵查機關對檢察機關決定產生尊重和認同。例如，通過與廣州市公安局法制部門的協作，將廣州市檢察機關的書面糾正違法意見納入公安機關內部執法考核、督查的考量指標。在案件會商等制度的制定和修改的過程中，認真聽取公安法制部門的意見，將有益的建議加入規定，體現偵查機關意志，使得監督以更為容易接受的方式落實。同時建立了重大偵查違法情況季度通報制度，促使公安機關制定 《關于規范辦理偵查活動工作有關事項的通知》，明確規定辦案人員存在檢察院指出執法問題的追責，提高了公安機關領導和同志對偵查監督工作的重視，減少了重大違法事項的發生，實現了監督和被監督方的共贏。

二是監督朝著規范化方向發展。重大監督事項案件化辦理通過設定嚴格的受案標準、啟動方式、調查方法、辦案時間等一系列規則，確定辦案節點和工作文書，將監督事項從“辦事模式”轉變為“辦案模式”，提高了監督工作的規范化水平。如白云區人民檢察院針對不同情形的證據標準，對非法證據、刑訊逼供、不當變更羈押措施這三類在實踐中較為突出的重大監督事項，制定《重大監督事項案件化分類辦理指引（試行）》，統一案件化辦理的證據要求，提升了監督的精細化、準確性水平。

三是監督朝著高效化發展。最顯著的特征是監督案件數量和檢察建議、《糾正違法通知書》數量的顯著上升。今年以來，全市檢察機關共發出《檢察建議書》72份，《糾正違法通知書》57份，比去年同期上升2.6倍。

（二）存在的問題

一是重大監督事項的范圍仍需探索。目前，重大監督事項案件化辦理仍處在試點階段，各地對重大監督事項的范圍沒有明確的界定。就廣州市的試點工作來看，對重大監督事項的范圍主要有兩種設定方式：一種是立足外部評價對何為“重大”予以解釋，主要限定在社會影響大、輿論關注度高、存在信訪、維穩風險等案件或事件；另一種是立足偵監部門的監督職能對“重大”進行限定，從偵監部門的立案監督、偵查活動監督、兩法銜接等職能中，按照監督事項違法嚴重程度、參與社會治理重要性程度等劃分出重大監督事項。“重大監督事項”范圍如何科學設定，仍需要在試點過程中不斷明晰。

二是內設辦案機構的模式還需探討。在辦案機構的組建上，廣州市檢察機關有三種不同的模式，各有利弊，究竟哪一種模式更加能發揮監督質效仍需要進一步探索實踐。傳統的監督模式，由不同業務部門分別設置辦案組，各自履行監督職責，雖有一定優勢，但也存在缺點，如可能出現重復監督、辦案力量分散導致難以形成合力等，這些缺點可以由 “大監督”模式彌補。將監督職能統一收歸至刑事訴訟監督部的監督模式兼具上述兩種模式的優點，但內設機構改革工作目前仍在試點階段，而且將監督職能完全從辦案業務中剝離出來是否科學仍需進一步實踐論證。

三是監督手段有一定局限性。檢察機關要想履行好監督職能，享有有力的調查核實權非常重要。目前對重大監督事項調查核實的手段主要有兩種，一是詢問有關辦案人員、行政執法人員、當事人等，二是要求有關單位提供相關材料。現行監督方式多屬于程序性監督，不具有強制性。糾正處理需要被監督機關的配合，執行力不強、權威性不高。