在新的歷史起點上深入推進法治政府建設

馮 軍（中國社會科學院法學研究所研究員、教授）

黨的十九大作出“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”①習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）。的重大政治判斷，這一重大判斷以改革開放特別是自黨的十八大以來黨和國家事業取得的前所未有的歷史性成就、發生的歷史性變革為基礎，以我國現階段社會主要矛盾的轉化以及即將完成第一個百年奮斗目標、迎來第二個百年奮斗目標的時代背景為依據，論斷科學、催人奮進。全面依法治國及法治政府建設是中國特色社會主義事業的重要組成部分，中國特色社會主義進入新時代意味著全面依法治國和法治政府建設同步進入了新時代，實現了由量變到質變的重大階段性躍升，站在了嶄新的歷史起點上。

一、科學界定我國法治政府建設的起點

科學界定我國法治政府建設的起點是準確把握法治政府建設進入新時代這一新的歷史方位的必要前提。對于我國法治政府建設的源頭，有三種提法：一是以正式提出“法治政府”“法治政府建設”為起點；二是以正式提出“依法行政”為起點；三是以黨的十一屆三中全會提出社會主義法制建設的“十六字方針”（又稱“老十六字方針”②即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。為與2012年黨的十八大提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”相區別，通常將前者稱為“老十六字方針”，而將后者稱為“新十六字方針”。）為起點，即與改革開放同源同步。

1997年黨的十五大創造性地提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，首次明確在社會主義條件下可以而且應當建設“法治國家”，這是一次具有歷史里程碑意義的思想解放。與“法治國家”“建設法治國家”相比，“法治政府”“法治政府建設”直到新世紀初期才正式進入黨和國家政治文件。2004年3月國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出“全面推進依法行政，經過十年左右的不懈努力，基本實現建設法治政府的目標”，這是我國中央人民政府以及黨和國家政治文件中首次使用“法治政府”的提法并在此后得到普及。如果以此為起點，我國法治政府建設僅有短短的十多年時間，這與我國法治政府建設的實際明顯不符。

在“法治政府”出現之前，其替代用語是“依法行政”，③需要指出的是，2004年提出“法治政府”之后，“依法行政”并沒有被“法治政府”所替代，兩者之間迄今為止一直是并存通用的關系，與以往不同的是，“法治政府”使得“依法行政”的方向和重點更加明確，其質的規定性更加清晰。而“依法行政”一詞也是20世紀90年代初才首次出現在國務院政府工作報告中，④“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事。”李鵬：《政府工作報告》（1993年3月15日在第八屆全國人民代表大會第一次會議上）。在此之前通常使用“健全社會主義法制”“加強社會主義法制”“依法辦事”等表述，在黨中央、國務院文件中尚未明確出現“依法行政”的提法。如果以“依法行政”概念的正式確立為起點，我國法治政府建設也不過才經過二十多年的時間。

探討我國法治政府建設的源頭，應當從法治政府的本質要求入手。所謂“法治政府”，是指政府的行政權力來源于法律，受法律規范和約束，必須依法行使，一切違法行為都必須承擔法律責任、受到法律追究。從這個意義上講，無論使用什么樣的提法、術語去概括，一切將行政權力置于法律規范和約束之下的活動，實質上都屬于法治政府建設的范疇。1978年，黨的十一屆三中全會拉開我國改革開放的大幕，同時確立了我國社會主義法制建設“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字方針，各級人民政府貫徹落實“十六字方針”的實踐與法治政府基本屬性及本質要求是完全一致的。無論是“法治政府建設”還是“依法行政”，其源頭都應當追溯至改革開放之初。可以說，“依法行政”“法治政府建設”乃至“依法治國，建設社會主義法治國家”與改革開放之間存在明顯的共生關系。

以黨的十一屆三中全會提出社會主義法制建設的“十六字方針”為標志，我國實際上早在1978年就開始了法治政府建設的歷史進程。囿于當時的歷史條件和認識水平，在改革開放之后很長一段時間內，未能在黨和國家正式文件中出現“法治政府”等提法。但是，改革開放初期在社會主義法制建設的“十六字方針”指引下開展的國家行政法制建設與后來的“依法行政”“法治政府建設”是一脈相承的，不同階段的不同提法反映了我國依法行政和法治政府建設從無到有、由淺入深、從局部到全面的歷史進程，其目標指向與精神實質是完全相通的。

