改革開放初期廣東加工貿易政策的演進

改革開放初期，加工貿易①1979年9月，國務院頒布《開展對外加工裝配和中小型補償貿易的辦法》(國發〔1979〕220號文)，就對外加工裝配和補償貿易作了定義。對外加工裝配和補償貿易在發展的過程中，形成通俗的名稱“三來一補”，即來料加工、來樣制作、來件裝配和補償貿易。因為補償貿易所占份額較小，而且政策變化比較少，不在本文論述的范圍。而“對外加工裝配”“三來一補”“加工貿易”三者在領導人的講話和正式文件中經常交叉使用。除了在直接引用檔案時依舊使用“對外加工裝配”或“三來一補”外，本文將三者全部統稱“加工貿易”。作為對外開放的重要方式和主要內容，是中國對外開放的突破口和橋梁。廣東作為“先行一步”的地區，加工貿易是其經濟發展的重要特色，發揮著至關重要的作用，推動了當地經濟的“起飛”。加工貿易是一項政策性很強的涉外經濟工作，涉及匯率、進出口、財政、金融等部門。目前，關于加工貿易的研究非常豐富，直接研究廣東加工貿易問題的成果也相對豐碩，但絕大多數均為對現狀的簡單評估和對策研究，尤其以從經濟學的視角進行理論闡述和資政研究的居多，②在相關研究中，李詒卓簡要回顧了加工貿易10年的歷史以及存在的問題。參見李詒卓：《廣東對外加工裝配業務十年回顧》，《國際經濟合作》1991年第6期。孫玉琴等人則從歷史的角度概述了60余年來加工貿易發展的歷程，揭示了其演進的特點及動因，認為其發展始終與中國對外開放水平和工業化進程密切相關。參見孫玉琴等：《我國加工貿易的歷史考察》，《國際貿易問題》2013年第4期。方奕濤則分析了改革開放以來“三來一補”和“三資”經濟在廣東的發展態勢，闡明了它們在理論和實踐中的一些區別，并運用計量的方法比較了它們對廣東經濟增長的貢獻。參見方奕濤：《廣東“三來一補”與“三資”企業形式外資比較》，《國際經貿探索》1999年第2期。吳思遠則從政策建議的角度，指出加工貿易是中國對外貿易的重要組成部分，也是吸引外資的重要方式，是推動中國對外貿易持續快速發展的主要動力，但其存在的問題也日益顯現。因而，調整加工貿易政策將使中國對外貿易呈現良好發展態勢，促進加工貿易轉型升級，并帶動中國經濟的發展。參見吳思遠：《我國加工貿易政策變化影響與建議》，《國際經貿》2012年第6期。而從歷史角度給予關注和研究的較少，更鮮有對歷史的梳理、分析與研究。因此，相關課題還有較大的拓展空間。本文則準備利用豐富、翔實的第一手地方檔案史料，專注于探討改革開放初期廣東加工貿易政策演變的復雜過程，并在政策的變遷和調整的過程中，揭示中央決策與地方實踐之間的良性互動關系。

一、肯定與扶持

加工貿易政策作為中國對外開放戰略決策的組成部分，其變化既受外部環境的影響，更受國內發展趨勢的推動。改革開放伊始，中國迫切需要引進外資、技術和設備。加工貿易作為一種“投資少、見效快”的引進外資和靈活貿易的方式，在珠江三角洲一經誕生就得到中央的肯定和支持，其豐富實踐也為中央決策的出臺提供了重要的依據和參考。

(一)中央出臺扶持政策，肯定加工貿易既是靈活的貿易形式，也是引進外資、技術和設備的有效手段

加工貿易并不是完全的新興事物。在20世紀50年代中期，國家外貿部門試行過進口部分棉花，加工成棉布和棉針織品出口的做法。這種貿易方式被稱為“以進養出”①“以進養出”指的是利用國外資源，發揮國內勞動力的優勢，進口原材料在國內加工后出口半成品或者成品，以達到增加創收外匯的目的。。1963年和1964年，“以進養出”的出口額均占到全國出口總額的30%②石廣生主編：《中國對外經濟貿易改革和發展史》，人民出版社，2013年，第141頁。。“文化大革命”期間，“以進養出”一度遭到破壞而中斷，到1971年后又恢復經營，但規模很小，僅限于沿海幾個主要口岸。隨著1977年中央高層的出訪，中國對外開放的戰略決策在高層已經逐步明確，對利用外資搞建設，引進國外技術和管理經驗的需求顯得尤為迫切。1978年四五月間，中共中央、國務院決定選派三個代表團(組)，分別到國外和港澳地區進行考察。其中一路為國家計委副主任段云帶領的香港、澳門經濟貿易考察組。6月3日，中央政治局聽取和討論了代表團歸來后所作的《港澳經濟考察報告》。該報告提出：港澳經濟依靠大搞加工裝配，在十幾年內，有了相當快的發展。加工工業的發展，帶動了整個經濟的增長。韓國、新加坡和臺灣省也走這條道路。因此，我們要充分利用港澳這一有利條件和貿易渠道，大搞對外加工裝配業務，要放手搞，要很快搞。③《段云選集》，山西經濟出版社，1987年，第357—359頁。與此同時，國務院副總理谷牧帶領的西歐五國考察團，也在回國后給中央的報告中建議：放手大搞來料加工和裝配業務，以進養出④谷牧：《谷牧回憶錄》，中央文獻出版社，2009年，第321頁。。1978年，華國鋒又指示：“加工裝配業務要大搞快搞，要制定具體辦法,把路子走通。”⑤《國家計委段云同志在加工裝配業務座談會開會時的講話》(1979年5月7日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-1。鄧小平也支持搞加工貿易，并在視察天津時強調：“搞來料加工、引進新技術，要大批組織……從上海、天津、廣東搞起，幾百成千個搞起來，搞富搞活。為什么大家等著，等著就搞死了。”⑥中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，中央文獻出版社，2004年，第387頁。加工貿易的一個顯而易見的優勢是，能夠彌補國門打開后一般性貿易所留下的大片空白地。在當時的外貿狀況下，只靠外貿部門十幾個專業公司就想使近十億人口的中國外貿有大的發展，是絕不可能的，因此需要各種形式的對外貿易⑦李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，中央文獻出版社，2008年，第327頁。。6月，國家計委、經委、外貿部等部委，邀請廣東、上海等8個地方和香港華潤公司、澳門南光公司的相關同志召開座談會，出臺了加工貿易的第一個政策性文件，即《開展對外加工裝配業務試行辦法》(簡稱“二十二條”)。“二十二條”規定了加工貿易的原則和框架，肯定和認可加工貿易在利用外資、引進技術管理等方面的積極作用，對廣東等地正在洽談的加工貿易“大開綠燈”，其內容包括：“加工裝配需要進口的原料等一律免征關稅，承擔加工裝配業務的企業，三年內免征工商統一稅和所得稅；工繳費[注]1978年開始，加工貿易實行的是工繳費統計，不是按商品值(全額)統計。如果按商品值(全額)統計，則其出口總值比工繳費要多七八倍，甚至更多。1993年，加工貿易開始實行全額統計。根據1995年廣東統計年鑒的說法，1993年如按計劃口徑統計，一般貿易出口額為90.95億美元，“三來一補”出口額為8.78億美元；按全額統計，一般貿易出口額為102.33億美元，“三來一補”出口額為63.46億美元。外匯收入實行留成政策，15%留給企業，15%留給地方；工繳費外匯收入，在結匯時，按優惠的匯率計算，1美元兌換3元人民幣”[注]國務院：《開展對外加工裝配業務試行辦法的通知》(1978年7月15日)，廣東省檔案館藏，檔案號229-1-1014。。當時，官方匯率是1美元兌換2.8元人民幣。這樣，有2角錢空間的優惠政策，對于吸引外資，鼓勵加工貿易是巨大的利好消息。[注]廣東省委黨史研究室編：《廣東改革開放決策者訪談錄》，廣東人民出版社，2008年，第253—254頁。1979年7月，在中央對廣東采取特殊政策和靈活措施后，為了爭取1美元兌換3元人民幣，當時的省委副書記王全國幾次上北京，向中央爭取優惠，經過雙方多次商討和爭論，最終爭取到1美元兌換2.9元人民幣。會上，加工貿易的審批權也被下放，規定：“一般來料加工，各省、市、自治區研究確定，報國家計委、外貿部備案，不必經過批準。”[注]國務院：《開展對外加工裝配業務試行辦法的通知》(1978年7月15日)，廣東省檔案館藏，檔案號229-1-1014。會上還成立了對外加工裝配辦公室，由有關部門抽調人員，在國家計委辦公，負責研究制定加工裝配的具體規定。為便于辦公室與各地各部門進行聯系，1979年5月辦公室開始由國家計委直接領導，名稱為“國家計委對外加工裝配辦公室”。1980年，按照國務院各部委的職責分工，對外加工裝配辦公室于7月1日被正式移交給國家進出口管理委員會領導，名稱改為“國家進出口管理委員會對外加工裝配辦公室”[注]參見劉向東主編：《對外開放起始錄》，經濟管理出版社，2008年，第321頁。。

