刑事案件律師辯護全覆蓋政策實證分析

李立家（北京市司法局）

2017年10月，最高人民法院、司法部聯(lián)合下發(fā)通知，決定在全國八省市開展為期一年的刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作。試點半年來，北京市法律援助值班律師法律幫助率達97.4%，法律援助律師辯護率達91.1%，成效明顯。本文結(jié)合北京市實踐情況，采取動態(tài)、非均衡方法，對這項刑事政策進行實證分析。

一、刑事案件律師辯護全覆蓋政策實踐情況

2017年10月，最高人民法院、司法部印發(fā)了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，對刑事案件律師辯護全覆蓋政策進行全面設(shè)計；11月，北京市高級人民法院、北京市司法局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的實施意見》，對這項政策進行細化豐富，這兩個文件成為北京市推進刑事案件律師辯護全覆蓋試點的主要政策依據(jù)。

這項試點相關(guān)政策僅在刑事審判階段施行，律師是參與主體，法律援助是主要參與方式。律師通過法律援助參與主要表現(xiàn)在法律幫助和法律援助兩方面，即接受法律援助中心安排或者指派參加駐法院法律援助工作站值班或者為被告人提供辯護。

試點半年來，北京市積極運用法律援助值班律師準入退出機制，梳理完善值班律師團隊，確保值班律師隊伍處于總數(shù)穩(wěn)定且動態(tài)調(diào)整狀態(tài)，有近1000名律師參與駐辦案機關(guān)法律援助工作站值班。從試點開始至2018年2月底，全市法院適用簡易程序、速裁程序?qū)徖硇淌掳讣?381件，駐法院法律援助工作站值班律師為適用簡易程序、速裁程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒颂峁┓蓭椭?265人次，提供法律幫助比率達97.4%。再考慮有三個區(qū)駐法院法律援助工作站是在2017年11月才開始建立并開展工作的情況，將來法律援助值班律師為適用簡易程序、速裁程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒颂峁┓蓭椭谋嚷驶灸苓_到100%。

北京市各法律援助中心按照政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力和責(zé)任心強、具備三年刑事案件辦理經(jīng)驗的條件，組建了1300余人的刑事辯護律師隊伍，這是為適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣桓嫒颂峁┺q護的主要力量。從試點開始至2018年3月底，全市法律援助中心指派辦理刑事審判階段法律援助案件4150件，占法院適用普通程序?qū)徖硇淌掳讣?shù)的91.1%。因開展試點擴大范圍的通知辯護法律援助案件2963件，占刑事審判階段法律援助案件數(shù)的71.4%，法律援助在刑事案件律師辯護全覆蓋試點中發(fā)揮了重要作用。需要說明的是，被告人自行委托律師辯護數(shù)和拒絕律師辯護數(shù)未能統(tǒng)計，若再考慮被告人自行委托律師辯護的數(shù)量，刑事案件審判階段律師辯護率將更高。同時，還應(yīng)看到，刑事案件律師辯護全覆蓋試點為被告人提供免費的法律援助，使被告人聘請委托律師數(shù)量比試點前有所減少。

在試點探索中形成的若干工作機制為這項刑事政策落地或者掌握政策效果提供了制度保障。例如，司法行政機關(guān)、法院建立專門協(xié)調(diào)機制，明確專門人員，及時就新情況、新問題進行溝通研究，加強試點政策解讀，指導(dǎo)試點深入推進；司法行政機關(guān)、法院分別組織試點專項培訓(xùn)，設(shè)計專項統(tǒng)計報表，形成數(shù)據(jù)情況專報制度，跟蹤試點進展情況，分析掌握試點效果。

二、開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點的有效措施

試點工作開展以來，北京市因試點擴大范圍的通知辯護法律援助案件占刑事審判階段法律援助案件數(shù)的71.4%；刑事審判階段法律援助案件數(shù)已經(jīng)超過了2016年全年刑事偵查、審查起訴、審判三個階段法律援助案件數(shù)，這些成效的取得主要依賴于以下幾條關(guān)鍵性措施。

