改革開放以來中國扶貧脫貧的歷史進展與發(fā)展趨向*

李海金 賀青梅

2018年2月12日，習近平總書記在四川省成都市主持召開打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會時強調(diào)：“我們加強黨對脫貧攻堅工作的全面領導，建立各負其責、各司其職的責任體系，精準識別、精準脫貧的工作體系，上下聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策體系，保障資金、強化人力的投入體系，因地制宜、因村因戶因人施策的幫扶體系，廣泛參與、合力攻堅的社會動員體系，多渠道全方位的監(jiān)督體系和最嚴格的考核評估體系，形成了中國特色脫貧攻堅制度體系，為脫貧攻堅提供了有力制度保障。”①《提高脫貧質(zhì)量聚焦深貧地區(qū) 扎扎實實把脫貧攻堅戰(zhàn)推向前進》，《人民日報》2018年2月15日。可見，立足于中國的扶貧開發(fā)制度、政策與實踐，梳理中國扶貧脫貧的發(fā)展脈絡和內(nèi)在機理，提煉具有推廣性的經(jīng)驗與啟示，具有重大的學術(shù)價值和現(xiàn)實意義。在當下精準扶貧、精準脫貧的新戰(zhàn)略和新背景下，更應當從經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會秩序等多個角度來梳理與探討扶貧脫貧的歷史進展和演變規(guī)律，厘清經(jīng)濟發(fā)展、政治社會穩(wěn)定與扶貧脫貧的關聯(lián)程度和機制，并結(jié)合習近平關于扶貧的重要論述對中國今后一段時期扶貧脫貧工作的發(fā)展趨向和策略作出初步研判。

一、經(jīng)濟增長、經(jīng)濟發(fā)展與減貧的關系

以經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展促進貧困地區(qū)扶貧開發(fā)和貧困農(nóng)民脫貧致富，是引起世界矚目的中國保持快速減貧進程的基本動力，也是中國減貧的基本經(jīng)驗。改革開放以來，中國貧困農(nóng)民的脫貧成就基本上是在經(jīng)濟持續(xù)快速增長和有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作推動下取得的，其基本的運行機制是體制、政策因素的外在促動。中國扶貧事業(yè)巨大成就的取得，很大程度上也得益于開發(fā)式扶貧方針，即堅持“以開發(fā)促扶貧”“以開發(fā)促發(fā)展”的工作思路②中國發(fā)展研究基金會編：《在發(fā)展中消除貧困》，中國發(fā)展出版社，2007年，第2頁。，強化經(jīng)濟要素的主導性和帶動性。正如習近平主席在2015減貧與發(fā)展高層論壇上所提出的：“我們堅持改革開放，保持經(jīng)濟快速增長，不斷出臺有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，為大規(guī)模減貧奠定了基礎、提供了條件。”③中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第151頁。這是中國扶貧工作的基本歷史經(jīng)驗之一，并經(jīng)受了實踐的檢驗。開發(fā)式扶貧的基本思路是，調(diào)整以直接的生活救濟為導向的扶貧方式，實現(xiàn)扶貧脫貧與經(jīng)濟發(fā)展之間的有效連接，以利益為紐帶，增強貧困人口的主動性，通過發(fā)展生產(chǎn)、擴大就業(yè)和增加收入來緩解或消除貧困，提升貧困人口的自我發(fā)展能力。

一般來說，有關經(jīng)濟發(fā)展與減貧關系的討論往往是被放在經(jīng)濟增長的話語體系下。經(jīng)濟發(fā)展與減貧的關系可以細分為兩個層面：一是經(jīng)濟增長與減貧的關系，一般以收入增長與減貧的關系來呈現(xiàn)；二是基于經(jīng)濟增長的質(zhì)量和性質(zhì)等，著眼于收入分配狀況與減貧的關系，一般以收入差距或不平等狀況與減貧的關系來呈現(xiàn)。已有研究主要有兩種代表性觀點：一種觀點認為，經(jīng)濟增長的減貧效應具有普適性和自發(fā)性，即經(jīng)濟增長能夠使包括窮人在內(nèi)的所有人受益，進而達致絕對地減少貧困甚至消除貧困，這也被稱為經(jīng)濟增長的“涓流效應”；另一種觀點認為，經(jīng)濟增長的減貧效應具有不確定性，經(jīng)濟增長如果不能使所有人尤其是貧困者平等受益，反而會導致貧困惡化，因此經(jīng)濟增長的“涓流效應”也受制于經(jīng)濟環(huán)境、文化習俗、制度安排等多重因素的影響。這兩種觀點在一定程度上意味著從不同歷史時段來考察經(jīng)濟增長對貧困減少的影響，或者從不同維度和評判指標來探究經(jīng)濟增長的減貧效應。

為此，筆者將從兩個層面來探討經(jīng)濟發(fā)展與減貧的關系：一是分別梳理與分析經(jīng)濟發(fā)展、貧困減少的歷史變遷和階段性特點；二是歸納與評估經(jīng)濟發(fā)展對貧困減少的影響層面和機理。

(一)經(jīng)濟發(fā)展和貧困減少的變遷與特點

在經(jīng)濟發(fā)展層面，農(nóng)村扶貧和農(nóng)民脫貧巨大成就的取得首先得益于國家整體層面的經(jīng)濟實力，其量化指標主要體現(xiàn)在國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的快速提升。基于改革開放初期中國的扶貧任務極為繁重，單靠一省、一市、一縣的相對有限之力，難以快速、有效地實現(xiàn)扶貧和脫貧目標，因而扶貧事業(yè)應從戰(zhàn)略和政策等宏觀層面進行總體設計和整體推進。為此，國家整體經(jīng)濟實力就凸顯為在多大范圍內(nèi)、多大程度上和多快速度上實現(xiàn)扶貧和脫貧目標。

從國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)及其分析來看，1978年以來，中國GDP一直處于快速增長之中，尤其是90年代以來其增長勢頭一直屢增不減。1978年為3678.7億元；1986年超過1萬億元；2001年超過10萬億元；2010年達到41萬億元，超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體；2017年突破80萬億元。同時，除了個別年份以外，1980年以來GDP增長率基本保持在8%左右，個別年份甚至高達15%。除GDP總量這一指標之外，人均GDP在很大程度上可以更有力地表明一個國家的實際或可支配的經(jīng)濟實力。縱觀各個歷史時期，80年代是改革開放以后中國經(jīng)濟發(fā)展的起步階段，總體上人均GDP增長較快；1990年人均GDP為1663元，是1980年的4倍，增長速度明顯加快；2000年人均GDP為7942元，是1980年的17倍，增長速度進一步提升；進入21世紀，國民經(jīng)濟增長速度開始下降，不過仍保持著強勁勢頭，2017年人均GDP達到59660元，是1980年的127倍。[注]國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》，中國統(tǒng)計出版社，2017年，第56—57頁；國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局，2018年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。

與此同時，在貧困減少層面，改革開放以來，中國的反貧困事業(yè)取得巨大成就，貧困問題得到極大程度的緩解。農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1978年的7.7億已穩(wěn)定減少到2017年末的3046萬，貧困發(fā)生率從97.5%下降到3.1%。在貧困人口明顯減少的同時，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長加快，與全國農(nóng)村平均水平的差距進一步縮小[注]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2017)》，中國統(tǒng)計出版社，2017年，第11—12頁；陸婭楠：《我國農(nóng)村貧困人口去年再減1289萬》，《人民日報》2018年2月7日。。在國際減貧的視野下，中國成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻。

從發(fā)展趨勢上看，改革開放以來，農(nóng)村絕對貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率均呈波動式下降趨勢。當然，從發(fā)展脈絡來看，以經(jīng)濟增長為導向的扶貧戰(zhàn)略和脫貧體系也是處于不斷完善和調(diào)整之中的。在不同的發(fā)展時期，對于經(jīng)濟增長成果的利用與轉(zhuǎn)化也是有差異的。