為了鼓勵加工貿易的發展，國家還陸續出臺配套措施，簡化手續，規定：“商談加工裝配業務的出國人員和外商來華的審批手續應當從簡，加工裝配工廠派出人員，由省市自治區革委會批準，就可以辦理出國手續，不用外交部批準”[注]國務院：《商談對外加工裝配業務出國人員和來華廠商審批手續的暫行規定》(1978年9月13日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-8。。1979年3月，國務院頒布《以進養出試行辦法》，部分解決了對外加工裝配與當時實行的統購統銷外貿體制之間的矛盾[注]李嵐清：《突圍——國門初開的歲月》，第193頁。，使得加工貿易能夠與一般貿易協調發展、互為補充。國家不僅在政策上扶持加工貿易，還從財政資金上直接給予支持。1979年，國家計委、中國銀行撥給上海、天津、廣州、大連、青島分行各200萬美元外匯額度，全部用于加工裝配合同中需要購置的原材料、零部件，預付設備定金、保險費、運雜費及需要由銀行暫時墊支的外匯等。[注]國家計劃委員會、中國銀行：《對外加工裝配和中小型補償貿易的外匯周轉額度使用暫行辦法的通知》(1979年12月29日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-8。另外，1979年4月，國家決定對國民經濟實行“調整、改革、整頓、提高”的方針，引進外資、技術和設備的項目也屬于調整、壓縮的范圍，但對加工貿易項目卻是“網開一面”。正如段云所說：“這次國民經濟調整，有上有下，有進有退，但搞加工裝配和中小型貿易，擴大出口，就是要上，要進，要放手大上，乘勝前進。”[注]《國家計委段云同志在加工裝配業務座談會結束時的講話》(1979年5月17日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-1。

“二十二條”頒布還不到一年時，根據李先念的指示，國務院召集加工貿易起步較早的廣東、福建、上海、深圳、珠海及港澳等地召開座談會，對其進行修改補充。座談會肯定“二十二條”對中國發展加工貿易起了很大的推動作用，指出：“特別是沿海地區的許多工業企業，由于允許他們參加對外談判，并且給予若干優惠待遇，對‘二十二條’非常歡迎。”[注]國務院：《開展對外加工裝配和中小型補償貿易的辦法》(1979年9月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號235-A1·1-36。“我國開展加工裝配業務，在國際上引起了很大反響。不少國外和港澳廠商，懷有很大的興趣，前來洽談貿易。”[注]《國家計委段云同志在加工裝配業務座談會開會時的講話》(1979年5月7日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-1。據上海、廣東、江蘇等地的不完全統計，同外商簽訂加工裝配和補償貿易合同共698項，其中來料加工和來件裝配661項，補償貿易37項。初步估計，1979年可凈收外匯1億美元左右。要千方百計，邁開步子，把對外加工裝配業務做大做活，為國家多創外匯。[注]《李先念傳》編寫組、鄂豫邊區革命史編輯部：《李先念年譜》第6卷，中央文獻出版社，2011年，第40—41頁。針對各界對于加工貿易的認識偏差和顧慮，段云指出：“有的同志覺得加工裝配和中小型補償貿易項目小打小鬧，沒有多少來頭。有的同志怕加工裝配影響計劃內出口產品的收購，怕影響進料加工生產的安排，總之顧慮很多。其實國外市場很大，我出口貨有限，所占比重很小。港澳市場上，我國輕工業品出口只占6%，出口價并沒有因為數量少，就賣到好的價錢。加工裝配這項工作，發展的前景很廣闊，絕不能把它看輕了，看小了，看得可有可無，無足輕重。”[注]《國務院批轉國家計委關于對外加工裝配業務開展情況的報告》(1979年5月21日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-1。針對加工貿易以中小型項目為主，而審批權如果集中在中央各部委會影響項目進展效率的問題，會議決定：“各地成交的1000多個項目，90%左右是引進設備100萬美元以下的，因此100萬美元以下的項目，由省市自治區研究確定。”[注]《國家計委段云同志在加工裝配業務座談會結束時的講話》(1979年5月17日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-1。這樣一來，實際上就是把加工貿易的經營權、審批權下放給地方，從而邁出了改革高度集中指令性計劃外貿體制的重要一步。

