發(fā)展個體、私營經(jīng)濟(jì)的決策過程

梁傳運(yùn) 口述 魯利玲 整理

“文化大革命”前，我參加工作時就是總結(jié)對資本主義工商業(yè)進(jìn)行社會主義改造的經(jīng)驗(yàn)；改革開放以后，我又研究恢復(fù)發(fā)展個體、私營經(jīng)濟(jì)的政策。前后大約有二十六七年，差不多都在跟個體、私營經(jīng)濟(jì)打交道，所以我和它們有緣呀！

1979年六七月，我從國家工商行政管理總局被抽調(diào)到國務(wù)院財經(jīng)委體制組。當(dāng)時，國務(wù)院財經(jīng)委下設(shè)四個小組，統(tǒng)一由財經(jīng)委秘書長姚依林負(fù)責(zé)。第一組是體制組，第二組是結(jié)構(gòu)組，第三組是理論方法組，第四組是進(jìn)出口小組(或者叫引進(jìn)小組)。體制組組長是張勁夫，薛暮橋、廖季立是副組長，體制組辦公室負(fù)責(zé)人是柳隨年。開始時，體制組在國家計委607號房間辦公。我到體制組后，主要參與經(jīng)濟(jì)體制改革方案的設(shè)計。當(dāng)時，我們找了理論界、政府部門和實(shí)際工作者等方面的人，分別舉行座談會，出簡報，設(shè)計改革方案。當(dāng)方案設(shè)計好的時候，我們就搬到中南海工字樓辦公了。

1980年夏，體制組改為中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組下面的體制改革辦公室。新組建的體改辦征求各個部門意見抽調(diào)人員，當(dāng)時想留下我，我和費(fèi)開龍是從國家工商行政管理總局抽調(diào)過來的。國家工商行政管理總局黨組副書記史敏具體管這個事，他說：“我們當(dāng)年傷筋動骨地抽人支援國務(wù)院搞調(diào)查研究，現(xiàn)在又要留我們的人。”他挺生氣的，不同意將我留在體改辦。廖季立把這個意見告訴我們了，我也不愿意得罪國家工商行政管理總局，畢竟在那里工作十多年了。就這樣，1980年7月底、8月初，我回到了國家工商行政管理總局。

一、發(fā)展城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟(jì)的決策過程

1980年夏，我回到國家工商行政管理總局后，仍在企業(yè)登記局工作。開始，局里的業(yè)務(wù)工作分成國內(nèi)和國外兩個部分，只有我一個負(fù)責(zé)人。不久，又調(diào)來一位女處長，負(fù)責(zé)外資企業(yè)的登記管理，包括中外合資企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)和外商駐京辦事處的登記管理。國內(nèi)業(yè)務(wù)由我負(fù)責(zé)，我繼續(xù)做國內(nèi)企業(yè)和個體工商戶的登記工作。直到1991年春離開個體司到國家工商行政管理總局另外一個事業(yè)單位任職，我一直從事個體、私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政策研究和管理工作。

就在我回到總局一個多星期后，國家計委經(jīng)濟(jì)研究所的何建章要了解個體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，讓我和費(fèi)開龍去匯報。費(fèi)開龍?jiān)瓉碓趪矣嬑ぷ鳎秃谓ㄕ率煜ぁＮ蚁蜓芯克耐窘榻B了近兩三年來個體工商戶的發(fā)展情況。同時，我還介紹了新中國成立以來個體經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷的幾個發(fā)展階段，從作為五種經(jīng)濟(jì)成分之一，到對資本主義工商業(yè)的改造，一直到“文化大革命”被當(dāng)成資本主義尾巴割掉，再到當(dāng)時城里個體工商戶只剩下14萬人等。我提出了三方面問題：一是對個體工商戶的認(rèn)識問題。當(dāng)時，個體工商業(yè)仍然被當(dāng)作資本主義尾巴，受到歧視。這個問題如果不解決，不好辦。二是政策上還需要協(xié)調(diào)。各個部門不統(tǒng)一，政策也偏緊。三是管理體制問題。從管理體制上說個體工商業(yè)到底屬于誰管？誰主管？誰指導(dǎo)？對于我的這些意見，他們都挺重視的。