（一）擴大法律援助通知辯護范圍，加大刑事法律援助工作力度。推動實現(xiàn)刑事案件律師辯護全覆蓋，主要還是采取通過通知律師辯護的方式來完成①參見李立家：《刑事案件律師辯護全覆蓋現(xiàn)狀與對策》，《中國司法》，2017年第11期。。實踐證明，這確實成為這項刑事政策取得成效的關(guān)鍵措施之一。在試點中，對適用普通程序?qū)徖淼囊粚彴讣⒍彴讣凑諏徟斜O(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣桓嫒藳]有委托辯護人的，法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護，充分發(fā)揮了法律援助在刑事案件律師辯護全覆蓋試點中的兜底保障作用。為保障這條措施落實，最高人民法院、司法部《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》第十一條規(guī)定：“第二審人民法院發(fā)現(xiàn)第一審人民法院未履行通知辯護職責(zé)，導(dǎo)致被告人審判期間未獲得律師辯護的，應(yīng)當(dāng)認定符合刑事訴訟法第二百二十七條第三項規(guī)定的情形，裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重新審判”；北京市《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的實施意見》規(guī)定：“對于應(yīng)當(dāng)通知辯護的案件，被告人拒絕法律援助機構(gòu)指派的律師為其辯護，人民法院準許的，應(yīng)當(dāng)將被告人明確拒絕律師辯護的書面材料附卷”。這兩條具有可操作性、強制性的規(guī)定保證了法院依法履行通知辯護職責(zé)的有效落實。同時，為配合試點，北京市進一步加強法律援助指派工作，通知辯護案件指派時間由3個工作日提速為適時指派，特殊案件實行先行指派，隨后補寄手續(xù)，刑事法律援助案件指派工作效率大大提高；指派具有一定資質(zhì)的刑辯律師團隊或者值班律師團隊律師，承辦刑事法律援助案件或者法律幫助案件，從源頭上保證刑事法律援助工作質(zhì)量。

（二）加強法院法律援助工作站和值班律師工作。加強值班律師工作和擴大通知辯護范圍是刑事案件律師辯護全覆蓋試點取得實效的支撐性措施，其重要性猶如“鳥之兩翼”。刑事案件律師辯護全覆蓋試點以及刑事案件認罪認罰從寬制度試點、刑事速裁程序試點都對值班律師提出了要求，因此，加強值班律師工作對高質(zhì)量推進試點具有重要作用。結(jié)合北京市半年來的實踐，在刑事案件律師辯護全覆蓋試點中加強值班律師工作有三個關(guān)鍵。首先是加強法律援助中心駐法院工作站建設(shè)。目前，北京市各法律援助中心在相應(yīng)法院設(shè)立法律援助工作站22個，除去知識產(chǎn)權(quán)法院外，實現(xiàn)了全市法院法律援助工作站全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，積極推進工作站的規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范工作站標牌標識，公示值班律師信息，將值班律師工作職責(zé)、法律援助范圍條件等信息上墻。其次是組建高質(zhì)量值班律師團隊。加強值班律師工作需要嚴把入口關(guān)，保證參與值班的律師具備一定業(yè)務(wù)水平。北京市值班律師的選任實行“三查”制度，即報名條件初步審查、履職能力調(diào)查、執(zhí)業(yè)和違紀情況核查，確保全市值班律師團隊保持在1000人左右。在人數(shù)滿足工作需要基礎(chǔ)上，積極運用法律援助值班律師準入退出機制來保持團隊活力和質(zhì)量，僅北京市法律援助中心2017年就清退違規(guī)或不再符合值班條件的律師事務(wù)所34家。同時，建立值班律師崗前培訓(xùn)制度，凡是經(jīng)過“三查”程序進入值班律師團隊的律師，上崗前都要參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助其了解速裁程序、認罪認罰從寬、律師辯護全覆蓋等刑事政策和值班律師職責(zé)，確保他們掌握最新政策規(guī)定和值班要求。最后是確定符合實際的值班律師工作模式。當(dāng)前，北京市根據(jù)法院刑事案件量、律師資源等情況，探索形成滿足需求、節(jié)約資源、符合實際的三種值班律師工作模式：所有工作日定期值班模式、固定工作日定期值班模式、按照法院需求臨時安排值班模式。