(二)廣東既為中央出臺政策提供依據和借鑒，又積極向中央爭取優惠政策

廣東不僅毗鄰港澳，700多萬港澳同胞中有70%是廣東原籍，而且海外華僑眾多，總數約有2000多萬人，占全世界華僑總數(約3000多萬)的2/3，[注]中共廣東省委黨史研究室編：《梁靈光與廣東改革開放》，南方日報出版社，2016年，第304頁。因此開展加工貿易最具地理上的便利條件，其加工貿易也開展得比較早、比較快。國務院頒發“二十二條”之前，港澳商人已經進入珠江三角洲一帶的縣和公社，開始洽談加工貿易事宜。到1978年六七月間，已經有一批項目進入了定協議、簽合同的階段。其中，“廣東省紡織品進出口公司與香港信孚手袋制品有限公司合作成立東莞太平手袋廠；珠海一家毛紡廠與澳門紡織品有限公司合作成立香洲毛紡廠；在順德，中國紡織品進出口總公司廣東分公司和香港大進(國際)貿易有限公司合作加工事宜。還有二三十家在洽談此事。洽談的不僅僅是紡織行業，也有香港、美國的CIVIT投資有限公司投資的廣州造船廠生產的銅質集裝箱，工繳費480萬美元；香港、日本投資的江門無線電三廠的中式錄音機，工繳費120萬美元；香港會德豐紡織有限公司投資的廣州市第三染織廠，工繳費達700萬美元”。[注]廣東省對外經濟技術聯絡辦公室：《廣東省對外來料加工裝配、補償貿易情況表》(1979年5月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號229-1-1224。當時，加工貿易不論規模大小和加工產品所屬行業，審批權完全在中央計委、外貿部等部門，“省、市部門沒有審批權，地方商談后不能表態，心中無數，絕大部分項目洽談后沒有再繼續談下去”[注]廣東省對外經濟技術聯絡辦公室：《廣東對外來料加工裝配簽訂協議或合同金額總表(至1979年3月底)》(1979年5月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號229-1-1224。。縣和公社直接同港商打交道的基層干部對增加就業、提高群眾生活水平的愿望尤其迫切，對開展加工貿易最積極，因此迫切希望下放審批權。

從“二十二條”出臺到1978年底的短短半年間，廣東共簽訂151個加工貿易項目，協議或合同總金額達15490萬美元，可收加工費14331萬美元。1979年，加工貿易更是出現“井噴式”發展，僅第一季度就簽約197個項目，合同總金額達11373萬美元，可收加工費9440萬美元。其中，廣東省紡織品進出口公司系統收取工繳費1285萬美元，廣東輕工進出口公司系統收取工繳費1096萬美元。珠海、中山、佛山、深圳、東莞等珠三角城市，以及汕頭等地，也都開展了加工裝配業務。[注]廣東省對外經濟技術聯絡辦公室：《廣東省對外來料加工裝配、補償貿易項目表》(1979年7月)， 廣東省檔案館藏，檔案號299-1-1224。

廣東加工貿易的大好形勢和隨之出現的問題，得到中央的關注。1979年6月，國家計委對外加工裝配辦公室、外貿部、上海出口辦和廣東外經辦的6名人員組成考察小組，到香港、澳門就利用港澳地區開展加工裝配和中小型補償貿易的問題進行調研，又實地調查了珠海、深圳、東莞等市、縣開展加工貿易的情況。調查小組肯定了廣東加工貿易取得的成績，指出：“廣東省南海縣、東莞縣的一些加工企業，多數是利用在港澳的親朋關系辦起來的，規模不大，但非生產人員很少，生產效率高(集體所有制企業一般都實行計件工資制)，采取來料加工的形式是很有發展前途的。”[注]國家計劃委員會、國家經濟委員會、國家進出口管理委員會、對外貿易部：《關于利用港澳開展加工裝配業務的考察報告》(1979年9月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-8。考察小組也看到了廣東加工貿易出現的一些問題，如珠海和澳門商人合作興建的香洲毛紡廠，就因為不了解澳門加工裝配的情況，簽訂模糊合同，導致在貸款利率、設備引進、加工費的確定、珠海一方技術人員培訓經費等方面主動權掌握在澳門一方，珠海一方吃虧和遭受損失。[注]珠海市香洲毛紡廠：《香洲毛紡廠情況匯報》(1979年6月25日)，廣東省對外加工裝配座談會參閱資料之九，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-1。另外，考察小組還肯定了廣東省下放審批權的做法，指出其“規定購進設備五十萬美元以下的由縣審批，一百萬美元以下的由省轄市和專區審批，不需購買設備的均由縣審批，下放后，下邊比較滿意”[注]國家計劃委員會、國家經濟委員會、國家進出口管理委員會、對外貿易部：《關于利用港澳開展加工裝配業務的考察報告》(1979年9月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-8。。

國務院在綜合加工貿易座談會的情況及赴港澳加工貿易考察小組的報告后，很快就頒布了《開展對外加工裝配和中小型補償貿易的辦法》(國發〔1979〕 220號文，以下簡稱“220號文”)。“220號文”對1978年“二十二條”的修改既吸取了廣東好的做法，也吸取了其教訓，進一步把管理權限下放。例如，“100萬美元的項目由地方審批，原來需要報批的項目，大約有90%左右下放到地方和部門掌握，讓地方和部門放手去干，強調不要怕亂，怕亂就束縛了自己的手腳”。這項規定就打破了當時對外貿易、對外經濟鐵板一塊的僵局。而且，為了解國際市場商情和價格等情況，不做或少做吃虧生意，“220號文”提出“國家計委對外加工裝配辦公室編輯出版《對外加工通訊》，向各地提供有關國際經濟情報和業務知識”。“220號文”還對加工貿易在資金上提供支持，專門安排一筆人民幣貸款和外匯貸款，解決在來料加工過程中需要的人民幣配套，支持這項業務的發展。[注]國務院：《開展對外加工裝配和中小型補償貿易的辦法》(1979年9月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號229-1-1317。為此，1979年9月，國家計委對外加工裝配辦公室、中國人民建設銀行核定了“廣東省對外加工裝配和補償貿易100萬元專項貸款指標”[注]國家計劃委員會對外加工裝配辦公室、中國人民建設銀行：《關于核定廣東省加工裝配、中小型補償貿易專項貸款的通知》(1979年9月26日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-8。。“220號文”還指出：中外雙方組成一個新的加工貿易企業，但中外雙方各自記賬，以工繳費結算。由于對中外雙方共同組建的企業性質沒有作明確規定，在統計數據上，由加工貿易企業單獨上報，這樣就避免了糾紛，成為“體制外”的經濟形式。

(三)廣東出臺政策——加工貿易不是權宜之計，必須放手搞

在中央召開加工貿易座談會后不久，廣東省計委、經委、加工辦、外貿局于1979年6月召開全省對外加工裝配業務座談會。會上，省革委會副主任李建安強調：“來料加工裝配可以放手大搞，不會有多大風險，開展對加工裝配和補償貿易工作是長期的，不是臨時的權宜之計，特別是中央對廣東省采取特殊政策靈活措施以后，這個工作大有可為。”[注]《李建安同志在省對外加工裝配座談會議上的講話》(1979年7月7日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·1-1。

