基層司法行政輔助人員社會購買機制探討

陸 薇（四川省廣元市司法局）

充分發揮司法所在全面依法治國中的基礎平臺作用，要落實好司法部關于“鄉鄉建所”和“每個司法所不少于3個工作人員”的基本要求。針對司法所工作人員配備不足這一普遍存在的突出短板，向社會購買司法行政輔助人員，無疑是減輕當地基層公共財政支出壓力和加強司法所工作力量的最優折中方案。本文就基層司法行政輔助人員社會購買機制開展專題調研，進行分析研究，提出對策建議，旨在推進基層司法行政輔助人員社會購買機制更加規范合理。

一、向社會購買基層司法行政輔助人員的必要性

（一）基層司法行政輔助人員的職能作用

面對新使命，基層司法行政機關的職責任務愈加沉重，“基層一線”工作力量薄弱問題愈加突出，已經難以滿足廣大人民群眾對公共法律服務和法治保障的迫切需求。當前，司法所正式編制數量不足，尤其是在經濟欠發達地區這一短板顯得尤為突出。通過政府購買配備基層司法行政輔助人員，既解決了基層司法行政工作力量不足的問題，又可以滿足廣大人民群眾多層次、多領域、個性化的公共法律服務需求，使廣大人民群眾獲得感幸福感安全感更加充實、更有保障。司法部高度重視司法所工作，首次全國司法所工作會議在四川省成都市召開。四川省委、省政府積極回應，進行專門部署。廣元市委、市政府進一步深入貫徹落實，在《關于加強廣元市司法所規范化建設工作方案的通知》文件中明確提出了“按照省、市出臺的政府購買公益性崗位規定，參照廣元市公安機關輔警配備方式，2018年12月底前，為每個有政法專項編制的司法所配備1名輔助人員”的要求，具有極強的指導性和可操作性。

（二）基層司法所政法專項編制配備現狀剖析

廣元市司法行政系統轄1個市局機關、7個縣區司法局、239個司法所。全市現有政法專項編制440名，其中縣區司法局政法專項編制375名，占全市司法行政專項編制的85%，基層司法助理員編制221名，占縣區局政法專項編制的59%。總體上看,全市基層司法所政法專項編制配備比例較高，達到人員力量下沉到基層的要求，但配置總量明顯不足，平均每個司法所不到1人，還有18個司法所無政法專項編制。與司法部在《關于加強司法所規范化建設的意見》中關于“司法所應當配備3名以上工作人員，有條件的地方，應當配備5名以上工作人員”的要求相比仍有距離。現實表明，基層司法所工作人員不足的問題較為突出，在不增加正式編制的情況下，向社會購買基層司法行政輔助人員應是當下最優選擇。

（三）購買基層司法行政輔助人員政策落實現狀剖析

截止目前，廣元市只有蒼溪縣、利州區、朝天區三個縣區共配備了34名司法行政輔助人員，其中利州區基本達到市委市政府的最低要求，蒼溪縣、朝天區存在不同程度缺口，劍閣縣、旺蒼縣、青川縣、昭化區4個縣區沒有購買配備基層司法行政輔助人員。究其原因，主要集中在三個方面，一是主觀上部分基層領導干部對購買基層司法行政輔助人員的重要性、必要性認識不到位，認為沒有必要為基層司法所配備輔助人員；二是客觀上貧困地區基層政府公共財政壓力大、落實難，政策雖然明確購買輔助人員經費由政府公共財政支出，但基層政府公共財政“一個釘子一個眼”，一定程度上存在“落實難”問題；三是推動工作落實的督導方式需要改進，現實中，購買配備司法行政輔助人員更多時候主要是系統內部傳導壓力，通過省委省政府、市委市政府督查督辦的壓力不夠，一定程度影響了基層黨委政府的重視力度。

二、基層司法行政輔助人員購買機制的幾個關注點

通過調研發現，縣區黨委政府和基層司法行政機關的關注焦點和爭議主要集中在四個方面，一是貫徹執行政策差異較大；二是進門條件設置有待改進；三是經濟待遇普遍過低；四是制度體系不夠完備。