改革開放初期，即1978年到80年代中期，主要是以經(jīng)濟恢復和增長為驅(qū)動、推動制度變革和體制改革進而達致農(nóng)村減貧和農(nóng)民脫貧。1978年前中國的普遍性貧困是多方面原因?qū)е碌模渲凶钪饕氖寝r(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不適應生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。為此，制度變革和體制改革就成為改革開放后緩解貧困的主要途徑。1978年開始的農(nóng)村改革，首要的是土地經(jīng)營制度的變革，即以家庭承包經(jīng)營制度取代人民公社的集體經(jīng)營制度。這種土地制度的變革極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動熱情，解放了生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。與此同時，農(nóng)產(chǎn)品價格逐步放開、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項改革促進了國民經(jīng)濟快速發(fā)展，并通過農(nóng)產(chǎn)品價格的提高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領域就業(yè)三個渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅度緩解。

從80年代中期到90年代后期，中國進入大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段。在改革開放政策的推動下，中國農(nóng)村不少地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢，經(jīng)濟得到快速增長，但部分地區(qū)由于經(jīng)濟、社會、歷史、自然、地理等方面的制約，發(fā)展相對滯后。農(nóng)村發(fā)展不平衡問題凸顯出來，低收入人口中有相當一部分人的經(jīng)濟收入不能維持其生存的基本需要。為進一步加大扶貧力度，自1986年起，國家采取了一系列重大舉措，如成立專門扶貧工作機構(gòu)、安排專項資金、制定專門優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。自此，中國政府在全國范圍內(nèi)開展了有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，中國扶貧工作進入了一個新的歷史時期。然而，自80年代中后期以來，盡管經(jīng)濟仍然保持快速增長，減貧卻出現(xiàn)了放緩的趨勢。1986年至1991年，中國農(nóng)村貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率的變化方向不太穩(wěn)定，各年份有升有降。經(jīng)濟增長質(zhì)量下降與收入分配不公平導致貧困人口受益比重下降以及獲取收入機會減少是減貧放緩的重要原因。而且，農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略面臨的最大挑戰(zhàn)是不平等程度不斷上升導致經(jīng)濟增長的減貧效應下降，瞄準偏離問題也降低了扶貧資源的減貧效果。[注]胡鞍鋼、胡琳琳、常志霄：《中國經(jīng)濟增長與減少貧困(1978—2004)》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2006年第5期；汪三貴：《在發(fā)展中戰(zhàn)勝貧困——對中國30年大規(guī)模減貧經(jīng)驗的總結(jié)與評價》，《管理世界》2008年第11期。

2001年，中國頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，構(gòu)建了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的“大扶貧”開發(fā)格局。2002年，中共十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，制定了“多予、少取、放活”和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針。此后，扶貧開發(fā)工作進入解決和鞏固溫飽并重的綜合性、“大扶貧”階段。這一時期減貧成果的取得很大程度上得益于專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的合力攻關，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的適度松動，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利和機會得到重視，以及惠農(nóng)政策全面實施并體系化，等等。不過，進入21世紀以后，農(nóng)村貧困人口規(guī)模下降速度放緩，其中2003年貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率比上年有所擴大。這一不利的局面反映了長期以來居高不下的貧富差距程度在扶貧工作進入攻堅時期后，成為農(nóng)村扶貧和農(nóng)民脫貧實現(xiàn)關鍵性突破的重要桎梏。為此，2011年，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，作為此后十年農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的綱領性文件，明確要求把集中連片特殊困難地區(qū)作為主戰(zhàn)場，把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實現(xiàn)脫貧致富作為首要任務，實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。

十八大以來，黨和政府進一步將扶貧和脫貧工作提升到“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，作出了新的部署和安排。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西自治州十八洞村考察時，首次提出“精準扶貧”概念。2013年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，將建立精準扶貧工作機制作為六項扶貧機制創(chuàng)新之一，對精準扶貧戰(zhàn)略和政策體系進行了頂層設計。2015年11月，中共中央、國務院聯(lián)合下發(fā)《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，正式把精準扶貧、精準脫貧作為扶貧開發(fā)的基本方略，并全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。2016年11月，國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，對脫貧攻堅作出總體部署和工作安排，為決勝全面建成小康社會提供了戰(zhàn)略和政策指引。在脫貧攻堅的地方實踐層面，首批“脫貧摘帽”縣如河南蘭考縣確立了以脫貧攻堅統(tǒng)攬縣域經(jīng)濟社會發(fā)展全局的發(fā)展思路，以確保經(jīng)濟社會發(fā)展與扶貧脫貧同步推進、同向而行。

(二)經(jīng)濟發(fā)展對貧困減少的影響層面與機理

基于數(shù)據(jù)的可獲得性和權(quán)威性，運用《中國統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》的全國性、分年度的宏觀數(shù)據(jù)，并以國定貧困線標準為分析基點，對改革開放以來經(jīng)濟增長的減貧效應進行數(shù)據(jù)分析和理論解釋后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長對貧困減少的貢獻是顯著的[注]相關研究參見閆坤等：《我國經(jīng)濟增長的減貧效果測算——基于1981年—2005年的數(shù)據(jù)分析》，《中國社會科學院研究生院學報》2013年第3期；夏慶杰等：《經(jīng)濟增長與農(nóng)村反貧困》，《經(jīng)濟學》2010年第3期；林伯強：《中國的經(jīng)濟增長、貧困減少與政策選擇》，《經(jīng)濟研究》2003年第12期。。但是，在不同的貧困線下，在不同的時間段內(nèi)，對于不同的區(qū)域和不同收入水平的人群而言，經(jīng)濟增長對貧困減少的貢獻程度存在著明顯的差異[注]相關研究參見李小云等：《2000—2008年中國經(jīng)濟增長對貧困減少的作用：一個全國和分區(qū)域的實證分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2010年第4期；羅楚亮：《經(jīng)濟增長、收入差距與農(nóng)村貧困》，《經(jīng)濟研究》2012年第2期；沈揚揚：《經(jīng)濟增長與不平等對農(nóng)村貧困的影響》，《數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究》2012年第8期。；而且，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村內(nèi)部的收入差距或收入不平等狀況的惡化又消解了經(jīng)濟增長的質(zhì)量和性質(zhì)，進而抵消或弱化了經(jīng)濟增長的減貧效應。

除了基于相關數(shù)據(jù)資料對改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展對貧困減少的影響狀況和程度進行量化分析之外，更重要的應該是，立足于農(nóng)村和農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)和農(nóng)民的主位立場和視角，梳理、解釋與分析經(jīng)濟發(fā)展對貧困減少的影響機理和脈絡，挖掘經(jīng)濟發(fā)展與減貧的關聯(lián)方式和機制。筆者以為，至少有以下三個方面應當引起關注。

第一，農(nóng)村經(jīng)濟活力得到極大激發(fā)、農(nóng)民自主性日益增強，是經(jīng)濟發(fā)展的減貧效應最重要的內(nèi)在動力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和脫貧致富的動力，使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理上的決策權(quán)、收益權(quán)和相關權(quán)益得到了法律政策的支持和保護，從而擁有了對生產(chǎn)資料、生產(chǎn)過程、農(nóng)產(chǎn)品等的支配權(quán)和控制權(quán)。這些都使得改革開放以來逐漸加速的經(jīng)濟增長能夠輻射到農(nóng)村和農(nóng)民身上，使他們共享或者至少是較大程度地享受經(jīng)濟發(fā)展的成果，從而強化了經(jīng)濟發(fā)展的減貧效應。