在中央規定的工繳費外匯留成基礎上，廣東進一步細化留成辦法，“把工繳費外匯留成，大頭留在市縣一級，主要是留在企業，省里不再截留”[注]廣東省革命委員會：《關于來料加工裝配工繳費留成外匯分配試行辦法的通知》(1979年2月23日)，廣東省檔案館藏，檔案號229-1-1164。。在中央把審批權下放后，廣東省又把審批權進一步下放，規定：“加工裝配項目引進設備在30萬美元以下的，由縣、市(包括肇慶、惠州、梅州、潮州市)審批；引進設備在30萬美元——50萬美元之間的，由各地區、市審批；引進設備在50萬美元——100萬美元以上的，一律報省主管局審批。廣州市，深圳市、珠海市特區審批100萬美元以下的項目。引進設備100萬美元以上的，由省相關部門審批。”[注]廣東省人民政府：《廣東省貫徹國務院〔1979〕220號文的有關補充規定》(1980年1月19日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·2-22。1980年4月，省政府又頒布《關于發展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法的通知》，對地、市下放加工裝配和補償貿易的審批權，鼓勵地方放手去搞來料加工和補償貿易；但同時指出“凡涉及配額和對港澳限額出口的商品，嚴格控制不準搞來料加工；來料加工、補償貿易不能沖擊國家的出口計劃和進口加工的出口產品”[注]廣東省人民政府：《開展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法的通知》(1980年4月10日)，廣東省檔案館藏，檔案號235-3-112。。

由于中央肯定加工貿易的地位和作用，廣東的加工貿易得到極大的發展。1978年，全省工繳費1820萬美元，1979年達到8898萬美元，1980年達到13861萬美元；[注]廣東省統計局編：《廣東統計年鑒1995年》，中國統計出版社，1995年，第354頁。以行業看，機械行業受益就非常明顯，其歸口工廠在1979年有2/3處于半停業狀態，到1980年開展“三來一補”業務后，被關、停、并、轉的工廠獲得生機，由“死”變“活”。農村集體企業和城鎮區街工業亦然，在沒有國家投資的情況下，通過加工裝配，設備得到更新和擴充。以地區看，寶安、中山、順德、新會、南海縣和惠州市對外加工裝配業務均取得極大的進展。[注]《葉澄海同志在全省利用外資工作會議上的報告》(1983年11月22日)。特別是東莞縣的加工貿易搞得活，搞得好。1980年，全縣工繳費1614萬美元，全縣來料加工人數約4萬人，為國家、省、縣、社創造了一大筆外匯收入。[注]東莞縣對外加工辦公室：《來料加工大有可為》(1980年3月)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A1·3-6。

二、糾正與限制

(一)加工貿易的弊端

加工貿易從放開之日起就面臨著是長期的還是一種過渡的外貿形式的質疑。按照“220號文”的規定，加工貿易是對外貿易的組成部分，加工貿易與一般貿易應當互相支持、互相促進，互為補充，協調發展。當時，由于統購統銷外貿體制改革沒有啟動，一般貿易仍然是對外貿易的最重要的形式，而加工貿易與一般貿易脫節、加工貿易沖擊和擾亂一般貿易等現象經常出現。并且，由于國門剛剛打開，這項業務開展初期接觸的多為港澳地區的中、小商人，雖然人數眾多，但良莠不齊，因此出現過一些吃虧上當的事情。還有，由于出口多頭，削價競爭的現象也逐漸多了起來。此外，加工貿易過程中，也出現了走私、販私等現象。例如，1980年5月，廣東省外貿局就向省政府反映說，有一些工廠利用進口來料加工和出口加工成品的渠道，偷運物品進出口，逃避海關監管。主要有以下三種情況：一是利用來料加工進出口的機會，偷運物品進出口，如香港嘉陵毛織廠就藏匿電視、電風扇等；二是將來料加工進口的設備移作他用；三是駐廠技術人員帶進超出需要的生活用品并轉讓他人。[注]廣東省人民政府：《關于嚴禁利用來料加工、補償貿易渠道私藏貨物進出口的通知》(1980年5月)，廣東省檔案館藏，檔案號235-A1·1-38。這些弊端的逐步出現，也導致質疑加工貿易的聲音越來越大，因此對其進一步加強管理和規范也就顯得非常必要。

(二)加強監管，規范加工貿易

由于加工貿易出現了一些問題，帶來了不少負面影響。因此，國家的加工貿易政策出現了轉向，由前期的大力肯定、扶持轉為觀望、限制，部分優惠政策被直接取消。1981年7月，國家進出口委出臺《開展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法》，指出：“加工貿易是一項新的工作，加上經驗不足，發生了一些問題，需要進一步明確具體政策，加強管理，建立健全必要的規章制度。”[注]劉向東主編：《對外開放起始錄》，第324頁。該文件中最重要的一個舉措就是取消加工貿易匯率補貼，規定：“從1981年1月1日起，來料加工裝配、補償貿易所收入的外匯，一律按1美元折合人民幣2.8元的內部價格結算。與原結算規定相差2角錢不另補貼。”[注]國家進出口管理委員會：《關于執行〈開展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法〉的幾項規定》(1981年7月18日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·3-20。該文件同時出臺了關于加工貿易和一般貿易的關系、出口配額管理的規定，指出對假借加工貿易進行走私、套(逃)匯、偷稅漏稅和投機倒賣的行為，要堅決打擊。之后，海關總署也相繼出臺辦法，對加工貿易實施手冊管理，規定加工貿易的成品必須全部出口，不準轉為內銷，也不準外商在國內提貨，如內銷，則按一般出口貨物申領進口許可證，并補交關稅和工商稅。[注]商務部國際貿易經濟合作研究院編：《中國對外貿易史》(下)，中國商務出版社，2015年，第149頁。

加工貿易自誕生之日起，國務院就強調同國家計劃的出口貿易協調發展，在生產安排上，要首先保證國家計劃任務，也就是一般貿易(包括出口和內銷)的落實，有多余的生產能力的情況下，再安排加工貿易。“為了確保完成國家棉紗計劃，今后棉紡廠一律不再接受對外來料加工項目。”[注]廣東省計劃委員會、廣東省對外經濟工作委員會：《關于棉紡企業對外接受來料加工問題的再次通知》(1982年3月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·4-20。1981年9月，廣東省委召開三級干部會議，進一步重申加工貿易要強調計劃性，規定：“對外加工裝配、補償貿易同出口貿易(一般貿易)之間的協調配合，凡與一般出口貿易矛盾較大的產品，一般不應搞對外加工裝配和補償貿易”，為使加工貿易和一般貿易協調發展，以免產生矛盾，“紅磚、藤制品、絲綢棉衣、皮質勞保手套等18種商品不搞加工裝配，收音機、毛針織機也不再增加新的來料加工”。[注]廣東省人民政府：《廣東省開展對外加工裝配、補償貿易若干問題的補充規定》(1982年8月18日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·4-19。當時的紅磚、藤制品、棉紡織品正是東莞、中山等加工貿易發展迅速的縣以及公社大力開展的產品。1982年4月，廣東省外經委對“加工貿易控制商品目錄”再下“緊箍咒”，規定：“紅磚、鎢沙、藤制品、醬油、阿拉伯袍、褲、絲綢棉衣、皮制勞保手套等商品為控制商品，不準搞來料加工和補償貿易”[注]廣東省對外經濟工作委員會：《廣東省對外加工裝配、補償貿易控制商品目錄》(1982年12月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·4-18。。其中收匯較高的藤制品還引發了加工貿易與一般貿易之爭，把“官司”打到外經貿部。中國工藝品進出口總公司向外經貿部匯報指出：“藤制品是中國工藝品進出口總公司廣東省分公司獨家經營的產品，但是1979年后，廣東省和浙江省許多地方先后接受港商藤制品來料加工，開設的藤廠達到50家，打破了原來單一口岸經營的做法，出現多頭競爭。致使藤制品計劃內加工生產、出口價格和正常的貿易受到嚴重的沖擊，致使出口下跌，價格下降。”[注]中國工藝品進出口總公司：《關于藤制品來料加工已嚴重影響了正常貿易》(1982年12月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·5-58。其廣東分公司也認為藤制品加工貿易嚴重影響了正常貿易，希望外經貿部禁止各地開展藤制品加工貿易，重申“藤制品加工出口仍由我廣東省分公司單一經營，其他公司和加工企業不得自行經營出口”。最后，外經貿部同意了中國工藝品進出口總公司的匯報，要求“各地一律不再簽訂新的藤制品來料加工合同” 。[注]對外經濟貿易部：《關于停止搞藤制品來料加工的通知》(1983年2月2日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·5-58。

