檢察官司法責任制的安徽實踐

● 魯建武/文

檢察官司法責任制主要包括健全司法辦案組織、科學界定內部司法辦案權限、完善司法辦案責任體系三個方面的內容。簡而言之，就是“定人”“確權”“歸責”。“定人”，即明確司法辦案主體，針對不同檢察業務類別及案件復雜難易程度，推行獨任檢察官或者檢察官辦案組兩種基本辦案組織形式。“確權”，即通過制定檢察官權力清單，對檢察官、檢察長、檢察委員會的職責權限作出界定。“歸責”，即健全司法責任體系和司法責任認定、追究機制。

一、檢察官司法責任制的根本要求是遵循司法親歷性和權責一致規律

在這一輪的司法改革中，中央政法委和最高人民檢察院一再強調實行司法責任制改革要遵循司法規律。就是要求我們把握司法的基本屬性和特征。司法親歷性，是指司法人員應當親身經歷案件審理的全過程，直接接觸和審查各種證據，直接聽取其他訴訟參與人的言詞陳述，并對案件作出裁判，以實現司法公正。通俗地講，辦案人員不僅要心到還要身到。司法在我國古代叫聽訟，既然是聽訟那司法官員就應當到場。司法親歷性是司法工作的重要原理，也是司法規律中行為規律的重要內容，在司法制度和訴訟制度中居于重要地位。檢察官司法責任制遵循的另一個規律是權責一致規律，又稱權責一致原則，它是管理學上的名詞，是指在一個組織中的管理者所擁有的權力應當與其所承擔的責任相適應。運用到檢察官辦案責任制就是誰辦案誰負責，誰決定誰負責。從前一階段的實踐來看，各地還存在“放權怕濫用”和“授權不敢用”兩種心態。“放權”不是不要監督，而是要轉變監督方式，加強監督。

二、檢察官辦案責任制應當符合檢察機關體制特點和辦案特點

長期以來，我國檢察機關的辦案機制是“檢察人員承辦、辦案部門負責人審核、檢察長或檢委會決定”。這種機制實際上是一種集體辦案模式，也稱“三級審批制”。該機制有一定的合理性，它符合法律規定的檢察長負責制與檢委會民主集中制相結合的領導體制，對案件層層審查把關也有利于提高辦案質量。但該機制具有典型的行政化特征，其弊端明顯：一是檢察長對定案權統得過死，檢察官主體地位無從體現，影響其主觀能動性和積極性的發揮；二是辦案與定案分離，沒有體現檢察官相對獨立性和司法親歷性的起碼要求，既影響辦案人員的責任心，又不利于辦案責任制的落實；三是層層審批影響效率。目前正在進行的檢察機關辦案機制改革是從檢察官辦案責任制角度切入的，其內容是賦予檢察官以較大的定案權，并讓檢察官對所辦案件終身負責。其基本目標是淡化行政色彩，強化司法屬性。而強化司法屬性，最關鍵的有兩個內容：一是強化檢察官的相對獨立性，二是強化檢察官的司法親歷性。二者相輔相成，相互促進。

根據司法親歷性原理，結合檢察機關體制特點和辦案特點，檢察機關辦案機制改革完善的首要一條是要合理劃分檢察長與檢察官的定案權限，盡可能實現辦案與定案相統一。我國法律關于“檢察長統一領導人民檢察院的工作”和“檢察委員會在檢察長主持下按民主集中制原則討論決定重大案件和其他重大問題”的規定，賦予了檢察長和檢委會對檢察機關所辦案件負總責。這就決定了重大案件和重要事項決定權仍然應當歸檢察長或檢委會行使，而其他案件或事項的決定權則可賦予檢察官行使。根據不同檢察職能的不同特點，檢察長和檢察官職責權限可作如下劃分：一是對批捕、起訴職能，由于其司法屬性強，且要接受偵查機關、審判機關和當事人、辯護律師等訴訟參與人的制約，因而可把較多的權力授予檢察官，除重大疑難復雜案件、跟偵查機關有分歧的案件仍由檢察長決定之外，其余的決定權可賦予檢察官，從而使其具有較大的獨立性和較強的親歷性。二是對職務犯罪偵查職能，由于其行政屬性較強、司法屬性較弱，且該權力的行使還關涉公職人員的政治生命和自由權利，故賦予檢察官自主決定的權限應小一些，如對任意性偵查措施的采取、緊急情況下非重大的臨場決策等，一般不必報檢察長決定。而對于偵查程序的啟動和終結、強制性偵查措施的采取、案件的處理等，則必須由檢察長決定。三是訴訟監督職能，它既具有被動、中立的特點，但監督程序一旦啟動，又具有主動性和進攻性，但由于所監督的行為的性質較輕，跟職務犯罪偵查關系到當事人政治生命和自由權利有本質的區別，因此賦予檢察官的決定權應大于負責職務犯罪偵查的檢察官而小于負責批捕、起訴的檢察官，除重要違法線索調查的啟動、發書面糾正違法通知或檢察建議、對裁判的抗訴等需要經檢察長批準外，其余的可由一線檢察官自行決定。總的來說，批捕、起訴可以多放權，偵查要少放權，訴訟監督要適當放權。

