推進依憲治國的目標與途徑

姜明安（北京大學法學院教授）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用，多次強調“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。在黨的十九大報告中，習近平總書記進一步指出，“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。……樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。……任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法”。

一、推進依憲治國的目標

根據《中華人民共和國憲法》第五條的明確規定和習近平總書記關于依憲治國的一系列論述，我國推進依憲治國的總目標可以歸結為：一切公權力（國家公權力和社會公權力）均依憲法和法律運作；一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織均遵守憲法和法律；一切法律、法規、規章和規范性文件都不與憲法法律相抵觸；公民的人權和其他合法權益都得到有效保障；任何組織或個人都不具有超越憲法法律的特權；一切違憲違法行為，都能得到追究。

這一總目標可以分解為六個具體目標：

其一，保障公權力依憲依法運作。要實現公權力依憲依法運作，首先要求國家公權力應依憲依法產生。在一個實行依憲治國依法治國的國度內，不能有任何無憲法法律根據的國家公權力。為此，必須制定和完善各種國家組織法，我們不僅要抓緊制定和完善一府一委兩院的組織法，而且要抓緊制定和完善各級別（省、市、縣、鄉鎮等）政府組織法和中央政府主要部門（如公安部、司法部、應急管理部等）的組織條例。其次，國家公權力必須依法行使。在一個實行依憲治國依法治國的國度內，不允許任何國家公權力任性、恣意、濫用。為此，必須制定和完善國家機關各種公權力運作的實體法和程序法，如行政程序法、政務公開法、政務問責法等。再次，要實現公權力依憲依法運作，還要求對社會公權力（非國家機關的社會組織行使的公權力）進行規范和控制，保證其自治權依憲依法運作。

其二，保障國家機關和社會組織遵憲守法。在一個實行依憲治國依法治國的國度內，國家機關不僅必須依憲依法運作，依憲依法治理國家和社會，依憲依法管理相對人，而且必須自己遵憲守法。例如，憲法規定一切國家機關實行精簡的原則，那么任何國家機關就不得隨意擴大編制；法律規定國家部委設部長主任一人，副部長副主任二至四人，那么任何部委就不應設四個以上乃至七、八個副部長副主任（除非修改法律）；等等。

其三，保障各種法規范合憲合法。在一個實行依憲治國依法治國的國度內，法律必須符合憲法；法規、規章必須符合法律；其他規范性文件必須符合法律法規規章。不允許我們過去曾經存在過的《勞動教養條例》《收容遣送條例》《房屋拆遷條例》等違憲違法的法規范存在。

其四，保障公民人權及其他合法權益獲有效保障。在一個實行依憲治國依法治國的國度內，公民的人權及其他合法權益應獲有效保障。雖然在任何國家，冤假錯案（如我國內蒙的呼格案、河北的聶樹斌案和最近安徽的“五周”案等）和侵權事件不可能絕對根除，但必須將這種冤假錯案和侵權事件的發生率降至最小限度，而且，對于已經發生的冤假錯案和侵權事件，國家必須建立健全完善有效的救濟機制，使受害人及其親屬能及時得到有效伸冤的機會。

其五，保證無任何個人或組織享有特權。在一個實行依憲治國依法治國的國度內，必須如同習近平總書記所提出的，“任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法”。堅持法律面前人人平等。對于黨和國家各級領導人的住房、用車、警衛、秘書等各種待遇，必須以黨內法規明確規定，任何人不得任意突破。

其六，建立完善的違憲違法追究機制。在一個實行依憲治國依法治國的國度內，必須建立完善的違憲違法審查機制和追究機制。只有有了完善的違憲違法審查機制，在人們對公權力行為合憲性、合法性發生爭議、質疑時，才能有權威機構對之作出權威裁判；只有有了完善的違憲違法追究機制，在有國家公權力或社會公權力行使者實施違憲違法行為時，才能及時有效對之問責追責，以保障憲法法律的順利實施，有效維護憲法法律的權威。