第二，非農(nóng)就業(yè)和社會流動擴展了農(nóng)民的經(jīng)濟自由度、優(yōu)化了農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)，是經(jīng)濟發(fā)展的減貧效應最重要的外部推力。在現(xiàn)代化和工業(yè)化進程中，農(nóng)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的邊際經(jīng)濟效益是最低的。為了拓展收入來源并優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始異軍突起，非農(nóng)收入逐步成為農(nóng)民收入的重要來源，并成為農(nóng)村減貧的新動力[注]李小云等：《關于中國減貧經(jīng)驗國際化的討論》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2016年第5期。。據(jù)測算，1978年至2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的從業(yè)人數(shù)由2827萬增加到1.47億，農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)中從事第一產(chǎn)業(yè)的人員占鄉(xiāng)村就業(yè)人員的比重從1985年的81.9%下降到2005年的59.5%，農(nóng)民收入構(gòu)成中來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入比重從8.2%增加到46.4%[注]宋洪遠主編：《中國農(nóng)村改革三十年》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2008年，第256—257頁。。與此同時，隨著城市化的加速，農(nóng)民開始大規(guī)模進城務工，導致其收入結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化、收入水平進一步提高，非農(nóng)收入對農(nóng)民收入增長的貢獻率不斷提升。1997年以來，農(nóng)民外出務工收入一直呈兩位數(shù)增長。2013年，農(nóng)民工資性收入首次超過家庭經(jīng)營純收入，農(nóng)民工資性收入對農(nóng)民人均純收入增幅的貢獻率達到59%。[注]鄭直：《農(nóng)民工資性收入首次超過家庭經(jīng)營純收入》，《農(nóng)民日報》2014年4月15日。近年來，受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的不利影響，農(nóng)民工就業(yè)狀況有所惡化，收入水平有所下降，不過農(nóng)民收入增加的最大貢獻因素仍然是工資性收入。預測2018年農(nóng)民人均工資性收入將超過6000元，比上年增長約10%。[注]魏后凱、黃秉信主編：《中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測(2017—2018)》，社會科學文獻出版社，2018年，第16—17頁。可見，逐步放開并鼓勵農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和社會流動，賦予農(nóng)民經(jīng)濟活動的自主性，增強農(nóng)民的可行能力，是經(jīng)濟發(fā)展減貧效應的重要實現(xiàn)路徑。

第三，城鄉(xiāng)居民之間、農(nóng)村居民內(nèi)部收入不平等的雙重惡化，是經(jīng)濟發(fā)展減貧效應最主要的阻力和障礙。改革開放初期，城鄉(xiāng)居民收入差距有所縮小，1978年城鄉(xiāng)居民收入差距比為2.6∶1，1985年一度縮小到1.9∶1，這種較為平等的狀況為益貧性的經(jīng)濟增長作出了巨大貢獻，促進改革開放后20多年貧困人口大幅減少。但其后情況惡化，1994年城鄉(xiāng)收入差距擴大到2.9∶1；21世紀以來進一步惡化，2002年達到3.1∶1，2007年擴大到改革開放以來的最高值3.33∶1。1978年全國居民收入基尼系數(shù)僅為0.24，80年代基本上穩(wěn)定在0.30左右，1990年達到0.33；之后開始逐步增大，1998年突破0.40的警戒線，2008年達到最高值0.491。在農(nóng)村內(nèi)部，改革開放初期，農(nóng)村居民收入差距較小，農(nóng)民人均純收入基尼系數(shù)在0.25以下。2000年以后農(nóng)民人均純收入基尼系數(shù)逐漸提高，農(nóng)村貧富差距也日益顯性化，2011年達到0.39，接近警戒線。不過，近年來城鄉(xiāng)居民收入差距有所下降，貧富分化程度有所緩解。[注]這些數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒》整理得來。總體上看，城鄉(xiāng)居民之間、農(nóng)村居民內(nèi)部的收入差距和貧富差距程度不斷加大，經(jīng)濟社會分化呈現(xiàn)擴大趨勢，這就對經(jīng)濟發(fā)展的減貧效應構(gòu)成了反向的作用，極大地減緩甚至消解了經(jīng)濟增長的涓流效應或益貧效果，成為國家對扶貧脫貧戰(zhàn)略和政策體系進行重大調(diào)整的內(nèi)在動因。

二、政治社會穩(wěn)定與減貧的關系

毫無疑問，貧困首先是經(jīng)濟意義上和物質(zhì)層面的，從而使得經(jīng)濟發(fā)展與貧困和減貧具有高度的相關性。與此同時，貧困也具有政治社會意涵，對貧困人口而言，政治社會層面的致貧因素相比經(jīng)濟層面的致貧因素恐怕更不易消除，這就導致政治、社會是否穩(wěn)定與貧困、減貧也存在很強的關聯(lián)性。換言之，貧困及貧困問題毫無疑問是一個經(jīng)濟問題，更是一個復雜的社會、政治乃至文化問題；貧困的存在與產(chǎn)生不僅與自然因素有關，而且與一個社會的發(fā)展戰(zhàn)略、政策框架及治理體制有關。[注]徐勇、項繼權(quán)：《反貧困：生存、服務與權(quán)益保障》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2009年第4期。為此筆者著重從政治社會體制對減貧的支撐、作為一種政治社會穩(wěn)定機制的減貧、農(nóng)民致貧的政治社會因素三個方面對政治社會穩(wěn)定與減貧的關聯(lián)作出解析。

(一)政治社會體制對減貧的支撐

政治社會穩(wěn)定對減貧的影響，首先表現(xiàn)在政治社會體制為減貧所創(chuàng)造的支撐環(huán)境和條件上。一個穩(wěn)定的政治體制、有序的社會環(huán)境和良好的治理格局，自然而然會促進以改善民眾生活福祉為中心的減貧進程。鑒于國家轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)變，貧困和貧困者與政治社會體制的關聯(lián)度越來越高，而減貧很大程度上也逐漸成為現(xiàn)代國家的基本職能和現(xiàn)代社會的重要責任。為此，國家和社會應當將減貧事業(yè)和工作從個體、社區(qū)、地方層次提升到整個社會和國家的集體、公共層次，將之轉(zhuǎn)化為國家行為和社會行動。

事實上，政治社會體制對減貧的支撐及其相應的實現(xiàn)機制，正是中國的減貧效果如此顯著、減貧進程如此快速的重要原因之一，亦是中國改革開放以來減貧經(jīng)驗的核心要點之一。從全球減貧進程來看，一個國家和地區(qū)的減貧進程很大程度上取決于該國家和地區(qū)的政治社會穩(wěn)定程度，以及該國家能否從政治責任高度和發(fā)展戰(zhàn)略層面構(gòu)建減貧的政策體系和行動框架。處于戰(zhàn)爭、動亂等狀態(tài)或面臨這些風險以及具有不穩(wěn)定政治體制的國家和地區(qū)，往往在減貧行動中毫無起色甚至引發(fā)更大面積、更高程度的貧困。對于中國而言，改革開放以來，不管是政治運轉(zhuǎn)還是社會運行基本上都保持著一種穩(wěn)定、有序的狀態(tài)。在這種有利的政治社會狀態(tài)下，逐漸構(gòu)建了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三位一體和政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局，這一扶貧開發(fā)格局強調(diào)三種扶貧類型和三方扶貧力量在扶貧戰(zhàn)略、策略、政策等多個層面上的相向而行、協(xié)同推進，由此就形成了政府主導型扶貧、市場導向型扶貧和社會參與型扶貧三種扶貧機制的多元協(xié)同架構(gòu)。[注]李海金、羅憶源：《連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略創(chuàng)新——以武陵山區(qū)為例》，《中州學刊》2015年第12期。2018年6月，習近平總書記對脫貧攻堅工作作出重要指示強調(diào)：“調(diào)動社會各界參與脫貧攻堅積極性，實現(xiàn)政府、市場、社會互動和行業(yè)扶貧、專項扶貧、社會扶貧聯(lián)動。”[注]《真抓實干埋頭苦干萬眾一心 奪取脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利》，《人民日報》2018年6月12日。