三、合理劃分辦案主體的辦案職權

（一）檢察官的辦案職權

安徽省人民檢察院根據不同層級人民檢察院辦案職責、不同業務類別的性質和特點，綜合考慮對當事人權利、其他執法司法機關的影響程度，承辦案件的重大、復雜、疑難程度等因素對檢察官的辦案職權進行了明確規定。基層人民檢察院和地（市）級人民檢察院的一般刑事訴訟案件中多數辦案事項決定權應當委托檢察官行使，重大、疑難、復雜案件中辦案事項決定權由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使。之所以如此規定，主要是考慮到司法實踐中大多數刑事案件由基層和地（市）兩級檢察院辦理，而且具有較強的司法屬性，除法律規定必須由檢察長行使的職權外，對檢察官的委托授權可遵循“應放盡放”的原則。訴訟監督案件中以人民檢察院名義提出（提請）抗訴、提出糾正違法意見、檢察建議的決定權由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使；以人民檢察院名義提出終結審查、不支持監督申請的決定權，可以由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使，也可以委托檢察官行使。

（二）檢察長的辦案審核權

在合理確定檢察官辦案職權的同時安徽省人民檢察院還規定，檢察長對本院檢察官職權范圍內決定的事項，可以行使監督性質的審核權，在不同意檢察官對案件的處理意見時，可以要求檢察官進行復核或提請檢察委員會討論，也可以直接作出決定。副檢察長對分管部門檢察官職權范圍內決定的事項，也可以行使監督性質的審核權。

（三）業務部門負責人的審核權

根據人民檢察院層級及案件類型，安徽省人民檢察院在檢察官權力清單中明確業務部門負責人是否審核檢察官職權范圍內作出的決定。省院和地（市）級檢察院業務部門負責人的審核權適當保留。基層人民檢察院業務部門負責人的審核權原則上應當嚴格限制并逐步取消。

四、實行檢察官辦案責任制若干相關問題

（一）檢委會運行機制

1.審議的議題范圍作重大調整。檢委會討論案件和事項，案件主要有三類：一是本院辦理的重大、疑難、復雜案件；二是涉及國家安全、外交、社會穩定的案件；三是下一級人民檢察院提請復議的案件。從安徽省情況看，實行司法責任制后多數檢察院反映檢委會召開次數、討論案件的數量增多，也有的認為和過去持平、差不多，少數地方反映檢委會討論案件次數及數量減少。

2.議題提交主體及審批程序相應改變。獨任檢察官辦理的案件，可自行決定提出提請檢委會討論的請求，而辦案組辦理的案件，由主任檢察官決定提出提請檢委會討論的請求，直接按程序報檢察長決定。

3.檢察委員會承擔司法責任界限分明。檢察官對事實和證據負責，檢察長（副檢察長）或檢察委員會對決定事項負責。

（二）員額內院領導辦案

檢察長、副檢察長與行政機關負責人的主要區別在于，其崗位職責的行政屬性與法律屬性并存，他既是負有管理責任的領導者，又是具體履行司法辦案職責的檢察官。安徽省檢察機關的規定有三個方面值得關注：一是員額內院領導帶頭辦理重大、疑難、復雜、敏感案件；二是院領導辦案，應嚴格按照司法親歷性要求，親自完成閱卷、收集調查核實證據、提審、出庭等工作，承擔司法辦案責任；三是員額內院領導辦案有數量規定，定期通報。

（三）檢察官聯席會議

檢察官聯席會是檢察機關業務部門組織召開的，由檢察官共同參與研究，為承辦檢察官提供參考意見的專門會議。承辦檢察官可以參考聯席會議的意見,自行作出處理決定或者提出處理意見，并承擔司法責任。其他檢察官在聯席會議上發表的意見，無論承辦檢察官是否采納，均不承擔司法責任。在實踐中安徽省檢察機關可以跨部門召開檢察官聯席會，也可以由分管副檢察長主持由相關業務部門檢察官參加。

（四）合理劃分檢察官與檢察官助理的職責

檢察官助理的職責是輔助檢察官辦理案件，而不是自行辦理案件。檢察官助理輔助檢察官辦理案件，可以在檢察官指導下履行除檢察官必須親自承擔及檢察官的辦案事項決定權之外的辦案職責。

（五）統一業務應用系統運行和案件質量評查

司法辦案工作應當在統一業務應用系統上運行，實現辦案信息網上錄入、辦案流程網上管理、辦案活動網上監督。檢察長（分管副檢察長）和業務部門負責人對辦案工作審核、審批，應當在統一業務應用系統上進行。安徽省檢察機關全面推進案件質量評查工作，全省三級檢察院均成立案件質量評查室，實現案件質量評查全覆蓋。評查機制不斷完善，評查成效日益凸顯，有力促進了司法責任制的落實和辦案質量的提高。開展評查以來，安徽全省案件問題比例逐年下降：2014 年 3.54/件；2015 年 2.9/件；2016 年 1.64/件；2017年 0.64/件；今年 1—5月 0.51/件。

（六）績效考核和司法業績檔案建設

為推進司法責任制的順利落實，安徽省檢察機關普遍建立檢察官績效考核制度和司法業績檔案。檢察官業績考核的主要內容是履職情況、辦案數量、辦案質效等，評價結果作為檢察官任職和晉職晉級的重要依據。司法業績檔案實行一人一檔，主要記錄檢察人員業務辦理情況，以及對其辦案活動開展流程監控、控告舉報、質量評查、業績考核、責任追究等方面的情況。