（一）落實購買司法行政輔助人員政策差異分類研究。現實表明，各縣區在認知和落實購買配備基層司法行政輔助人員政策上存在較大差異，除利州區基本達到最低要求以外，還存在三類差異情況，一是認為配備輔助人員應主要滿足中心司法所的需求，便于集中服務和統一管理，不必再為其他司法所購買配備輔助人員。比如，蒼溪縣和朝天區采取給片區中心司法所基本配備1名輔助人員；二是通過統籌使用其他社會力量配備司法所工作力量。比如，昭化區司法局核定6名工勤編制，分別在退役軍人中選聘6名人員充實到司法所，在鄉鎮（街道）綜治員中選聘22名工作人員兼職從事司法所工作；三是沒有配備基層司法行政輔助人員。比如，旺蒼縣、劍閣縣、青川縣，均未購買配備輔助人員。

（二）基層司法行政輔助人員進門條件設置標準研究。通過對比廣元市2011年以來蒼溪縣、利州區、朝天區和部分其他地區的輔助人員（協勤）公開招聘公告中的條件設置情況發現，輔助人員的招錄條件基本參照公務員、事業干部的招錄要求。一是年齡要求“小”，年齡要求在35歲以下；二是政治要求“嚴”，要求品行端正，無違法違紀情況；三是文化要求“專”，必須具有全日制大專及以上學歷（法律、法律實務等相關專業）。對比發現一個共性問題，設置的“進入門檻”基本等同公開招聘公務員、事業干部。對人員進入條件設置過高，人員的經濟政治待遇保障水平又偏低，人員進入后面臨“人難留、穩不住”的情況，需要我們進一步從基層司法行政輔助工作實際來思考這個問題。

（三）基層司法行政輔助人員的工資待遇現狀研究。 政策明確各縣區司法行政輔助人員的經濟待遇應由本地縣區政府公共財政支出保障，其工資待遇不得低于當地最低工資標準120%，并隨當地最低工資標準調整而變動。從基層司法行政輔助人員年人均總預算、抵扣“五險一金”后實際個人月均打卡工資收入以及與當地最低工資標準進行對比分析，可以反映出基層司法行政輔助人員的工資待遇水平。以廣元市購買配備了基層司法行政輔助人員的蒼溪縣、利州區、朝天區為例對比分析（如下表）。統計表明，廣元市各縣區基層司法行政輔助人員的工資待遇差距較大、普遍偏低。

（四）基層司法行政輔助人員的后期跟蹤監管情況研究。主要對購買后出現空缺繼續招聘情況、輔助人員穩定程度和監管制度建設等三個方面進行了調查研究。一是在輔助人員空缺繼續招聘補充上，蒼溪縣、利州區、朝天區購買配備的輔助人員的總量保持不變，如出現空缺后，由各縣區司法局按照規定程序繼續招聘補充。二是在輔助人員穩定程度上，利州區、朝天區、蒼溪縣先期招錄的34名輔助人員中，先后考走、辭職14人，“人難留”問題普遍存在。三是在輔助人員監管制度建設上，2012年以來，蒼溪縣司法局、利州區司法局和朝天區司法局大膽實踐探索，雖然先后出臺了《廣元市利州區司法局協勤人員管理制度》和《廣元市利州區司法局協勤人員管理制度補充規定》等相關制度規定，但制度體系不夠完備問題依然較為嚴重。