實質(zhì)上，中國政治社會體制對減貧的支撐，很大程度上源于減貧進程中所具有并得到運用的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。在脫貧攻堅的背景下，中國扶貧脫貧的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢集中體現(xiàn)在以下體制機制上，即脫貧攻堅五級“一把手”負責制、“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”管理體制、自上而下層層簽訂責任書和軍令狀、以扶貧脫貧為中心的干部考核獎懲制度、定期或不定期的黨政系統(tǒng)內(nèi)部或第三方督查巡查評估制度、集中力量辦大事的工作機制等。在政治體制機制層面，至少可以作出兩點理論解釋。一是政治體制所蘊含的國家“在場”和政府主導的政治結(jié)構(gòu)及其運行機制。基于歷史文化傳統(tǒng)、發(fā)展歷史時段的差異和內(nèi)外部環(huán)境與條件的約束，后發(fā)現(xiàn)代化國家尤其是東亞國家往往建立了威權(quán)型的政治體制，政府大而強、社會小而弱，國家和政府對經(jīng)濟發(fā)展的主導性相當明顯，也導致了經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，如日韓、“亞洲四小龍”、“亞洲新四小龍”。這種體制下國家和政府往往更有力地介入經(jīng)濟和社會生活領域，聚集有限資源實施趕超性發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是在反貧困和民生領域推行大規(guī)模的干預行動。二是黨政聯(lián)動的領導體制和條塊結(jié)合的治理體系。中國的黨政系統(tǒng)具有自身的獨特性，也具有較大的優(yōu)勢，尤其是在面對事關執(zhí)政基礎、政權(quán)穩(wěn)定和國家發(fā)展的重大事項時，可以快速、有效地達成政治共識并轉(zhuǎn)化成實際的決策和行動。在行政領域，盡管存在政府機構(gòu)、部門之間的條塊矛盾、分歧與不協(xié)調(diào)，但是在某個時間段處置政府的中心工作時，往往又可以集中人力、物力、財力等資源達成較高的行政效率。

而在社會體制機制層面，恐怕有三點值得探討。一是扶貧濟困的歷史傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)具有較強的伸縮性或張力，可以局限在以血緣和姻緣為基礎的家族、宗族、親族，也可以擴展到血緣與地緣合一的社區(qū)或地方共同體，還可以拓展到非人格化的社會和國家。事實上，中國在救助、救濟、慈善等公共事務領域一直存在著政府與民間合作、官治與民治互動的歷史傳統(tǒng)和文化底蘊。二是政府的社會動員能力。自20世紀以來，伴隨著國家政權(quán)建設，政黨和政府等政治力量對社會的滲透和動員程度、深度不斷強化，以至于形成了動員型體制和動員式參與。當然，政府超強的社會動員能力也為政府治理帶來了更豐富的外部資源，取得更大的治理績效。三是多元化、網(wǎng)狀化的貧困治理格局。鑒于貧困問題的歷史性、復雜性和多樣性，貧困治理在主體、資源、工具、結(jié)構(gòu)等方面除了保持政府主導的特點之外，還需要社會各方面力量和資源的參與和支持。這是中國減貧的基本經(jīng)驗之一，也是今后穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展的核心議題之一。

在實踐層面，政府在中國農(nóng)村減貧中發(fā)揮著決定性的作用，政府主導是中國減貧最重要的特點和經(jīng)驗之一。其具體表現(xiàn)和實現(xiàn)機制主要有：通過建立扶貧領導和協(xié)調(diào)組織體系、將扶貧整合到國家的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃之中，使扶貧成為政府工作的重要內(nèi)容，保證了扶貧所需要的組織支持；政府利用其行政體系和資源，動員和安排扶貧資源，保證了必要的扶貧投入；政府根據(jù)扶貧的需要，調(diào)整相關的政策或者制定必要的法規(guī)和制度，為扶貧工作的有序開展提供了制度保障。[注]吳國寶：《中國減貧的成就與挑戰(zhàn)》，中國日報網(wǎng)，2015年10月16日，http://world.chinadaily.com.cn/2015-10/16/content_22204487.htm。政府主導型扶貧集中體現(xiàn)在扶貧資金投入上，“八七扶貧攻堅計劃”實施以來，國家一直在推行有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)行動，國家層面的扶貧資金投入也處于不斷地增長之中。1986年中央扶貧資金投入(含貼息貸款、以工代賑、發(fā)展資金等)總量為42億元，2000年達到170多億元[注]姜永華、高鴻斌主編：《中央財政扶貧》，中國財經(jīng)出版社，1998年，第23頁；國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2011)》，中國統(tǒng)計出版社，2011年，第50頁。。2013年精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略提出后，中央和地方的扶貧財政投入總量和增幅都有極大的提高。2016年，中央和省級兩級財政投入超過了1000億元，分別保持40%、50%以上的增長率[注]章正、李晨赫：《去年全國農(nóng)村貧困人口減少1240萬人》，《中國青年報》2017年3月1日；《審計署有關部門負責人就158個貧困縣扶貧審計結(jié)果答記者問》，《中國審計報》2017年6月26日。。2017年，中央和地方財政專項扶貧資金規(guī)模超過1400億元，其中中央財政安排補助地方財政專項扶貧資金860.95億元，比2016年增長30.3%[注]楊亮：《今年中央和地方財政專項扶貧資金規(guī)模超過1400億元》，《光明日報》2017年5月28日。。2018年，中央財政預算安排補助地方財政專項扶貧資金1060.95億元[注]李麗輝：《撥付完成2018年千億元專項扶貧資金》，《人民日報》2018年5月5日。。

除了政府主導扶貧之外，政府對社會的動員能力和資源調(diào)動能力也很強，從而形成社會參與扶貧的局面，并構(gòu)成政府與社會合力推進扶貧的工作格局。在政策和實踐層面，扶貧開發(fā)工作不只是扶貧部門的一項專門工作，也是牽涉到各級各類政府職能部門的一項系統(tǒng)工程；扶貧開發(fā)事業(yè)不僅是國家和政府的一項政治任務，也是企業(yè)組織、社會組織等共同參與和支持的一項全社會的大事業(yè)；扶貧開發(fā)格局不僅僅是政府一元化、單向度的治理體系，更是包括定點幫扶單位、東西扶貧協(xié)作機構(gòu)、社會組織、民營企業(yè)、公民個人等在內(nèi)的統(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)。自1986年以來，社會扶貧一直是中國扶貧脫貧的重要力量。經(jīng)過長期實踐，已初步探索出一條具有中國特色的社會扶貧動員機制和多元扶貧主體共同參與的運行體系。在新一輪精準扶貧進程中，社會參與型扶貧將成為脫貧攻堅的一大亮點和扶貧脫貧機制創(chuàng)新的重點領域之一。以社會組織扶貧為例，基于志愿性、公益性、專業(yè)性等政府部門和企業(yè)組織無法替代的獨特優(yōu)勢，社會組織參與扶貧可以更加有效地凸顯自下而上的工作視角、需求導向的運轉(zhuǎn)機制、扶貧對象的主位立場以及互動雙贏的操作格局，其發(fā)展進程非常迅猛、發(fā)展前景也相當廣闊。根據(jù)中國社會組織網(wǎng)的統(tǒng)計，2017年，全國社會組織總數(shù)突破80萬，達到801083個，其中基金會6322個、社會團體373194個、民辦非企業(yè)單位421567個。在社會捐贈方面，2017年，全國社會捐贈總量預估約為1558億元，繼續(xù)保持增勢。在志愿服務方面，2017年，全國志愿者總數(shù)為1.58億人，經(jīng)測算實際有6093萬名活躍志愿者參與了志愿服務活動，服務時間17.93億小時，志愿者貢獻價值547.97億元。2017年，全國全核算社會公益總價值(社會捐贈總量、全國志愿服務貢獻價值和彩票公益金三者之和)預估為3249.23億元，比2016年增長8.56%。[注]楊團主編：《中國慈善發(fā)展報告(2018)》，社會科學文獻出版社，2018年，第2—3頁。基于中國扶貧開發(fā)的發(fā)展脈絡和歷史經(jīng)驗，社會力量在貧困治理體系中主要承擔著以下幾個方面的功能：動員社會力量，擴大扶貧資金來源；創(chuàng)新扶貧模式，滿足貧困群體多樣化需求；累積工作經(jīng)驗，培育大量專業(yè)扶貧人員；推動扶貧主體多元化，促進政府治理轉(zhuǎn)型[注]鳳凰國際智庫課題組：《宣戰(zhàn)2020——中國扶貧報告》，鳳凰國際智庫，2016年10月17日，http://pit.ifeng.com/report/special/zgfpbg/index.shtml。。當然，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，也亟須將社會治理視角、理念和資源引入減貧領域，拓展減貧事務的活動范圍和運作空間，構(gòu)建可持續(xù)減貧的整體框架和穩(wěn)定脫貧的長效機制。

