民事公益訴訟制度的運行實踐

●劉 藝/文

因檢察系統同志們的知識背景較偏向于刑事，為了向大家更好展示檢察民事公益訴訟當前的困局，我想給大家梳理一個我國檢察民事公益訴訟制度的發展歷程，重點講述檢察民事公益訴訟的實踐困難以及理念供給不足的問題。

我先從民事公益訴訟制度的演變談起。從1993年《消費者權益保護法》通過后，就有像王海這樣的利用消費者權益保護法的雙倍賠償條款提起民事 （公益）訴訟的案例。但這時的民事公益訴訟是個模糊概念，其內涵與外延并不清楚。這類以個人名義提起但追求公益保護目的和效果的訴訟當時都籠統稱為公益訴訟。通過私益訴訟達到公法目的的活動或多或少受高額賠償的刺激。

為了區分私益訴訟與公益訴訟的差別，2012年《民事訴訟法》進行修改只授予了法律規定的機關和社會組織可以提起民事公益訴訟。但立法機關否認檢察機關屬于法律規定的機關。即使檢察機關從1997年方城案件開始，就以民事訴訟原告身份提起了民事訴訟以保護國家利益。2014年十八屆四中全會決議雖然倡導探索檢察機關提起公益訴訟制度，但是根據中央意見，重點推動檢察機關提起行政公益訴訟制度的試點，而不是民事公益訴訟。檢察民事公益訴訟制度是改革的附帶品。

試點兩年的數據可見，檢察機關辦理的民事公益訴訟案件只有105件，另外有29件是經過民事公益訴訟訴前程序之后,其他適格組織愿意提起訴訟的案件。這與檢察機關辦理的1075件行政公益訴訟案件相比幾乎是個零頭。而且從制度層面看，檢察機關在民事公益訴訟領域的訴權是補充訴權，自然其公益保護的作用會受到一定程度的限制。比如檢察機關只有公告30天，當沒有法律規定的機關或有關組織或者法律規定的機關或者有關組織不愿意提起民事公益訴訟時，才能提起民事公益訴訟。

但是檢察機關與其他主體的訴訟權利與義務仍然有所不同。比如2018年3月2日“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律的若干司法解釋》中規定，檢察機關行使公益訴權。這個訴權是不能放棄的，是依法履職的方式。這就意味回避等原則不一定適用檢察官。雖然“兩高”司法解釋將行政公益訴訟訴前程序與民事公益訴訟訴前程序的性質進行了區分，民事公益訴訟不同于行政公益訴訟的訴前程序，不發揮督促效果，僅僅是銜接程序，但從訴前程序和調查權的情況來看，檢察機關與普通原告并不一樣。

另外，檢察機關和其他民事訴訟原告不一樣，起訴的時候不用交“原告”的證明材料等等，是按照刑事公訴的方式構建的，只用派人出庭，而且提交出庭通知書就可以了。最后，在二審中由誰出庭的問題，法院堅持當事人恒定原則，檢察機關堅持是同級監督原則，在二審程序中到底是誰出庭就產生了沖突。互相都沒說服，采取了折中的辦法，提起公益訴訟的檢察院和上一級檢察院都可以出庭。但是，這樣規定之后，具體操作的理論問題卻沒有講明白。比如兩級檢察院在二審中是什么身份，是二審當事人還是訴訟參與人？上訴檢察院出庭是作為上訴機關出庭還是訴訟當事人出庭？由上一級檢察院承擔主要舉證責任還是由提起一審的檢察機關？這些問題還沒有最終明確。原因是理論供給不足。

除此之外，檢察機關提起公益訴訟還有些宏觀層面的理論困惑，我簡單介紹幾點：

第一個就是主體多元如何銜接的問題。民事公益訴訟有三類主體，這三類都有訴權，雖然已規定銜接機制，但是還有制度不清楚的地方。特別是新頒布的生態環境損害賠償方案，現在是省級人民政府和地市級人民政府作為自然資源所有人都可以提出生態損害賠償訴訟，生態損害賠償訴訟和民事公益訴訟借用都是民事訴訟程序，并在適用范圍、被告、訴訟目的、責任承擔方式等方面有高度重合性。在重合性上，必然出現一個問題，就是省級人民政府和地市級人民政府在應當提出生態損害賠償的時候，如果它們不提出的時候，檢察機關要不要提起訴訟？這個問題在理論上現在沒有解決，沒有任何一個機構給予明確答復。這恰恰說明了我們的制度改革是分散式、補丁式的。從民事訴訟角度來看，這兩項制度是具有重疊性，重疊性之后機構怎么銜接，目前為止仍然缺乏統籌性的頂層設計。

第二個問題是公益司法保護的方式，實際上檢察機關通過提請民事公益訴訟的方式追究民事責任，成本非常高昂。我們知道如果造成了損害，完全可以通過行政管理方式來，我國行政管理效率較為高效。為什么會選擇由檢察機關提起訴訟，借助司法制度來保護公益的制度呢？另外，為什么不用刑事手段來保護公益呢？我國在環境污染、食藥安全領域的刑事政策過于輕罪化的問題需要大家的注意。像污染環境罪，刑法里面沒有規定，是2012年刑法修正案加進去的。而在2013年“兩高”污染環境罪適用刑法問題的解釋出臺之前，司法實踐是零判決狀態，后來解釋中增加了量刑的標準。相較于環境違法而言，案件量仍然不多。罰則也是，相較于史上最嚴格的環境保護法而言，刑事制裁的力度也不夠。行政處罰是對尚未構成犯罪的行政違法行為的追究，構成犯罪就認為他被制裁更重。實際上，刑法修正案和《環境保護法》第59條的差異是巨大的，刑法規定最多判處3到7年有期徒刑，最高罰金2至3萬。而環境執法非常重，可以按日處罰，2009年松花江污染放在2015年可以達900萬。所以這里面刑事輕罪化問題，也造成了為什么會專門考慮檢察機關還可以通過民事公益訴訟方式加大懲罰力度。