二、我國法治政府建設新的歷史方位

中國特色社會主義進入新時代，這是黨的十九大作出的重大而科學的判斷。為此，新時代成為我國法治政府建設新的歷史方位。其主要依據是：

第一，法治政府建設的指導思想發生深刻變化。黨的十八大以來習近平總書記對包括法治政府建設在內的全面依法治國作出一系列開創性的重大論述，形成了習近平新時代中國特色社會主義法治思想，為黨在新的歷史條件下深入推進中國特色社會主義法治建設，早日實現建成社會主義法治國家的戰略目標提供了“具有鮮明時代特征的‘升級版’指導思想體系，開啟了中國特色社會主義法治發展進程的新時代。⑤馮軍：《論習近平法治思想的時代背景與重大創新》，《東岳論叢》，2017年第10期。”

習近平新時代中國特色社會主義法治思想中包含了許多直接關于法治政府建設的內容，如“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”⑥習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（2014年10月20日至23日在中國共產黨十八屆四中全會上）。等。新思想引領新時代、開啟新征程，習近平新時代中國特色社會主義法治思想以其劃時代意義的創新理論和強勁的實踐力量指導、推動我國法治政府建設邁上新臺階、進入新時代。

第二，法治政府建設的目標定位達到歷史性新高度。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》僅規定在十年左右的時間內基本實現“建設”法治政府的目標，這在當時已是很大的進步。2012年11月黨的十八大將“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”確立為2020年實現全面建成小康社會宏偉目標的重要內容。在此之前，我國從未將何時“建成”法治政府列為法治政府建設的目標。“建設”與“建成”一字之差，但后者意味著我國法治政府建設將在長期量變的基礎上實現一次歷史性的質變。

第三，法治政府建設戰略地位之高、推進力度之大前所未有。黨的十八大之前，依法行政和法治政府建設的推進工作在國務院領導下主要由各級人民政府負責，重要指導性文件均由國務院發布，如《國務院關于全面依法行政的決定》（1999）、《全面推進依法行政實施綱要》（2004）、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（2008）、《國務院關于加強法治政府建設的意見》（2010）等。黨的十八大以來，法治政府建設的戰略地位得到進一步提升，成為黨中央的重要議事日程。2014年10月黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是中國共產黨歷史上第一次以法治建設為主題作出專門決定，其中第三部分以“深入推進依法行政，加快建設法治政府”為題對法治政府建設作出全面、系統、集中的部署，從“依法全面履行政府職能”“健全依法決策機制”“深化行政執法體制改革”“堅持嚴格規范公正文明執法”“強化對行政權力的制約和監督”“全面推進政務公開”六個方面推出數十項重大改革舉措，這些改革舉措的廣度、深度和力度都是我國前所未有的。2015年12月中共中央、國務院頒發《法治政府建設實施綱要（2015～2020）》，這是十三五期間系統指導和規范法治政府建設十分重要的綱領性文件，在黨中央領導下制定，由中共中央和國務院聯合發布，成為我國法治政府建設的重要里程碑。2016年12月中辦、國辦先后印發《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，這兩部指導性文件進一步明確和強化了各級黨委在法治建設中的領導地位、責任和作用，顯著增強了全面依法治國和法治政府建設的政治領導力、推進執行力與社會影響力。