9月，國家計委副主任顧明讓我去匯報情況，并讓計委的一位叫高純德的局長一起來聽。匯報之前，顧明先給我傳達(dá)了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的一些批示。其中，有一張是胡喬木寫給姚依林和杜星垣的條子。我看了那個條子，并作了記錄。胡喬木寫的條子內(nèi)容大概是：依林同志、星垣同志，是不是要盡早地制定關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)的法律。他又加了一個括弧，說：“不行的話，制定暫行條例也行。這個事應(yīng)該抓緊。”胡喬木還說：制定這個法規(guī)或者條例，既要回答國內(nèi)一些同志關(guān)于怎樣發(fā)展個體工商戶的問題，解決一部分就業(yè)的問題，也要對國外朋友有一個交代，回答到底走什么道路的問題。可見，當(dāng)時對國內(nèi)而言，大家都在思考發(fā)展個體工商戶的問題，但無章可循。我估計，十一屆三中全會以后，有些人對中國是否還走社會主義道路持懷疑態(tài)度，因此，胡喬木根據(jù)國內(nèi)外相關(guān)材料，寫了這樣一個批示。胡喬木提出的起草文件的事由杜星垣來落實(shí)，杜星垣把這個任務(wù)交給了顧明。因此，顧明找我們匯報情況，就是要回答胡喬木提出的問題，落實(shí)他的指示。顧明了解情況后，寫了一份報告給姚依林和胡喬木，提出可以分成兩個小組，對集體經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)作一些調(diào)查，在調(diào)查的基礎(chǔ)上立法。關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的調(diào)查，他開始提議交給輕工業(yè)部。后來，輕工業(yè)部起草的稿子不成熟，他又把這件事交給國家勞動總局，重新返工了。個體經(jīng)濟(jì)的文件起草就交給國務(wù)院財貿(mào)小組和國家工商行政管理總局了，實(shí)際上還是由國家工商行政管理總局牽頭，我具體執(zhí)筆。

為什么要起草這樣一份文件？我認(rèn)為，胡喬木的批示只是一個直接原因，大的背景還是由當(dāng)時的社會環(huán)境所決定的。第一，社會確實(shí)有這個需求。商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)太少，存在吃飯難、穿衣難、行路難等“幾難”問題。第二，存在大量的待業(yè)青年。我的印象是，當(dāng)時社會上大約有2000萬的待業(yè)青年，其中有1000多萬的下鄉(xiāng)知識青年，其中很多人通過各種各樣的關(guān)系要求回城，每年還有幾百萬的新增就業(yè)人員，壓力非常大。第三，地方政府的需求。針對當(dāng)時的社會壓力，各地都在制定一些辦法和規(guī)定，或者制定一些臨時措施。還有一些省在觀望，就是因?yàn)槿鄙賴覍用娴恼吆头梢罁?jù)。在這種背景下，胡喬木指示盡快起草集體和個體經(jīng)濟(jì)的法規(guī)，或者搞個條例也行。如果這個文件能夠出臺，那么就很得人心了，地方政府在實(shí)際工作中就有了政策和法律依據(jù)。

中央有指示，要制定關(guān)于個體經(jīng)濟(jì)的文件。接下來，我的工作就比較明確了，于是開始組織這件事。當(dāng)時，我的直接領(lǐng)導(dǎo)是國家工商行政管理總局副局長王文克，另一位是我們企業(yè)登記局的負(fù)責(zé)人高階平，我主要對他們兩人負(fù)責(zé)。國家計委那邊，我是對顧明、高純德負(fù)責(zé)。我組織了一個起草小組，成員有公安部一位姓鮑的女處長、商業(yè)部的路士良、國家稅務(wù)總局的易運(yùn)和、國家勞動總局的孫志賢。因?yàn)橹贫ㄒ粋€政策條例，需要各部門的協(xié)調(diào)，所以我們幾個人經(jīng)常開會。先由我根據(jù)大家意見拿出一個草稿，再拋磚引玉，大家一起討論、修改。

開始起草文件時我們的想法就很明確，一些指導(dǎo)思想都寫在了文件“帽子”里面，比如，“不剝削他人勞動”“要在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)展”等等。也就是說，要把個體工商業(yè)的發(fā)展限制在國家法律范圍之內(nèi)。再如，為什么要發(fā)展個體工商戶？理論界的提法很多，而我們起草文件的目的很明確，重點(diǎn)要解決兩個問題：一是搞活市場，二是解決就業(yè)。在文件“帽子”里還有發(fā)展“非農(nóng)業(yè)”的問題，當(dāng)時認(rèn)為，就業(yè)問題只涉及城鎮(zhèn)居民。在農(nóng)村，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就算就業(yè)了，發(fā)展個體工商戶和個體經(jīng)濟(jì)，是要解決城市就業(yè)問題，農(nóng)村可以先不考慮。這份文件的最后以及其他有關(guān)文件都說，農(nóng)村個體工商戶也可以參照這個辦法，就是這個道理。