二、推進依憲治國的主要途徑和措施

要在我國推進依憲治國，其主要途徑和重要措施有四：

其一，執政黨依憲執政。習近平總書記多次強調，“辦好中國的事情，關鍵在黨”。要實現依憲執政，同樣關鍵在黨。在中國，要實現依憲治國，首先要實現依憲執政。沒有依法執政和依憲執政，就沒有依法治國和依憲治國。我們要建設中國特色社會主義法治國家和依憲治國，各級黨委必須嚴格遵守憲法，依憲法辦事，在憲法和法律范圍內活動。在此基礎上扎實推進憲法的實施,切實保證其所主管的改革、發展等各方面的工作嚴格依照憲法確定的目標和方向運行。

憲法第五條規定，各政黨都必須遵守憲法。這里的“各政黨”首先應該是執政黨。而且，中國共產黨作為執政黨，不同于西方國家的執政黨，中國共產黨直接行使國家公權力。因此其不僅應遵守憲法，而且還必須依憲法行使國家公權力，即“依憲執政”。在中國，依憲執政是依法治國的前提和保障。

其二，全國人大依憲立法。要實現依憲治國，必須推進全國人大依憲立法。例如，憲法規定了公民的基本權利和義務，全國人大就應該制定保障公民基本權利（如言論、出版、集會、結社、游行、示威、宗教信仰自由等）行使和基本義務（如服兵役、納稅、維護國家統一安全、保守國家秘密等）履行的法律。只有有了相應法律的保障，憲法規定的公民基本權利和義務才能真正實現。 又如，憲法規定了國家機構的組織和結構，全國人大就應該制定各種國家機關的組織法，保證國家公權力依憲依法運作。沒有組織法明確規定各類各級國家機關的權責，“把權力關進制度籠子里”的憲治目標就不可能實現。

其三，完善釋憲和合憲性審查制度。憲法在實施過程中，依憲治國在推進過程中，必然會遇到這樣那樣的問題，人們對憲法的相應規范、原則、制度，必然會因各自不同的理解而發生歧義、爭議。為此，必須建立權威和有效的憲法解釋制度和合憲性審查制度，否則，人們各行其是，依憲治國就會成為一句空話。因此，要全面推進依憲治國，就必須完善釋憲制度和合憲性審查制度。

憲法解釋和合憲性審查的權限屬于全國人大常委會。但這應該理解為最終解釋和最終裁決權。因為我國這么大，憲法爭議案件的量會很大，完全靠全國人大常委會解決是不可能的。為此，應該賦予人民法院對具體爭議案件的解釋和裁決權。當事人對法院的相應解釋和裁決不服，可訴諸全國人大常委會終裁。

其四，增強國民憲法意識，樹立憲法信仰。伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。亞里士多德說,“邦國雖有良法,要是人民不能全都遵循，依然不能實現法治”。 要推進依憲治國、依憲執政，必須不斷增強全黨全國人民的憲法意識，樹立對憲法的信仰。如果國家公職人員和全體人民沒有憲法意識和憲法信仰，依憲治國不可能實現。

中國特色社會主義進入新時代后，黨和國家為增強國民憲法意識，使之逐步樹立憲法信仰，采取了一系列措施。例如，2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定將每年12月4日設立為國家憲法日；2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議決定設立憲法宣誓制度；2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案確立憲法宣誓制度；設立憲法和法律委員會，以完善合憲性審查制度；等等。

推進依法治國、依憲治國既是實現人民對美好生活向往、追求的目標的保障，也是人民向往、追求的美好生活的目標本身。依法治國、依憲治國是一個關涉國家前途命運和人民幸福自由的宏大的、艱巨的國家治理工程。建設這樣一個工程需要我們這代人乃至今后若干代人付出艱辛的努力。筆者在本文中提出的目標、途徑和措施只是我們建設這一工程應努力去做的事情中的一部分（當然是很重要或最重要的一部分），但絕非全部。