第四，法治政府建設取得重大歷史性成就。黨的十八大以來，我國法治政府建設取得顯著進展和重大成就。一是政府內部法治機制更加完善和嚴格。牢固確立“法定職責必須為、法無授權不可為”的原則，明確規定“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制；深入實施行政執法改革，大力推進綜合執法；堅持以公開為常態、不公開為例外原則，積極推行行政執法公示制度，大力推進政務公開信息化；建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等。二是與“放管服”改革相結合，法治政府建設向縱深發展。自2013年以來，國務院部門行政審批事項削減44%，先后取消、下放行政審批事項618項，徹底終結非行政許可審批；清單管理全面推開，省市縣三級政府部門普遍公布權力清單和責任清單；政府法律顧問制度普遍建立；“雙隨機、一公開”全面推行；法治政府考核評價制度與體系不斷完善；“互聯網+法治政府建設”方興未艾。“推進依法行政進入‘快車道’，法治政府建設展現出前所未有的‘加速度’。⑦袁曙宏：《黨的十八大以來全面依法治國的重大成就和基本經驗》，《求是》，2017年第11期。”三是修改《行政訴訟法》，人民法院對行政行為的司法監督顯著增強。近5年來，“各級法院審結一審行政案件91.3萬件，同比上升46.2%”⑧周強：《最高人民法院工作報告》（2018年3月9日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上）。。《行政訴訟法》的實施狀況是衡量法治政府建設成效的關鍵指標，《行政訴訟法》的成功修改及其實施狀況的明顯向好，既是我國法治政府建設取得的重大成果，同時又是我國法治政府建設水平和質量全面提升的重要標志。

第五，法治政府建設發生深刻歷史性變革。在地位作用上，法治政府建設由局部工作甚至主要是指政府法制工作轉變為全局性、戰略性工作；在法律依據上，法治政府建設由籠統要求“依法行政”轉變為明確提出“依憲施政”、強調“依法律、法規行政”；在工作重點上，由重視實體性立法轉變為重視程序性立法，由重視立法轉變為重視法律實施，由重視行政法律體系建設轉變為重視政府法治體系建設，由重視數量和形式轉變為重視質量和實效；在法治與改革關系的處理上，法治政府建設由事實上存在的改革優先轉變為法治優先，堅決貫徹“重大改革于法有據”的理念和原則，著力破除以改革為由破法、廢法的弊端；在推進方式上，法治政府建設由單一的專門工作轉變為協調推進“四個全面”的戰略布局下“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會共同建設”，建設法治政府與建設創新型政府、廉潔高效型政府以及服務型政府緊密結合；在組織領導上，法治政府建設由政府主導轉變為黨委領導、黨政同責、各方參與、齊抓共管、共建共享的領導體制與整體聯動機制。上述全方位、深層次的變革，將我國法治政府建設推向歷史的新高度。

第六，加快法治政府建設的時代要求日益迫切。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國法治政府建設將面臨諸多全新的時代課題。“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。⑨習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）”從法治政府建設的角度看，國家治理體系和治理能力現代化、國家行政管理服務法治化越來越成為“人民日益增長的美好生活需要”的重要內容，而法治政府建設自改革開放以來經過多年的努力已經解決了從無到有的問題，當前和今后較長時期內面臨的突出問題同樣是發展不平衡、不充分、不能適應“人民日益增長的美好生活需要”的問題。一方面，法治政府建設40年來的發展變化是新時代社會主要矛盾轉化的生動縮影；另一方面，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”⑩李克強：《政府工作報告》（2018年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上）。，適應我國經濟發展階段和模式的轉變，如何謀劃與實現高質量發展要求必將成為新時代政府法治建設的主題。

當前，我國正處于實現兩個百年奮斗目標的歷史交匯期，法治政府建設即將完成由“建設法治政府”到“基本建成法治政府”的歷史性跨越，開啟由“基本建成法治政府”邁向“全面建成法治政府”的新征程。正確認識和準確把握我國法治政府建設所處的歷史方位，對于打破慣性思維，按照新時代新思想提出的新要求，加快推進法治政府建設，具有十分重要的現實意義。