(二)作為一種政治社會穩(wěn)定機制的減貧

當前，中國扶貧仍面臨著解決溫飽和鞏固溫飽的雙重壓力，以及消除絕對貧困與減少相對貧困的雙重任務。為此，扶貧開發(fā)工作就不能僅僅滿足于改善不利于人生存的自然環(huán)境或解決溫飽問題，還應關注人的發(fā)展權(quán)和社會的公平正義。[注]李海金：《構(gòu)建中國的益貧性社會保護政策框架》，《國家治理》2016年第5期。減貧不僅具有經(jīng)濟功能，還具有很強的政治社會功能，它對于政治穩(wěn)定和社會安定有著不可或缺的安全閥和穩(wěn)定器的作用。中國的貧困問題在區(qū)域分布上存在著明顯的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，農(nóng)村貧困比城市貧困嚴重得多，西部地區(qū)、中部地區(qū)與東部地區(qū)之間的整體發(fā)展差距也很大。基于資源稟賦、發(fā)展條件的差異以及發(fā)展戰(zhàn)略的影響，沿海地區(qū)與中西部相對貧困落后地區(qū)在發(fā)展水平和速度上存在著顯著差異。從貧困類型上看，區(qū)域性貧困也成為當下農(nóng)村貧困的主要類型之一。盡管貧困人口在逐年減少，但貧困特征也隨之發(fā)生較大變化，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。貧困人口越來越集中分布在以地理環(huán)境險惡、生態(tài)環(huán)境脆弱、少數(shù)民族集聚、民俗文化多樣、經(jīng)濟基礎薄弱、基礎設施落后為基本特征的連片特困地區(qū)，這些地區(qū)大多地處省際交匯地帶，生態(tài)脆弱、貧困面廣、貧困程度深、脫貧難度大。在當下脫貧攻堅進入沖刺階段后，深度貧困地區(qū)和深度貧困問題又凸顯出來，成為扶貧脫貧最短的“短板”和最大的“瓶頸”。國家層面的深度貧困地區(qū)主要是指集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體，西南缺土、西北缺水，青藏高原缺積溫，直過民族地區(qū)，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)造成的經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)，簡稱為“三區(qū)”“三州”和“三類人”。“三區(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)，“三州”是指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州，“三類人”包括因病致貧人群、因災和市場行情變化返貧人員以及貧困老人。[注]《國務院扶貧開發(fā)領導小組關于學習貫徹深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會精神的通知》(2017年7月4日)，國務院扶貧辦，http://www.cpad.gov.cn/art/2017/7/6/art_50_65281.html；《國務院扶貧辦：采取超常規(guī)方法讓深度貧困地區(qū)脫貧》，新華網(wǎng)，2017年7月5日，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-07/05/c_1121270531.htm。深度貧困地區(qū)和深度貧困問題在屬性上可歸入整體性貧困和區(qū)域性貧困，往往與多維貧困、貧困人口內(nèi)生動力、貧困代際傳遞、文化貧困、貧困心理等扶貧脫貧的關鍵挑戰(zhàn)和核心論題有著高度的關聯(lián)。鑒于深度貧困地區(qū)和深度貧困問題的區(qū)位特性、政治社會屬性，深度貧困地區(qū)的扶貧脫貧工作與民族融合、邊疆治理、國家安全等重大政治社會議題緊密聯(lián)結(jié)在一起，從而充分彰顯了減貧的政治社會功能。

同時，貧困問題又與“三農(nóng)”問題具有很高的相關性，貧困問題可以說是“三農(nóng)”問題的一個子問題。尤其是在農(nóng)村內(nèi)部分化程度逐漸加大的背景下，貧困問題與政治社會穩(wěn)定的相關性很大程度上體現(xiàn)為“三農(nóng)”問題與政治社會穩(wěn)定的相關性。美國政治學家亨廷頓指出：“城市的作用是一個常數(shù)：它永遠是支持反對派的力量根源。農(nóng)村的作用是一個變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。”[注]塞繆爾·亨廷頓著，王冠華、劉為等譯：《變化社會中的政治秩序》，上海人民出版社，2015年，第267頁。他認為，在現(xiàn)代化進程中，農(nóng)民扮演著關鍵性的“鐘擺”角色，既可能是現(xiàn)政權(quán)的有力支持者，也有可能走向現(xiàn)政權(quán)的對立面并成為革命的有力支持者和參與者。從中國的政權(quán)興衰史也可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在現(xiàn)代化和革命進程中一定程度上處于多重角色的搖擺不定狀態(tài)，對于政治良性運轉(zhuǎn)和社會有序運行起著關鍵性的作用。杜潤生曾深刻地指出：“農(nóng)民不富，中國不會富；農(nóng)民受苦，中國就受苦；農(nóng)民還是古代化，中國就不會現(xiàn)代化！”[注]《杜潤生和中國農(nóng)民的一個世紀》，財經(jīng)網(wǎng)，2015年10月9日，http://yuanchuang.caijing.com.cn/2015/1009/3980043.shtml。習近平總書記在談到貧困地區(qū)黨政領導干部的職責時曾說道：“‘三農(nóng)’工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在‘三農(nóng)’工作中要把扶貧開發(fā)作為重中之重，這樣才有重點。”[注]《習近平扶貧論述摘編》，第33頁。為此，貧困問題在多大程度上得到執(zhí)政黨和國家的重視與解決，就意味著可以在多大程度上為執(zhí)政黨政權(quán)穩(wěn)定和國家良性治理提供有力支撐。