國家還重申加強宏觀調控，規定加工貿易不能占用國家的配額。1980年，中國政府先后與歐洲共同體(10個成員國)和美國簽訂紡織品貿易協定，對部分品種實行配額和限額管理。隨后，歐共體和美國不斷提升對中國紡織品的配額，但國內現有的生產能力之下的產品出口數量還不能完全滿足配額，沒有多余額度可分配給加工貿易或合營生產，因此國家規定各地的紡織品加工貿易一般不得占用配額。外貿部還下通知說：對輸往歐洲共同體和美國的來料加工、補償貿易的紡織品一律不發給各類出口證書(包括出口許可證、裝船證、產地證)。更為直接的外部環境變化是1980年8月，港英當局宣布對大陸輸往香港的紡織品實行“進口許可證”制度。這樣就對廣東省已經簽訂的紡織品來料加工合同的繼續執行產生了較為嚴重的影響。[注]《關于對紡織品來料加工、補償貿易合同進行徹底清理的通知》(1980年8月23日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·2-4。1981年9月，廣東省委規定：“凡國外對我國有進口配額限制的商品，開展對外加工裝配和補充貿易，不能占用我國配額。”[注]國家進出口管理委員會：《關于執行〈開展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法〉的幾項規定》(1981年7月18日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·3-20。1982年8月，外經貿部又明確指出：來料加工等項目涉及配額限制產品的，不得占用配額。廣東向外經貿部陳述說：本省紡織品來料加工一類的中小項目很多，而且來料加工審批權已經下放到縣，希望外經貿部考慮廣東的實際情況，簡化報批手續。但是，外經貿部堅持認為：對有配額的產品，必須切實按照外經貿部的規定，一般不得占用國家配額；如需占用國家配額，一律需要經過外經貿部同意。外經貿部還強調：“目前主要紡織品進口國家對紡織品進口限制越來越嚴，有些現在屬于非配額品種，隨時都有可能變成配額限制品種，在發生突然變化時，不能保證已生成的產品都得到配額，一定要切實注意了解進口國家的限制情況，要有一定的機動性，因此要嚴格遵守配額規定。”[注]對外經濟貿易部：《關于對粵外委引〔1982〕580號文的批復》(1982年11月18日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·5-58。

國家還實施進出口許可證制度，使加工貿易手續變得復雜起來。隨著經營進出口業務的各類公司及企業逐漸增多，貿易方式逐漸變得靈活多樣，中央和國務院領導多次指示：進出口管理工作必須跟上。趙紫陽就批示說：“實行出口許可證，盡管對某一具體單位，某一具體商品多了一點限制，但從總體上，是有利的，是防止多頭對外，削價競爭的一條有效措施。”[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《積極、慎重地做好我省對外貿易的行政管理》(1985年6月22日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·11-8。1981年，國務院批轉《國家進出口委、國家計委關于部分物資計劃外出口實行許可證辦法請示報告的通知》，實行出口許可證制度，納入規定的產品為87種，廣東也在政策的范圍之內。廣東在接到通知后，感到政策難以執行，遂向外經貿部協商提出：“對外來料加工的原材料及加工產品，其所有權均屬外商，因此，其產品復出口，與國內是否緊缺沒有直接關系。為了簡化手續，可否仍由海關憑批準的合同查驗放行即可，不再向部申領出口許可證。”[注]廣東省對外經濟工作委員會：《關于來料加工、補償貿易如何貫徹國發〔1981〕179號文的請示報告》(1982年4月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·4-19。但是，由于中央決心已下，外經貿部要求廣東嚴格執行進出口許可證制度，對港澳地區235種出口產品實行許可證管理，“三來一補”項目中只要涉及這235種商品，均需到省外經貿委批準，統一申領出口許可證；而進口207種技術設備的項目，一律需層層審查并報國家部委同意后方可通過。[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《關于涉及產品許可證“三來一補”項目申報表項目進口物資審批表辦文程序的通知》(1986年9月25日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·12-20。這樣，廣東爭取靈活政策的目標就沒有實現。由于國家限制進口的物資品種越來越多，使得原來許多在地、縣外經委可以辦理的事項，現在均要上報省外經委。而由于外經貿委的審查工作量激增，審查周期變長，許多企業只能自己帶著審批表到省外經委盯著并催促辦理。

由于實行進出口許可證制度帶來很多不便，廣東再次向中央爭取政策傾斜，但由于這一制度在當時情況下是維護國家綜合平衡的舉措，是全國“一盤棋”的方針政策，因此其努力收效甚微。例如，1982年2月，國家對出口皮質勞保手套實行全面許可證制度。這一規定使得廣東省已經對外簽訂的關于來料加工皮質勞保手套的合同無法執行，“外商紛紛告急，對外影響很壞，各地市對此反應十分強烈”[注]廣東省對外經濟工作委員會：《關于已簽來料加工皮質勞保手套合同應繼續執行的通知》(1982年2月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·4-18。。廣東試圖向國家進出口委、外經貿部要求“開綠燈”。但外經貿部批復否決了廣東的請求，明確指出：“關于皮質勞保手套以取不到國家許可證為理由，不能履行合約，對外撤約、通知商人停止發料。已經運到國內的原輔料，統一向對外經貿部申領出口許可證。并嚴格執行關于不再簽訂新的來料加工皮質勞保手套合同的規定。”[注]對外經濟貿易部：《關于來料加工皮質勞保手套申領出口許可證問題的通知》(1982年4月7日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·4-18。1982年12月，外經貿部還專門發文強調：出口許可證制度對于貫徹對外開放政策，在搞活對外貿易的基礎上加強管理，起了積極的作用，應堅持實行。同時，外經貿部還再次擴大出口許可證涉及的商品范圍，由87種增加為89種。[注]對外經濟貿易部：《關于調整部分商品實行出口許可證制度的通知》(1982年12月20日)，廣東省檔案館藏，檔案號358-A2·5-58。到1985年6月，全國實行出口許可證管理的商品達到130種，凡實行出口許可證的商品，任何單位，一切貿易方式(包括合資、合作、加工裝配、補償貿易)出口，均需申領出口許可證，經濟特區和海南均無權簽發出口許可證。[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《積極、慎重地做好我省對外貿易的行政管理》(1985年6月22日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·11-8。