三、向社會購買基層司法行政輔助人員的思考與建議

（一）關于基層司法行政輔助人員購買配備政策的思考與建議。調研表明，基層司法行政輔助人員政策擬定預期目標與貫徹執行實際結果差異較大，僅廣元市內各縣區政策落實就存在四類情況，這不利于從省、市進行法規制度規范和統一指導。當前有兩個問題需要引起重視、注重解決，一是要注重現實緊迫需求，要把貫徹落實“給有政法專項編制的司法所配備1名輔助人員”這一要求作為底線要求、當務之急，尤其是要給實際運行的中心片區司法所購買配備輔助人員；二是要加強督促督導力度，改進督查督導方式，采取“雙向傳導督導壓力”的方式，既要加強司法行政系統內部的督導，更要加強黨委政府主渠道的督導，只有讓縣區黨委政府的領導重視起來，才能由被動變為主動。

（二）關于公開招聘基層司法行政輔助人員進入條件設置的思考與建議。實際操作中，各地基本參照公開招聘公務員、事業干部模式操作，一定程度上忽視了司法行政特性需求，應該從源頭防控“人難留、穩不住”的風險。實踐表明，作為一名基層司法行政輔助人員需要較強的群眾工作能力，這一特性體現在輔助人員職能定位主要是滿足人民群眾對公共法律服務的需求，而不僅僅是司法所的“勤雜工”。為此，我們在設置基層司法行政輔助人員的公開招聘條件時，應當適當放寬年齡、學歷要求，增設“具有法律工作經歷”等工作經歷條件，給更多社會人才進入的機會，建議優先考慮本地鄉土人才，本地人才熟悉當地情況，更易與當地群眾打成一片，干起工作事半功倍，穩定性也較強。

（三）關于穩步提升基層司法行政輔助人員經濟待遇的思考與建議。調研發現，基層司法行政輔助人員不僅需要為群眾提供普法宣傳、糾紛調解、法律咨詢等公共法律服務，還需要完成統計報表、文書制作等日常事務，工作量大、工作內容瑣碎。但基層司法行政機關對輔助人員工作積極主動作為“不滿意”，輔助人員對經濟政治待遇“不滿意”。基于這種情況，應加強三個方面的工作，一是加強思想引導工作，輔助人員工作與正式編制人員不同，在輔助人員“進門時”要明確相關待遇，避免其對經濟政治待遇的期望過高；二是穩步提升經濟待遇，保障法規政策的最低基準線，按照本地調整后的最低工資標準120%預算保障到位；三是建立健全激勵機制，安排專項資金進行績效考評，激發輔助人員內生動力和工作激情。

（四）關于加強基層司法行政輔助人員法規制度建設的思考與建議。現實表明，目前很多地方都是“摸著石頭過河”，相關法律法規制度還不夠完善。當前，應主要加強三個方面的工作，一是加快頂層設計步伐，突出司法行政機關職能特性，加強司法行政輔助人員法律法規建設，從上到下，統一指導，進行規范，提供支撐；二是保持輔助人員隊伍總體數量穩定，健全空缺補充機制，在相對不增加正式編制的情況下，逐年增加總量；三是健全日常監管制度，因地制宜明確輔助人員職能職責，健全基層司法行政輔助人員日常考勤管理、績效目標考核等制度，健全輔助人員激勵獎懲機制，建立通報表揚(批評)制度，制定輔助人員的教育培訓計劃，創新崗位練兵、競技比武等培訓方式方法，鼓勵和支持表現優異和工作業績突出的輔助人員進行再學習、再提升。

把司法所打造成為基層法治建設的基礎平臺、基層公共法律服務的一線平臺和基層司法行政工作的綜合平臺，絕不僅僅只是基層司法行政機關的一家職責，既需要基層司法行政機關主動作為，積極爭取當地黨委政府和上級政策的最大支持，在如何管好用好基層司法行政輔助人員上狠下功夫，充分發揮出輔助人員的職能作用，努力建設“法治型”“民本型”“智慧型”“特色型”司法所，也需要各級黨委政府提高政治站位，從全面貫徹落實習近平總書記關于全面依法治國新理念新思想新戰略高度出發，多渠道多方式充實司法所人才力量，最大程度地滿足當地基層司法行政工作的實際需要和人民群眾日益增長的法治需求，從根本上加快彌補司法所工作人員“發展不平衡、不充分”這一短板。