三、新時代法治政府建設的轉型升級

新時代、新的歷史起點意味著我國法治政府建設進入打造“升級版”的新階段，即將迎來并實現具有重大歷史意義的跨越式發展。

2018年是黨的十九大宣布中國特色社會主義進入新時代的開局之年，今年3月召開的第十三屆全國人民代表大會第一次會議對我國現行《憲法》作出第五次局部修改，確立了習近平新時代中國特色社會主義思想作為國家指導思想的憲法地位，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利奠定了堅實的憲法基礎，同時也為新時代政府法治建設創新發展提供了根本遵循。新修改的《憲法》以及十三屆全國人大一次會議通過的《監察法》創設了具有中國特色的國家監察制度，強化和發展了新時代法治政府建設的監督保障機制。正在進行的新一輪黨政機構改革貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，適應新時代要求，在很多地方打破了常規，改革創新力度空前，特別是中央全面依法治國委員會的成立，將對新時代全面依法治國和法治政府建設產生重大的積極影響。這些新的重大變量為新時代法治政府建設的轉型升級創造了難得的機遇、強勁的動力和更加堅實的保障。

新時代法治政府建設的轉型升級將主要體現在以下六個方面：第一，發展思路的轉型升級。以人民為中心的發展思想、新發展理念以及我國由高速增長進入高質量發展階段，將對新時代法治政府建設產生深刻影響。以往法治政府建設注重解決有和無的問題，在形式、規模和速度方面下的功夫較多，新時代法治政府建設將轉為以“高質量發展”為引領。“高質量”比一般地注重質量問題要求更高，這是新時代法治政府建設的關鍵所在，需下大力氣探索和實踐。第二，指導思想的轉型升級。習近平新時代中國特色社會主義思想特別是其中的法治思想，將成為新時代法治政府建設創新發展的思想之源與行動指南。第三，領導體制的轉型升級。黨對法治政府建設的集中統一領導將得到顯著強化，遵循法治發展規律，不斷加強和完善黨對法治政府建設的領導體制、機制將成為新時代法治政府建設的重要內容和顯著特征。第四，推進方式的轉型升級。以往法治政府建設更多地是由政府主導、政府法制部門具體負責協調督導落實，新時代法治政府建設將在黨的集中統一領導下，按照大統籌、大協調的新體制、新格局加以推進。這次機構改革將為法治政府建設領導體制和推進方式的深度改革做好組織上的準備。第五，工作重點的轉型升級。新時代法治政府建設的工作重點將根據新時代高質量發展要求作出重要調整：一是培育新動能與補短板并重。以立法為例，研究制定《行政程序法》或者《行政法通則》應當成為培育新時代法治政府建設“新動能”的重點，而《行政復議法》《國家賠償法》等法律的進一步修改，強化行政組織法立法，明顯改善和提升一些傳統上法治化程度較低的行政領域或環節的法治化水平，將成為“補短板”的重中之重。二是立足當下與打基礎、謀長遠并重。新時代法治政府建設在貫徹落實“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”上將更加全面、徹底，特別是法治政府建設與法治社會建設的結合將更加緊密，政府法制部門與司法行政部門的整合為此創造了條件。三是立法與法律實施并重，改進完善執法司法和守法機制，注重依法行政實效，將成為新時代法治政府建設的突出亮點。四是價值追求與務實管用相統一。新時代法治政府建設將更好地處理改革與法治的關系、更好地解決社會主義核心價值觀融入依法行政、法治政府建設各方面、全過程的問題。五是“互聯網+法治政府建設”全面取得成效。六是行政法理論的重大創新與發展。特別是黨的十九大以來全面依法治國和法治政府建設的許多重大發展都突破了現有行政法理論，新時代法治政府建設的實踐、制度創新迫切要求我國行政法理論跟上時代步伐進行重大變革。第六，監督保障機制的轉型升級。包括建立適應新時代高質量發展要求、體現新發展理念的法治政府建設評價考核體系，國家監察新體制與法治政府建設的結合，人大監督、司法監督的進一步健全與完善，國家監察體制改革后行政機關內部監督機制的新發展，政務信息公開與陽光政府建設深入推進，以及全面從嚴治黨與法治政府建設的緊密結合等各方面法治政府建設監督保障機制的重構、升級與創新發展。

以上對新時代法治政府建設轉型升級的研判不一定全面和準確，但重要的是啟發全社會特別是“關鍵少數”牢固樹立法治政府建設的新時代、新思想、新要求、新作為意識，自覺增強打造新時代“升級版”法治政府的機遇意識和時不我待的責任擔當，勠力同心，在新的起點上將新時代法治政府建設全面推向歷史新高度。