事實上，由于加工貿易優惠政策少于“三資”企業，因此在各種利用外資的辦法中，鄧小平更加傾向于中外合資經營。1978年11月初，鄧小平就國家計委副主任顧明請示轎車項目可不可以搞中外合資一事答復：“可以，不但轎車可以，重型汽車也可以嘛。”同時，鄧小平還講了中外合資經營的六大好處[注]《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第418頁。。1979年10月，鄧小平又在全國省、直轄市、自治區第一書記座談會上再次強調中外合資經營的好處，明確地表示：利用外資“主要的方式是合營”[注]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第198頁。。因此，國家對外商投資(又稱“三資”企業)十分重視，尤其是對于中外合資企業，出臺多項政策措施支持和鼓勵其發展，并且制定了最早的關于利用外資的《中華人民共和國中外合資經營企業法》(1979年7月)。在這種情況下，外商投資企業和“三來一補”企業受到的待遇就出現很大差異：對外商投資企業的外貿出口既有補虧，又有提成獎勵措施，“是計劃內獎3分，計劃外1角，完成100萬美元可提取1萬元獎金，年年有新辦法，而對外加工裝配，雖然同屬貿易外匯，但只能按牌價結匯，無任何獎勵措施。同樣是利用外資的企業，‘三來一補’企業進口設備、材料需要收取海關監管費，而三資企業則不收取”。[注]南海市對外經濟貿易委員會：《“三來一補”仍是發展鄉鎮經濟的好方式》(1994年3月)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·20-10。這樣，政策上的不能“一視同仁”及過多的限制束縛就大大挫傷了地方和企業開展這項業務的積極性。“對外加工裝配企業普遍反映，近兩年工作越來越難搞，婆婆多辦事難，攤派多負擔重，有的部門只強調管理，忽視了服務。部門之間對文件理解和掌握不一致，辦事踢皮球，企業來回奔走。有些部門把來料加工企業看成是‘一塊肥肉’”。[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《關于上報廣東省對外加工裝配工作總結的函》(1986年11月26日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·12-20。

三、放寬與鼓勵

80年代中后期，美元貶值、日元升值，韓國和臺灣地區貨幣升值，國際經濟形勢非常有利于中國加工貿易的發展。在國際產業轉移的趨勢下，中國沿海地區具備“四小龍”經濟起飛時類似的情況，對發達國家轉移勞動密集型產業很有吸引力。

(一)中央鼓勵加工貿易的發展，放寬政策

面對非常有利的國際機遇，中央多次交換意見，認為沿海地區要抓住這個機遇，把發展外向型經濟作為一個戰略來對待，大力發展“來料加工”“進料加工”等出口加工貿易[注]谷牧：《谷牧回憶錄》，第418頁。。胡耀邦指出：在相當長的時間內，中國最有競爭力的是勞動力便宜，要指導沿海省市，大力開展來料加工[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《廣東省對外經濟貿易發展戰略(第三稿)》(1987年7月)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·13-10。。1986年，趙紫陽視察天津、山東時也指出：“就我國沿海地帶，則應積極發展并逐步轉入外向型經濟，為國家創造更多的外匯。那些以外向型經濟為主的國家和地區的優勢，我國沿海地帶大體具備，有些條件還比人家好。”[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《廣東省對外經濟貿易發展戰略(第三稿)》(1987年7月)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·13-10。他還對沿海發展戰略的基本內涵、依據和方針政策作出詳細論證，并向鄧小平作了匯報。之后，中央財經領導小組、國務院多次討論，一致贊同這一戰略設想。1987年底，中央政治局也討論和肯定了這一戰略設想。[注]田紀云：《改革開放的偉大實踐——紀念改革開放三十周年》，新華出版社，2009年，第443—444、490頁。到1988年1月，鄧小平在沿海發展戰略報告上批示：“完全贊成，特別要放膽地干，加速步伐，千萬不要貽誤時機。”[注]谷牧：《谷牧回憶錄》，第418頁。1988年3月，國務院召開沿海地區對外開放會議，明確了沿海地區對外開放要以發展外向型經濟為戰略目標，并且出臺《沿海地區發展外向型經濟的若干補充規定》，鼓勵沿海地區大力發展“大進大出、兩頭在外”的外向型經濟，積極加入國際經濟大循環。這次會議正式將加工貿易提上經濟發展戰略的高度，采取了積極鼓勵的政策措施，進一步放寬了對加工貿易范圍和監管的限制，使其開始成為中國對外貿易的重要方式。

在最高層表態后，各部委從1987年開始制定具體政策，鼓勵加工貿易，相繼出臺了放寬商品種類限制、免征增值稅等微觀政策。1986年10月，國家頒布《關于鼓勵外商投資的規定》。1987年9月，國務院辦公廳轉發了對外經濟貿易部《關于抓住有利時機加快發展來料加工裝配等業務請求的通知》，要求加強加工貿易與吸引外資政策的結合，發揮中國勞動力資源豐富的優勢，改善因資金短缺而無法發揮勞動力優勢的瓶頸效應。[注]裴長洪主編：《共和國對外貿易60年》，人民出版社，2009年，第274頁。外經貿部規定：“從1987年1月1日起，毛衫等43種商品不再實行出口許可證管理。凡屬于不再實行出口許可證管理的來料加工產品，新辦來料加工項目，一律不再向省經貿委填報《項目申報表》，海關憑項目批準文件驗放。”[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《關于貫徹執行對外經濟貿易部1986年第28號文告的通知》(1987年1月2日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·13-23。曾經引起加工貿易與一般貿易糾紛、把“官司”都打到外經貿部的藤制品以及“兩紗兩棉”都在這次取消出口許可證管理的商品之列。1988年5月，外經貿部進一步放寬來料加工裝配商品的限制政策，規定：“除18種商品不得搞來料加工裝配外，其他商品(包括需申領出口配額和許可證的商品)一律不再申領出口許可證，憑合同或協議送海關登記。各省自己實行許可證管理的商品，由各省審批，甚至可以將審批權下放至縣級經貿部門。”[注]對外經濟貿易部：《關于放寬來料加工裝配品種限制及有關問題的規定》(1988年5月4日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A2·14-178。