在功能定位上，減貧實質(zhì)上是一種有效的政治社會穩(wěn)定機制。鑒于此，黨和國家及其領導人一直將扶貧脫貧作為一項政治任務，并將貧困、富裕與社會主義制度聯(lián)結(jié)在一起。鄧小平指出：“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮。”“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”[注]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第116、373頁。“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”，“如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義”[注]《習近平總書記系列重要講話讀本(2016年版)》，學習出版社、人民出版社，2016年，第219頁。。其實，從全球范圍看，消除貧困和不平等，不管是作為一個理論命題還是一條實踐經(jīng)驗，一直與發(fā)展結(jié)構(gòu)、社會政策和政治權(quán)力緊密相關。聯(lián)合國社會發(fā)展研究院基于世界各大區(qū)域的歷史性和比較性的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，減貧需要有效的國家行為。在相對短暫的時間內(nèi)成功減貧的國家成立和維持了能夠勝任的官僚機構(gòu)，并擁有目標明確、增長驅(qū)動和福利增進的政治制度。高效的國家必須能夠克服關鍵性市場失靈，協(xié)助掌握新技術(shù)、為生產(chǎn)部門調(diào)動和分配資源、執(zhí)行標準和規(guī)則、建立社會契約、成立和管理服務和社會項目。[注]聯(lián)合國社會發(fā)展研究院：《反對貧困與不平等——結(jié)構(gòu)變遷、社會政策與政治》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2011年第4期。因此，將貧困問題和減貧工作及時、有效地納入國家權(quán)力的運轉(zhuǎn)體系并上升到國家層面的政治行動，甚至在必要的時候?qū)π姓到y(tǒng)進行適應性的改造，提升減貧政策的執(zhí)行能力和效果，亦是國際減貧事業(yè)的基本經(jīng)驗之一。在國家權(quán)力和行動的支持下，減貧戰(zhàn)略和政策體系所內(nèi)含的社會安全網(wǎng)也就能夠承接政治社會穩(wěn)定機制的功能需要。

(三)農(nóng)民致貧的政治社會因素

貧困是經(jīng)濟和非經(jīng)濟因素共同作用的結(jié)果，有其產(chǎn)生的歷史、社會背景及發(fā)生、發(fā)展的變化規(guī)律。它不僅是一個人口問題、經(jīng)濟問題，也是一個政治問題和社會問題。貧困的產(chǎn)生、延續(xù)、傳遞和消除與一個國家的政治結(jié)構(gòu)、權(quán)利格局和社會變遷等具有高度的關聯(lián)，貧困在內(nèi)涵和類型上不僅有收入貧困，也有權(quán)利貧困和能力貧困，而且后兩種貧困在當下急劇的政治社會變遷中更應該引起我們的關注。為此，筆者著重從制度視角、權(quán)利視角和社會排斥視角來考察與分析農(nóng)民致貧的政治社會因素。

制度視角是貧困研究的基本視角之一，即從社會制度及其操作化的體制政策安排等角度探討貧困的成因和特性。馬克思和繆爾達爾是這種觀點的典型代表。其基本觀點是，失業(yè)及其所導致的貧困完全是資本主義制度的產(chǎn)物；導致貧困的根本原因在于發(fā)達國家與不發(fā)達國家之間存在著結(jié)構(gòu)上或制度上的差異，正是由于這種差異的存在，滯后、短缺成為不發(fā)達國家經(jīng)濟的普遍現(xiàn)象[注]馬克思:《資本論》第1卷，人民出版社，1975年，第692頁；〔瑞典〕岡納·繆爾達爾著，〔美〕 賽思·金縮寫，方福前譯：《亞洲的戲劇：南亞國家貧困問題研究》，商務印書館，2015年，第27頁。。在探討中國農(nóng)民貧困的成因時，一些研究者把分析的視角轉(zhuǎn)向國家制度和政策安排所造成的影響，包括非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、土地制度、金融政策、稅收制度、就業(yè)制度等，認為許多國家制度、政策安排都是不利于農(nóng)民的，或者就是農(nóng)民貧困的直接成因[注]陸漢文：《當代中國農(nóng)村的貧困問題與反貧困工作——基于城鄉(xiāng)關系與制度變遷過程的分析》，《江漢論壇》2006年第10期；劉明宇：《貧困的制度成因——產(chǎn)業(yè)分工與交換的經(jīng)濟學分析》，經(jīng)濟管理出版社，2007年，第117—215頁。。立足于中國國情和發(fā)展脈絡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其一系列的制度體制是農(nóng)村貧困發(fā)生和存續(xù)的重要制度因素之一。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來了一系列不公平、不合理的制度安排和政策框架，如城鄉(xiāng)二元戶籍制度、公共服務體制、資源配置體系等，這些制度安排和政策框架極大地限制了農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的發(fā)展空間和機會，妨礙了貧困人口社會流動以及通過自由流動擴展生計來源和發(fā)展機遇的機會，導致貧困農(nóng)村民生事業(yè)發(fā)展滯后和公共服務水平低下及其與發(fā)達地區(qū)和城市之間顯著的非均衡性，從而使得貧困地區(qū)和農(nóng)民難以平等地分享改革發(fā)展成果。

將權(quán)利理論和社會排斥理論引入貧困研究領域，很大程度上就實現(xiàn)了貧困研究視角的轉(zhuǎn)換，即從宏觀的結(jié)構(gòu)、制度層面轉(zhuǎn)向微觀的貧困者個體和家庭層面，關注作為個體的人的發(fā)展和權(quán)利以及個體與社會的互動關系。美國著名經(jīng)濟學家舒爾茨提出的人力資本理論，將貧困的根源主要歸結(jié)于人力資本的質(zhì)量[注]〔美〕西奧多·W.舒爾茨著，梁小民譯：《人力資本投資》，商務印書館，1984年，第38頁。，使人們對貧困的認識從外部環(huán)境轉(zhuǎn)移到人的自身上，凸顯了貧困者的主體性和自主性。貧困研究者阿馬蒂亞·森則進一步指出，貧窮主要是由于人的基本能力受到剝奪和機會的喪失而造成的，而并非單純的收入少。他認為應高度重視人類貧困、收入分配不公等問題，并從賦權(quán)給貧困者以增強其可行能力的角度來探尋減貧和發(fā)展方案。[注]〔印度〕阿馬蒂亞·森著，王宇、王文玉譯：《貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪》，商務印書館，2009年，第61—63頁；〔印度〕阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學出版社，2012年，第14—24頁。阿馬蒂亞·森的權(quán)利貧困理論是建立在對印度、孟加拉等發(fā)展中國家的實證分析基礎上的，這對中國的反貧困問題自然也有很強的參照性和解釋力。改革開放以來，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利與機會總體上處于不斷增長和擴展中，但是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期延續(xù)和國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先序等因素，貧困地區(qū)和農(nóng)民的權(quán)利、機會與可行能力受到較大的限制，一定程度上被排斥在優(yōu)質(zhì)資源配置和優(yōu)先發(fā)展機遇之外。在區(qū)域發(fā)展方面，盡管國家也實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，但是鑒于區(qū)位條件、資源稟賦等，東部開放、中部崛起和東北振興卻帶來了更強的發(fā)展引擎，西部貧困地區(qū)與東中部的發(fā)展差距不降反增，而且各區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展差距也有所增加。同時，在農(nóng)村政治領域?qū)嵤┐迕褡灾魏突鶎用裰鳎x予了農(nóng)民在村莊公共事務和公益事業(yè)上的利益表達、民主參與和自治等政治權(quán)利；在農(nóng)村社會領域構(gòu)建以救濟、救助、保障為主要內(nèi)容的社會安全網(wǎng)，提升了農(nóng)民的生存、發(fā)展以及追求幸福生活的權(quán)利。然而，由于村民自治和基層民主受制于經(jīng)濟社會發(fā)展條件和文化資源約束，各地的實施效果參差不齊，普通農(nóng)民在村莊治理與發(fā)展中的權(quán)益仍然得不到應有的重視；而城鄉(xiāng)之間在公共服務、社會保障等上的差距仍相當突出，如農(nóng)村在交通、通訊、教育、醫(yī)療、低保、養(yǎng)老等方面有較明顯的滯后或缺失，這些其實都是貧困人口在脫貧致富和發(fā)展道路上的關鍵性社會支持體系。另外，在城市化、工業(yè)化進程中出現(xiàn)的新型貧困群體，如失地農(nóng)民、進城農(nóng)民工和留守人群的權(quán)利受損、利益表達不暢和關照不夠等問題也尤為棘手，這些新現(xiàn)象和新問題在應對策略上往往面臨更為復雜多樣的境況和約束條件。