（三）各參與單位有力的協(xié)調(diào)溝通，及時解決問題。這項試點作為新政策，對政策目的和措施的熟悉掌握程度由上而下呈遞減狀態(tài)，要保證落實，必須加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)。北京市在協(xié)調(diào)指導(dǎo)這項刑事政策落實中形成了幾點經(jīng)驗。一是法院和司法行政機關(guān)建立聯(lián)席會議制度，主要解決法律援助工作站建設(shè)、值班律師、通知辯護等工作的協(xié)調(diào)推進等問題。二是法院與司法行政機關(guān)、法律援助機構(gòu)建立會商通報機制，明確專門聯(lián)系人，及時溝通通報情況，協(xié)調(diào)解決業(yè)務(wù)問題。三是探索協(xié)調(diào)律師應(yīng)急措施。針對律師資源缺乏地方或者有特殊需求單位的申請，由律師協(xié)會統(tǒng)籌調(diào)配律師資源，對口支援相關(guān)單位開展工作，實踐中形成了臨時調(diào)配和常規(guī)備班兩種模式。北京市法律援助中心指派律師辦理某重大跨國電信詐騙案件時，出現(xiàn)了需要的律師事務(wù)所數(shù)超過該中心刑事辯護律師所在律師事務(wù)所數(shù)的情況，最后由律師協(xié)會臨時協(xié)調(diào)其他律師事務(wù)所參與，才滿足了刑事審判需要，順利解決這一問題。北京市某區(qū)法律援助中心協(xié)調(diào)律師協(xié)會確定三家距離法院較近的律師事務(wù)所為應(yīng)急律師事務(wù)所，在出現(xiàn)駐法院法律援助工作站值班律師需求量較大且時間緊急的情況時，安排應(yīng)急律師事務(wù)所律師承擔(dān)值班律師工作。

（四）加大創(chuàng)新力度，確保改革措施落實到位。一是探索值班律師轉(zhuǎn)任辯護律師機制。北京市海淀區(qū)法律援助中心嘗試指派值班律師轉(zhuǎn)換身份出庭辯護，實現(xiàn)法律幫助和法律援助有序銜接。二是探索電子函件與紙質(zhì)函件并行的流轉(zhuǎn)模式。北京市西城區(qū)探索通知辯護公函電子版與紙質(zhì)版并行流轉(zhuǎn)工作模式。法律援助中心憑人民法院通知辯護電子版公函先行指派律師，隨后將收到的紙質(zhì)版公函存檔，大幅提高工作效率。北京市法律援助中心與某中級人民法院協(xié)商，將不開庭審理案件采取公文流轉(zhuǎn)與法律援助律師指派同步進行。法律援助律師會見被告人與法官審理案件在同一天先后進行，探索不開庭審理刑事法律援助案件的協(xié)作機制。三是積極運用現(xiàn)代科技，大幅提高工作效率，節(jié)約溝通成本。積極發(fā)揮微信等網(wǎng)絡(luò)即時通訊工具作用，司法行政機關(guān)建立刑事案件律師辯護全覆蓋工作群，及時傳達工作要求，解決工作問題，統(tǒng)計工作數(shù)據(jù)，實現(xiàn)上下互動，形成共同推動的氛圍；法律援助機構(gòu)建立值班律師和刑辯律師工作群，講解試點政策和典型案例，協(xié)調(diào)律師資源，激發(fā)工作活力，提高工作效率和質(zhì)量。同時，北京市海淀區(qū)在法律援助中心工作系統(tǒng)中設(shè)置律師遠程會見功能，解決了對時間緊迫案件被告人急需法律幫助，但工作站現(xiàn)場值班律師不能滿足需求的問題。