1987年和1988年，國家相關部委連續在廣東召開全國性加工貿易會議，肯定了廣東加工貿易取得的成就并總結了廣東的經驗。1987年5月，外經貿部、海關總署在廣州召開全國對外加工裝配業務管理會議。1988年6月，外經貿部又在東莞市召開全國對外加工裝配工作會議，肯定加工貿易已經成為廣東外向型經濟發展的一大優勢和參與國際大循環的一個突破口。

1992年，鄧小平發表南方談話，中國對外開放和利用外資出現新局面。除了亞洲“四小龍”繼續向中國轉移勞動密集型產業外，歐、美、日等發達國家的跨國公司也開始向中國轉移產業，“兩頭在外，大進大出”的加工貿易發展進入鼎盛期。到1993年，國家統計局改變統計口徑，加工貿易按出口總值(全額)統計，改變了過去在不同口徑情況下的一般貿易出口、“三資”企業出口、加工貿易出口三者間的不合理對比，有利于反映加工貿易的實際情況，使得從統計數字上可以更直觀地看出加工貿易的發展以及對出口作出的重大貢獻。加工貿易占進出口總額的比重也迅速上升，到1985年升至11%，到1990年和1994年分別升至38%和44%，以后一直穩定上升，最高達到53%，超過了一般貿易[注]轉引自顧建清：《中國加工貿易研究》，復旦大學出版社，2008年，第14—15頁。。

(二)廣東加工貿易爆發式增長，“向上”要求放寬政策

就在中央的戰略決策醞釀出臺之時，廣東對外貿易迅速增長，在全國對外貿易中的地位有了顯著提升。同時，加工貿易開始向進料加工升級，成為對外貿易發展的重要力量。

從縱向看，1986年廣東出口勢頭之好為新中國成立30多年來前所未有，創歷史最高水平。出口實績達42.9億美元，比1985年增長39.6%，全省出口實績占全國出口總值的15.7%。其中，一般貿易出口為35.38億美元，“三來一補”工繳費收入為3.51億美元，三資企業出口為3.89億美元。[注]廣東省對外經濟貿易委員會： 《廣東省對外經貿工作1986年總結和1987年安排》(1987年3月2日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·12-10，廣東省統計局：《廣東省統計年鑒(1987)》，中國統計出版社，1987年，第329、339頁。進出口總額躍居全國第一，出口創匯和利用外資規模也居全國首位。1986年，外貿部副部長王品清在廣東省經貿工作會議上指出：“廣東今年出口任務完成得很好，對全國完成出口創匯任務作出了重要貢獻，出口創最高紀錄，結束了幾年徘徊的歷史，跨入了一個新的高度，奠定了一個新的起點……廣東外貿是一頭快牛，一頭充滿活力的快牛。”[注]王品清：《廣東外貿出口創最佳成績 奠定了新的起點》(1986年12月6日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A2·12-4。

從橫向看，廣東加工貿易占全國份額最大。1986年，全省對外加工裝配實收工繳費2.7億美元，占全國總額3.4億美元的79.1%；對外加工裝配企業1萬多家，占全國的80%，從業人員超過100萬[注]《廣東對外經濟貿易委員會向部領導匯報提綱》(1987年9月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·13-10。。其中，珠江三角洲最為興旺發達。據不完全統計，全省對外加工裝配補償貿易產品門類有100多種。[注]張烈：《堅持改革開放、加強管理 促進對外加工裝配、補償貿易業務發展》(1987年8月)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A2·13-30。到1987年，在深圳、寶安、東莞一帶，大概一天就能簽訂四五個合同；在寶安、東莞，有多少廠房，就會有多少“三來一補” 企業[注]徐裕年：《外貿企業的發展方向》(1987年12月24日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·13-11。。在有的市、縣，對外加工裝配業務成為當地的重要經濟支柱。例如，東莞1987年對外加工企業產值(加工費)占全市鄉鎮工業總產值的1/3，寶安1987年的工繳費收入占該縣國民收入的30%。[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《發展中的廣東對外加工裝配業務》(1988年6月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·14-30。

廣東加工貿易的飛速發展，以及“一枝獨秀”的地位，使得其在中央的“話語權”明顯增大。1987年，廣東外經貿委向外經貿部匯報說：“來料加工形式效益最好，最能發揮廣東優勢，因此，現階段廣東利用外資應以來料加工為主。”廣東省希望國家給予一定的特殊政策，要求1985年確定的“三來一補”收匯上交中央2000萬美元，超基數全額留給廣東的政策不變。希望放寬商品管理，產品出口時憑批準合同登記放行，免領出口許可證。建議給“三來一補”企業享受外商投資企業同等的優惠政策。[注]《廣東對外經濟貿易委員會向部領導匯報提綱》(1987年9月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·13-10。國務院副秘書長白美清聽取了廣東的匯報，對廣東請求的優惠政策予以支持。

無論是宏觀戰略的制定上，還是微觀政策的調整上，廣東都加大引進外資的步伐，開始全面放寬政策，大力扶持加工貿易。1987年8月19日，省外經貿委召開“全省對外加工裝配、補償貿易工作會議”(第二次全省加工貿易會議)。會議明確了加工貿易是全省國民收入和外匯留成的重要組成部分，不僅是一般貿易的補充，而且要發揮更重要的作用。省外經貿委主任徐裕年則對加工貿易的新變化、新特點作了總結，指出：“‘三來一補’出現了新的形勢，勢頭很猛，投資向多元化、長期化的傾向，外商從最初的試探性加工中嘗到甜頭，已經逐漸消除疑慮，開始有長期經營的打算。呈現連片開發的傾向，逐步出現一些專業化企業群體，即所謂的‘手表城’‘包袋城’‘皮鞋城’。廣東玩具行業的發展就是‘三來一補’帶動的，此商品前幾年基本是空白，去年出口值已經超過上海，達到8000多萬美元，成為全國第一。”[注]徐裕年：《以更加開放的姿態 把握新的“機遇”》(1987年8月24日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A2·13-30。會議提出：“發揮我省毗鄰港澳、進出方便、信息較靈的優越條件，大力發展這項業務；根據各地的不同條件與情況，采取拉開工繳費差距的辦法，指導開展不同層次的對外加工裝配業務，使之遍布全省各地，始終保持旺盛的發展勢頭。”[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《廣東省外商投資工作經驗交流會總結報告》(1990年7月23日) ，廣東省檔案館藏，檔案號302-A2·16-54。會議出臺了20條措施鼓勵加工貿易，包括經濟特區、珠江三角洲地區年創匯在100萬美元以上、其余地區年創匯在50萬美元以上的對外加工裝配和補償貿易企業，可按每創匯100萬美元獎勵1萬元人民幣的比例提取獎金，一定下來就三年不變；制定出15條具體意見以及推廣寶安、東莞經驗，實行一個窗口對外和服務“一條龍”等鼓勵加工貿易發展的措施。

這些鼓勵措施和意見很快奏效。1988年，廣東省“兩頭在外”企業共出口創匯39億美元，占全省外貿出口總額的52.1%，并形成了一大批拳頭產品[注]廣東省對外貿易經濟合作廳：《廣東外經貿之路(1978—2008)》，廣東人民出版社，2008年，第23頁。。