在現(xiàn)代社會，人們對貧困的理解已經(jīng)逐步從收入或消費等物質(zhì)層面擴展到健康、機會、能力、權(quán)利等領域，貧困的概念也從狹義、單一維度的物質(zhì)貧困擴展為廣義、多維的貧困。在中國新階段的精準扶貧精準脫貧進程中，相對貧困越來越凸顯，農(nóng)民尤其是貧困農(nóng)民在市場轉(zhuǎn)型和社會變遷中所遭遇的自然風險、市場風險、技術(shù)風險、社會風險等，以及所經(jīng)受的能力弱化、權(quán)利受損、社會排斥及相對剝奪感等，將對反貧困進程和政治社會穩(wěn)定構(gòu)成很大的內(nèi)在沖擊。為此，我們應注重從政治社會穩(wěn)定與減貧相關聯(lián)的角度，預判減貧脫貧的宏觀形勢和發(fā)展動向，探尋更有針對性的應對策略。

三、對中國未來扶貧脫貧發(fā)展趨向和策略的初步研判

在當下精準扶貧精準脫貧的戰(zhàn)略體系和政策背景下，中國的扶貧脫貧事業(yè)迎來千載難逢的發(fā)展機遇，貧困和反貧困問題被納入政治問題的范疇，并與經(jīng)濟社會發(fā)展理念、國家治理以及社會主義階段性發(fā)展目標等重要戰(zhàn)略和目標關聯(lián)起來。但是，與此同時，由于貧困問題和扶貧脫貧工作自身以及外部環(huán)境和條件等多重因素的交織影響，中國的扶貧脫貧問題也將面臨復雜多樣的挑戰(zhàn)。

1.市場化背景下貧困人口的風險應對能力和自我發(fā)展能力不足

在現(xiàn)代社會中，貧困與市場緊密相關，貧困的產(chǎn)生及其程度和深度的差異很大程度上取決于與市場的聯(lián)結(jié)狀況，市場及其相關發(fā)展資源的缺失、不足或疏離是貧困人口的重要致貧因素之一。在現(xiàn)代化和市場化向縱深發(fā)展的背景下，機遇與挑戰(zhàn)并存的雙面性對擁有不同資源稟賦和發(fā)展能力的貧困人口的影響與沖擊差異迥然，其可能的結(jié)果是農(nóng)民群體內(nèi)部的收入和貧富差距等分化程度也越來越高。而對于貧困地區(qū)和群體尤其是處于深度貧困的村莊和農(nóng)民而言，現(xiàn)代化和市場化所帶來的恐怕主要不是發(fā)展機遇和機會，而更多的是對一種全新的發(fā)展理念和框架的不適感、無力感、被剝奪感以及更巨大、更深層的生存發(fā)展風險，并導致其在可持續(xù)生計、發(fā)展機會和能力上的脆弱性。其主要表現(xiàn)有，貧困人口的優(yōu)質(zhì)市場資源較少，與市場及其配套要素之間的物理和社會距離較遠，市場意識和觀念不強，參與市場進程的機會匱乏，運用市場要素的成本高、能力弱等。當然，市場化對于貧困人口而言具有雙重效應，市場化也可以為貧困人口帶來全新的發(fā)展機遇。反貧困的基本策略之一就是引導與帶動貧困人口對接上市場化進程，并將其納入現(xiàn)代化軌道。

2.城市化進程中新型貧困群體難以及時有序地被納入扶貧脫貧政策體系之中

目前，城鄉(xiāng)二元的社會保障體系、公共服務體系、貧困監(jiān)測和扶貧脫貧政策體系，均在不同程度上將留守農(nóng)民、失地農(nóng)民和進城農(nóng)民工等新型貧困群體排斥在外或關注不夠。而快速的工業(yè)化和城市化進程以及急劇的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，又可能進一步惡化新型貧困群體的生存發(fā)展境況，因為現(xiàn)有的權(quán)益保障和社會保護機制滯后于現(xiàn)實需要，難以及時有效地承接貧困人口的實際需求和訴求。這三類貧困群體所面臨的關鍵難題在于：對于婦女、老人和兒童等留守人群而言，主要是整體性的村莊基礎設施落后和公共服務滯后，以及個體性的家庭結(jié)構(gòu)功能殘缺和社區(qū)關照、社會支持不足；對于失地農(nóng)民來說，除了常態(tài)性的征地補償問題之外，收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生活消費支出狀況的變化等所引發(fā)的可持續(xù)生計困境，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系沒有及時跟進或水平較低等，解決這些問題是其核心訴求；而進城農(nóng)民工所面臨的難題最為復雜，農(nóng)民工的貧困問題往往是多維的，涉及收入、消費、居住、子女受教育、社會保障等多個層面，而且處于城鄉(xiāng)二元體制的夾縫中，其中離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工面臨“生存—發(fā)展—風險”三維貧困問題，不僅收入低、發(fā)展受阻，而且缺乏社會保險易因外部風險致貧[注]朱曉、段成榮：《“生存—發(fā)展—風險”視角下離土又離鄉(xiāng)農(nóng)民工貧困狀況研究》，《人口研究》2016年第3期。。

而在貧困問題的應對層面，新型貧困群體很大程度上也被現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分割式扶貧體制和部門職責分工與利益機制所邊緣化。國務院扶貧辦的重心工作區(qū)域在農(nóng)村，重點工作對象是農(nóng)民；城市貧困問題則由民政部、人力資源和社會保障部、衛(wèi)計委、教育部等多個部門負責，顯現(xiàn)出明顯的碎片化和非均衡性等境況。而介于城鄉(xiāng)貧困人口之間的新型貧困群體受制于城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其配套的社會保障體系，以及單一性、同質(zhì)化的貧困監(jiān)測機制和反貧困政策體系等因素，難以或者無法充分地被納入常規(guī)化、體制性的扶貧脫貧框架之中。

3.精準扶貧精準脫貧的實施路徑和方式與貧困問題的長期性、扶貧脫貧的長效性等之間存在較大的張力

鑒于目標的強約束性和任務的高度緊迫性，精準扶貧精準脫貧在一定程度上往往采取動員式的實施策略和工作機制，在扶貧脫貧體制機制、政策工具、資源調(diào)配方式等方面都具有明顯的超常規(guī)、行政主導等特征，以至于扶貧脫貧領域較大范圍內(nèi)出現(xiàn)了形式主義問題。實際上，精準扶貧精準脫貧的實施路徑和方式以及所引發(fā)的問題，很大程度上根源于扶貧脫貧政策的實踐者對貧困問題及反貧困策略的認知偏差或不當。精準扶貧精準脫貧在目標設定和時間限定等方面的約束，并不意味著貧困作為一個問題或一種現(xiàn)象將被完全消除，農(nóng)村貧困不會也不可能走向終結(jié)。在表現(xiàn)形態(tài)上，中國農(nóng)村貧困問題將從原發(fā)性的絕對貧困進入一個以轉(zhuǎn)型性的次生貧困為特點的新階段，轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將會成為新階段扶貧脫貧的目標群體。[注]李小云：《把攻克深度貧困堡壘作為脫貧攻堅的重中之重》，《貴陽日報》2017年8月9日。而在扶貧脫貧戰(zhàn)略和政策層面，項目制治理機制仍然是主要的操作化方式，在運行和監(jiān)管體制機制上，目標管理責任制和壓力型體制也得到明顯的延續(xù)。其弊端在于：扶貧脫貧工作往往局限于短期目標和直接效應，僅僅聚焦于貧困人口脫貧、貧困村出列和貧困縣摘帽等顯性指標，難以深度關注貧困地區(qū)和人口中具有區(qū)域穩(wěn)固性、代際傳遞性的發(fā)展瓶頸與關鍵難題，難以有效回應貧困人口的真正需求和發(fā)展意愿，難以綜合考量勞動力、人才、市場、資本、技術(shù)、信息以及觀念、文化、心理等多重發(fā)展要素和資源，進而探尋貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑和貧困人口穩(wěn)定脫貧的長效機制。