另外還有一個爭議，三項責任如何區分的問題。即民事責任、行政責任和刑事責任有可能在一個違法行為里面是重合的，而對檢察機關來說，在既可以追究刑事責任，又可以追究民事責任，還可以追究行政責任的情況下，會出現責任追究的重合性，暨保護體系的沖突性問題。該怎么樣解決呢？

首先，經過兩年司法實踐之后，形成了刑事附帶民事公益訴訟的突破，這個其實也是美國的經驗，美國公益保護上，司法官通常追究刑事責任，大量社會組織蹲在法院門口，一旦判決之后馬上提起民事訴訟，民事訴訟被稱為寄生訴訟，因為民事訴訟可以獲得高額賠償。美國的總檢察長就要求將這類民事訴訟(告發人訴訟)的賠償金額減少到很低的程度。這種類似情況在我國也出現了。檢察機關一并辦理刑事附帶民事案件，就可以讓社會組織去辦理一些更需要它們發揮作用的民事公益訴訟案件，比如綠孔雀息棲地。從公益保護效果來看，刑事附民事公益訴訟也是必須的。但公訴部門對這項制度很不高興，一方面認為找事，另一方面認為民行檢察部門的人跟他們搶事。這件事可以放由公訴部門辦理，但是增加這項工作主要是從法益角度考慮，而沒有考慮過多公訴部門的任務量大小問題。

其次，檢察機關辦理環境、食藥類民事公益訴訟案件的時候，通常也會發現行政監管部門的失職，因為這兩個領域是準入制。因此，一條線索可能既涉及行政違法又涉及侵害民事公益，檢察機關需要辦理民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類案件。這類案件的辦理實際上可以進一步說明檢察機關在提起民事公益訴訟的時候，不再是單純的訴權的訴訟代理人身份，而變成了司法執法機關。意思是行政附帶民事公益訴訟可以發揮補充行政執法不足的功效。這種訴訟類型應該大力推廣，而不應該限制。但是檢察機關辦理英烈名譽榮譽類民事公益訴訟案件時，沒有行政公益訴訟的訴權。根據《英烈保護法》25條規定，檢察機關只有在英烈受到損害的情況下，提出的是民事公益訴訟。但自2018年5月1日《英烈保護法》生效之后，檢察機關辦理了大量這方面的行政公益案件，建議各地檢察機關適時調整，依法正確履行公益保護訴權，提起民事公益訴訟。

最后，通過實踐，檢察民事公益訴訟的功能定位發生了變化，其理論詮釋也應該跟上。所謂法律的生命在實踐，但是，事實證明傳統法學理論在檢察民事公益訴訟實踐面前顯得非常蒼白。民事訴訟法學界視檢察民事公益訴訟為怪胎。我個人覺得訴訟法理論也好，實體法理論也好，也是需要迭代演進的。檢察民事公益訴訟的賠償并不用于支付受損害的公民，特別是懲罰性賠償訴求帶有明顯的法律實施功效。另外就是同級監督的原則和當事人恒定原則怎么在二審程序中進行進一步延展發展的問題，實際上《人民檢察院組織法》沒有對同級監督做相應規定，理論上關于檢察機關在訴訟中一定要通過同級機關出庭來實施監督權，也缺乏強有力的論證。還有民事公益訴訟遇到非常大的困境，比如缺乏調查權，民事侵權訴訟的起訴標準非常高，檢察機關沒有調查權保障，想提起訴訟或者勝訴也非常困難。司法實踐做法是借助刑事手段完成民事公益訴訟的調查。就會讓刑事附帶民事公益訴訟和和行政公益訴訟附帶民事公益訴訟成為必然的選擇。當然，更存在三大訴訟的協調配合問題。學界研究這些跨學科問題的人不多，檢察機關自身因為三大監督體制，即三架馬車沒有建立起來，也沒有專門的人員對這三類監督體系從結構、過程、機制、策略層面該怎么配合提出建設性意見，一定程度上阻礙了檢察機關充分發揮公益保護的功效。

總體來說，我建議檢察機關重新反思檢察民事公益訴訟制度的定位。而學界應該跳出藩籬，反思理論供給嚴重不足的問題。有句話是“一切理論都是灰色的，只有生命之樹長青”。學者們應該直面制度與實踐本身，借助具體的實踐經驗來不斷豐富理論認知和發掘理論。我是來自重慶的，陶行知先生曾經在重慶合川區舉辦育才學校收留難童，為新中國培養了一大批精英。陶行知不是本名，他信奉“行是知之始，知是行之成”，所以改成了陶行知。我也想把行知先生的話送給大家，希望大家真正踐行這樣的理念，希望我國檢察理論能夠更加豐富多彩。