(三)廣東澄清對加工貿易的非議，為加工貿易正名

對于加工貿易，一直以來存在“四論”，即“低級論”“沖擊論”“沙灘論”“變相論”。在加工貿易迅猛發展之時，對其的一些質疑部分程度上得到澄清。一是“低級論”，認為“三來一補”是一種利用外資的低級形式，“三資”企業是高級形式，應重點發展“三資”企業；二是“沖擊論”，認為發展“三來一補”會沖擊一般貿易；三是“沙灘論”，認為命運掌握在外商手上，沒有牢固的基礎；四是“變相論”，認為有些企業的生產和技術實際是外商管理，是變相的獨資企業，便宜了外商。爭論的核心觀點是利用外資的發展戰略問題，也是一個帶有全局性的問題，即廣東現階段利用外資究竟應采取什么戰略？廣東省政府認為：現階段“利用外資應以‘三來一補’這種形式為主，‘四小龍’也是靠來料加工發展起來的，因此發展‘三來一補’是必然之路”。

除了理論上的澄清外，還有實踐上的證明。當時，在利用外資方面的實際情況，加工貿易企業比“三資”企業效果明顯更好。1987年，佛山市42%的“三資”企業虧損。而且，有些企業雖然以“三資”企業名義注冊，實質上是“三來一補”企業。“三資”企業出口3.6億美元，結匯只有1700萬美元；“三來一補”出口3.4億美元，結匯卻有2.7億美元。[注]徐裕年：《以更加開放的姿態 把握新的“機遇”》(1987年8月24日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A2·13-30。加工貿易已經不是最初階段在簡陋廠房中的“敲敲打打”，而是形式多樣，包括進料加工、來料加工、“對口合同、各作各價”、轉口貿易等。參與的企業既有國有外貿、集體、鄉鎮和個體企業，也有中外合資、合作和外商獨資企業。從事加工貿易的客商及經營方式也開始從70年代末期香港中小商人的“前店后廠”向以跨國公司為主的外商直接投資轉變。

(四)廣東地方立法，使加工貿易有法可依

在加工貿易蓬勃發展的情況下，廣東一直呼吁中央給予立法上的支持。在80年代中后期，幾乎每次開會時，廣東都向中央強調加工貿易立法的必要性和緊迫性。廣東省外經貿委總結認為：“加工貿易一直都沒有立法，而且政策多變，各地紛紛反映加工貿易的政策依據是‘220號文’，這個文件是個內部文件，沒有正式立法，也沒有對外公布，僅供內部掌握。加上幾年來中央各有關部門陸續發了一些文件，對國務院的文件作了一些補充修改，在客觀上造成‘政策多變’的影響。有的地方流行這樣一句順口溜‘共產黨像太陽，黨的政策像月亮，初一、十五不一樣’。”[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《廣東省對外加工裝配工作總結的函》(1986年12月9日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·12-20。1988年，在東莞召開的全國對外加工裝配工作會議上，廣東省外經貿委提出：“迫切需要中央盡快著手制定和頒布對外加工裝配法規、條例，作為開展此項業務的基本法律依據。”[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《發展中的廣東對外加工裝配業務》(1988年6月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·14-30。1989年，廣東省外經貿委再次向外經貿部提出：“對外加工裝配業務時起時伏，受到各種因素的影響很大，外商投資也提心吊膽，建議中央考慮220號文修訂為條法形式。”[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《廣東省1989年對外加工裝配業務情況總結報告》(1989年12月30日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A1·15-18。但是，盡管廣東方面一再呼吁，中央層面一直沒有作出立法決定。

在多次呈請中央立法無果的情況下，廣東便著手地方立法。從全國來看，對外加工裝配業務大量在廣東，因此制定地方性法規是急切需要的，也是具備條件的。[注]廣東省對外經濟貿易委員會：《關于廣東對外加工裝配業務研討會的匯報》(1991年8月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號302-A2·17-25。1993年5月，廣東省人大常委會頒布《廣東省對外加工裝配業務條例》，就對外承接加工裝配業務的方式、協議(合同)內容、審批與登記、進出口、工繳費結匯、財務、稅收等方面，均作出詳細的規定。隨著第一部地方相關法律的出臺，廣東的加工貿易就有法可依了。

四、結 語

改革開放初期，廣東加工貿易政策經歷了“扶持—限制—鼓勵”的演變過程。廣東加工貿易政策的動態變化過程，明顯呈現出中央決策與地方實踐良性互動的典型特征。

從地方層面看，廣東的探索實踐推動著中央決策的制定，使其地方的探索最終能夠合理合法。加工貿易1978年初在珠江三角洲一帶出現，一開始就體現出“計劃外”經濟的靈活性和適應性，在解決就業、增加群眾收入等方面盡顯優勢。這樣，廣東就為全國加工貿易政策的出臺提供了重要建議和依據。中央也注意到廣東的實踐，在實地考察當地加工貿易，及時總結和研究新情況、新問題的基礎上，出臺了肯定和扶持加工貿易的第一個正式文件“二十二條”。在中央政策的制定、調整過程中，廣東始終都是重要的參與者，并使中央充分吸收了其提出的關于下放審批權和簡化手續的建議。隨著改革開放的推進，地方政府不再是單純執行中央決策的“傳聲筒”，而是表現出一定的自主權。1979年，廣東、福建在對外經濟活動中實行“特殊政策、靈活措施”，創辦經濟特區，在改革開放中先走一步。尤其廣東大膽進行改革嘗試，進行了多種形式的試驗和探索，形成豐富的局部實踐經驗，為國家層面的決策提供了經驗和教訓。而在總結、提煉廣東加工貿易經驗和教訓的基礎上，中央制定了國家層面的加工貿易政策和宏觀部署，進而將其推廣到全國。另外，由于廣東加工貿易“一枝獨大”，其在爭取地區政策優惠時也獲得一定的話語權。對于廣東提出的具體優惠政策，如外匯包干基數、外匯留成比例、繼續免進出口關稅等，中央都給予支持。

從中央層面看，其掌握著政策的決定權和解釋權，權威必須得到維護。一般來說，地方的探索和發展，其實施的基本條件是要處在中央的有效調控之下。來自基層的“越軌”實踐雖然得到中央的默許，但實際上存在著某種行為的底線。在涉及國家宏觀對外開放戰略、外經貿體制改革原則和方向的決策和規定上，地方不能突破底線，必須按照全國“一盤棋”的要求來貫徹執行。例如，80年代前期，廣東多次向中央要求在進出口許可證制度、商品配額、匯率優惠上適當“松口”。但是，鑒于當時的宏觀經濟環境和全國“一盤棋”的要求，中央堅持在進出口許可證制度、商品配額制度、匯率制度等方面的“底線”，廣東方面的爭取和“討價還價”收效甚微。再如，在為加工貿易立法的問題上，廣東多次請求中央給予支持，但中央始終沒有出臺全國性的相關法律法規，因此廣東只能轉而求其次，最終制定了地方性的法規。