鑒于中國扶貧脫貧和社會發(fā)展的階段性目標以及國際社會的減貧議程，有兩個時間節(jié)點和發(fā)展事項將對中國未來扶貧脫貧的發(fā)展趨向和策略構(gòu)成較強約束。一是2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會，屆時在現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到解決，這意味著在很大程度上絕對貧困將被消除。二是2015年聯(lián)合國大會第70屆會議通過的“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，該議程包括17項可持續(xù)發(fā)展目標，基于在減貧領域的超前性和引領性，中國恐怕會在某些發(fā)展目標上開展開拓性和創(chuàng)新性的行動。同時，從對貧困和反貧困策略的學術(shù)認知角度來看，應從社會和治理的雙重視角進行重新審視。從社會視角來審視貧困問題，有幾點基本認識：貧困是一種嚴酷的社會事實，是一種客觀的現(xiàn)實存在；貧困也是一種公眾的社會評價，是一種主觀的價值判斷；貧困還是一種不良的政策后果，是一種難愈的社會弊病[注]唐鈞：《精準扶貧需在“可持續(xù)”上狠下功夫》，《人民論壇》2017年第1期。。在治理的視角下，農(nóng)村貧困和扶貧脫貧問題與農(nóng)村基層社會制度和治理樣態(tài)之間具有高度的相關性，日益處于開放、流動中的鄉(xiāng)村治理環(huán)境將對貧困的現(xiàn)實形態(tài)和未來走向構(gòu)成諸多挑戰(zhàn)，而從二元、單向、分割走向一體、互動、融合的城鄉(xiāng)治理體制將會為新時期扶貧脫貧戰(zhàn)略和策略帶來更廣闊的發(fā)展空間和資源。為此，我們著重從以下三個層面研判中國未來扶貧脫貧的發(fā)展趨向和策略。

首先，推動貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建穩(wěn)定脫貧的長效機制，將是一項核心議題。由于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在地理區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)效益等方面的絕對或相對劣勢，抑或“三農(nóng)問題”具有一定的歷史延續(xù)性，貧困或發(fā)展滯后仍將是農(nóng)村和農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)和人口的關鍵難題。為此，如何從長效性和可持續(xù)性兩個維度探尋脫貧和發(fā)展的實現(xiàn)路徑與機制將是2020年后扶貧脫貧戰(zhàn)略和政策體系的核心論題。筆者認為至少有兩個層面需要引起關注。一是在脫貧和發(fā)展的主客體互動上，通過建立一套分工合理、責任明確、結(jié)構(gòu)完備、層次分明的管理制度、工作體制和運行機制，實現(xiàn)政府機構(gòu)、市場組織、社會組織、貧困人口等內(nèi)部與外部、主位與客位之間良性的參與、溝通、協(xié)商，形成全社會支持、參與農(nóng)民脫貧和農(nóng)村發(fā)展的強大合力。在貧困鄉(xiāng)村和人口層面，應綜合考量地域文化、價值理念、生產(chǎn)生活方式等復雜治理情境，將脫貧和發(fā)展資源嵌入農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中，深入到貧困人口的日常生活及其邏輯體系中，增強脫貧和發(fā)展資源的開放性、共享性，保障其基本權(quán)益和平等發(fā)展機會。二是在脫貧和發(fā)展的內(nèi)容體系層面，因應收入貧困、能力貧困、權(quán)利貧困等多維貧困的認識框架以及脆弱性、可持續(xù)生計和社會排斥等的貧困分析范式，建立并完善以政治—經(jīng)濟—社會為基本結(jié)構(gòu)的支持體系，強化以中共領導和政府主導為基礎的穩(wěn)定脫貧的政治支持系統(tǒng)，引導市場力量參與到脫貧和發(fā)展，尤其是弱勢群體保護、貧困人口心理疏導、考核評估等事務中。

其次，以城鄉(xiāng)公共物品均等化和社會保障一體化為導向，架構(gòu)一套城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的體制機制。基于中國經(jīng)濟社會背景，城鄉(xiāng)、區(qū)域等的發(fā)展差距是貧困產(chǎn)生和存續(xù)的重要因素之一。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌減貧與發(fā)展自然成為破解貧困難題的關鍵性策略，其實施主要從以下三方面著力。一是從體制、內(nèi)容、工具等多個角度，徹底改造城鄉(xiāng)二元公共物品和公共服務供給體系，著力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化并推動農(nóng)村民生事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展成果的公平公正享有。在實際操作層面，主要聚焦于貧困人口最關心、最迫切需要并與其生產(chǎn)生活尤其是脫貧致富密切相關的各項事務，至少應包括農(nóng)田水利、產(chǎn)業(yè)、飲水、用電、交通、房屋、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化事業(yè)等。二是消解妨礙城鄉(xiāng)互動和融合的體制機制，進一步打破不利于城鄉(xiāng)人口、勞動力流動的分割式、差異化、不公平的戶籍制度和就業(yè)制度，化解城鄉(xiāng)社會保障制度之間的差距性和非均衡性，保障農(nóng)民的基本生存發(fā)展權(quán)利。三是探索以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，貧困農(nóng)村穩(wěn)定長效脫貧機制的建立需要城市和二三產(chǎn)業(yè)的輻射與帶動，推動貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設。

最后，以轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體為關照對象，實現(xiàn)從開發(fā)式扶貧向保護性扶貧轉(zhuǎn)變，建立聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)居民、益貧性的社會保護政策框架和體系。自20世紀90年代以來，“社會保護”逐漸替代“社會福利”“社會保障”“社會保險”等，成為西方發(fā)達國家社會政策實踐和學術(shù)研究領域中使用頻率更高的概念。它既涵蓋了“福利國家”和“社會政策”所包括的內(nèi)容，又比這兩個概念單獨使用時更具包容性，在外延上攬括了社會福利和社會保障的所有項目。而在減貧與發(fā)展領域，國內(nèi)外研究者發(fā)現(xiàn)，社會保護政策與反貧困之間存在高度的相關性，社會保護政策具有明顯的益貧(減貧)效應，它既能夠緩解和消除暫時性貧困，亦可以降低周期性貧困人群處于貧困陷阱和代際傳遞的風險。[注]Armando Baa: rientos，David Hulme & Andrew Shepherd，Can Social Protection Chronic Poverty?. The European Journal of Development Research，2005，(3)；唐鈞：《從社會保障到社會保護：社會政策理念的演進》，《社會科學》2014年第10期；徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭：《中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉(zhuǎn)變》，《中國社會科學》2007年第7期。在當前貧困人口的可持續(xù)生計、脆弱性、社會排斥日益凸顯，以及多維貧困顯現(xiàn)為貧困的新型樣態(tài)的新背景下，保護性扶貧將迎來新的發(fā)展機遇和創(chuàng)新空間。在保護性扶貧的政策內(nèi)容上，應當綜合考量內(nèi)在完備性與外在延展性，構(gòu)筑以生產(chǎn)保險、生活保障、社區(qū)和社會支持等為中心的全方位、網(wǎng)狀化的政策框架，將最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、災害救助、生活救助、就業(yè)促進和風險管理等諸多層面都納入其中。在政策工具層面，應考慮將市場化和社會化的新型政策工具引入扶貧脫貧領域，其中政府購買服務、民營化等市場化工具，以及社區(qū)治理、志愿者、公眾參與等社會化工具可以為提升扶貧脫貧政策的精準度和績效提供更多的載體。