三、刑事案件律師辯護全覆蓋試點實踐中的問題

刑事案件律師辯護全覆蓋試點在積極推進的同時，也出現(xiàn)一些問題，面臨一些困難。

（一）法律援助值班律師工作有待進一步加強。部分法律援助中心駐法院工作站硬件建設(shè)標準不高，工作規(guī)范化水平有待提高；有的值班律師被安排承擔(dān)大量民事法律咨詢工作，偏離了值班律師設(shè)立初衷；很多值班律師法律幫助或多或少存在重程序、輕實效問題，如部分值班律師為被告人提供法律幫助的時間不富裕，缺乏私密性，難以保證被告人獲得法律幫助的充分性、有效性。

（二）協(xié)調(diào)配合還不夠順暢。刑事律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障，尤其是閱卷、會見、辯論等執(zhí)業(yè)權(quán)利保障還有待提高，律師維護執(zhí)業(yè)權(quán)利救濟渠道還需進一步暢通。法院與法律援助機構(gòu)的辦案程序、機制銜接有待進一步規(guī)范，如值班律師法律幫助文書格式和流轉(zhuǎn)方式不統(tǒng)一。對試點中的部分問題存在爭議，如同一值班律師是否可以為共同犯罪案件中多個被告人單獨提供法律幫助等。

（三）刑事律師數(shù)量不夠。目前，專門辦理刑事業(yè)務(wù)的律師數(shù)量不多，難以滿足刑事訴訟改革幾項試點深入推進后對刑事律師的需要。刑事法律援助案件和值班律師補貼偏低，難以有效調(diào)動律師參與刑事業(yè)務(wù)的積極性。知名刑辯律師辦理法律援助案件少，對青年律師的示范帶動作用不足。

四、刑事案件律師辯護全覆蓋政策進一步落實的建議

要深入推進刑事案件律師辯護全覆蓋試點，除繼續(xù)鞏固落實被實踐證明有效的措施外，還要著力解決存在的問題。

（一）法院、司法局加大聯(lián)合調(diào)研、督查力度。重點督查之前試點中存在問題的解決和遇到難點任務(wù)的推進，確保法官通知辯護職責(zé)、法律援助工作人員指派職責(zé)的履行。法院、司法局應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)籌推進試點工作，密切關(guān)注試點開展情況，加強跟蹤分析，積極研究解決試點工作推進不平衡等問題。注重調(diào)動基層積極性，指導(dǎo)各單位大膽探索創(chuàng)新，總結(jié)積累經(jīng)驗。

（二）進一步加強試點政策培訓(xùn)。針對實踐中基層法院、法律援助工作人員、律師對試點政策認識把握不夠的問題，法院、司法局、法律援助機構(gòu)進一步加強培訓(xùn)，加大對試點政策解讀和宣傳力度，幫助相關(guān)人員準確把握試點的目的、原則、任務(wù)以及值班律師工作的具體內(nèi)容、標準，促進試點政策落實。

（三）加強科技在試點工作中的融合應(yīng)用。針對工作站硬件建設(shè)、律師參與等問題，研究設(shè)計推廣值班律師視頻會見系統(tǒng)，突破值班律師法律幫助的時空限制，實現(xiàn)值班律師隨時隨地能為被告人提供法律幫助的目的②參見李立家：《我國法律援助值班律師制度的設(shè)想與實踐——以從刑事案件速裁程序到認罪認罰從寬制度的變化為視角》，《中國司法》，2017年第6期。。實現(xiàn)法律援助機構(gòu)管理系統(tǒng)與辦案機關(guān)工作系統(tǒng)的對接，提高案件流轉(zhuǎn)效率。完善規(guī)范值班律師和刑辯律師工作網(wǎng)絡(luò)群，提高工作部署反饋效率，加強工作交流，提高律師工作水平和試點參與深度。

此外，還應(yīng)當(dāng)對在刑事偵查、審查起訴、審判三個階段全面推行刑事案件律師辯護全覆蓋作科學(xué)預(yù)判，提前做好應(yīng)對。