關(guān)于如何確定個體工商戶規(guī)模問題，當(dāng)時要求個體工商戶是最小狀態(tài)。開始，個體工商戶一人經(jīng)營，就是一個人干；后來，允許一家人干，即家庭經(jīng)營，準(zhǔn)許夫妻店和全家經(jīng)營；再后來，又有人說，有的事一家一戶干不了。比如開餐館，要有紅案、白案，一個人不可能既會做菜又會做面食；即便有了紅案、白案，還得有人采購，有人做飯、炒菜；飯菜做好后，還要有人收錢、有人賣。開餐館如此，其他行業(yè)也是這樣。發(fā)展三輪車，有的人有車，但沒有人來蹬；有的人會蹬，但沒有錢買車。這樣一來，開辦一個運(yùn)輸個體戶，就可能有一個人買得起三輪車，另一個人會蹬車。三輪車如此，平板車也是如此。一個人拉平車，還需要有一個人裝車、搬運(yùn)，一個人也干不了。針對這些實(shí)際問題，文件提出，可以請幫手和學(xué)徒，而且是最少的。后來，又有人提出學(xué)徒應(yīng)允許再多一點(diǎn)兒，有些技術(shù)性行業(yè)，一兩個學(xué)徒不夠。特別是有人提出，有些手工藝品行業(yè)，像杭紡、湘繡、蘇繡和雕刻，即現(xiàn)在的勞動密集型行業(yè)，兩三個學(xué)徒生產(chǎn)量太小，但多了也不行，那就三五個吧。初期，允許帶兩三個學(xué)徒，最多五個，就是這么來的。為什么叫“幫手”？其實(shí)，幫手就是雇工，因?yàn)閹褪侄际鞘炀毠と耍坏环Q為雇工，就是剝削，就和資本主義聯(lián)系在一起了，當(dāng)時的法律是不允許的。為了回避剝削，就用了“幫手”這個詞。我記得，在研究雇工問題時，好像是何建章提出了“幫手”這個詞，我們單位也有人提出過。最后，文件規(guī)定，個體戶“一般是一人經(jīng)營或家庭經(jīng)營”。為照顧一些行業(yè)的需要，文件又規(guī)定，“必要時，經(jīng)過工商行政管理部門批準(zhǔn)，可以請一至兩個幫手”，并確定，“技術(shù)性較強(qiáng)或者有特殊技藝的，可以帶兩三個最多不超過五個學(xué)徒”。這一兩個、兩三個、最多不超過五個幫手或?qū)W徒的規(guī)定就是這么來的。不是要規(guī)模小、拾遺補(bǔ)缺和不能雇工嘛，就最小，不能再小了。因?yàn)榭紤]到一些特殊情況，所以才加上這么點(diǎn)兒浮動。問題就這么簡單！后來有人說，個體經(jīng)濟(jì)請幫手的人數(shù)，是從馬克思的《資本論》中找的依據(jù)，什么七人以下就不是剝削。事實(shí)并非如此！

當(dāng)然，在起草文件時，我們還要考慮政策的延續(xù)性。在上世紀(jì)50年代，在劃定小商、小販、小業(yè)主的時候，中央有文件規(guī)定，小業(yè)主算個體工商戶，劃在勞動者范圍之內(nèi)。當(dāng)時規(guī)定，商業(yè)能帶一個雇工；交通運(yùn)輸業(yè)可以帶兩個雇工，像拉車，肯定要有人幫著裝車、上貨；手工業(yè)可以帶三個雇工，如開作坊，最簡單的例子就是一個人拉風(fēng)箱，還需有兩個人打錘。在這個范圍內(nèi)都屬于勞動者，我們在起草文件時也考慮到了這一點(diǎn)。應(yīng)該說，我們主要是從政策上考慮的，并且和歷史上的一些規(guī)定相銜接。所謂個體工商戶的規(guī)模就是這么來的，這樣可以回避雇工剝削問題。

文件初稿拿出來后，先讓國家工商行政管理總局局長看，之后送到國家計委顧明那里。1980年冬，在起草到兩三稿的時候，我們就向顧明匯報，主要由我和高純德講。顧明當(dāng)時提出，雇工倒不是什么問題，我更關(guān)心的是待業(yè)青年問題，還有像退休職工和個體工商戶怎么管理的問題，這些比雇工問題更緊迫。可見，當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的是如何解決現(xiàn)實(shí)問題。

1981年上半年，國務(wù)院常務(wù)會議聽取文件起草小組的匯報。本來，在文件的行文體例上，我們是要起草一個法規(guī)或條例，但是改來改去，結(jié)果既有點(diǎn)兒像條例，又有點(diǎn)兒像指示。比如，我們要求各省、市、自治區(qū)在實(shí)行這一政策時，應(yīng)先調(diào)查研究，教育干部，作出大體規(guī)劃，切忌一哄而起，放棄領(lǐng)導(dǎo)。而且出現(xiàn)了“一般……”“必要時，經(jīng)過工商行政管理部門批準(zhǔn)”等表述。在聽取匯報時，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志反對這些提法，指出：“‘一般’‘必要’，這些詞都不要，不能寫成一般的黨政文件，要寫成‘法’。”在討論請幫手、帶學(xué)徒的人數(shù)時，姚依林說：“不要具體寫了。”國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志表示反對，指出：“不行！這一點(diǎn)不能打馬虎眼，要寫清楚。不寫清楚，到下面不好做工作，要有具體規(guī)定。”但他同時強(qiáng)調(diào)：“請幫手、帶學(xué)徒這種事情不要經(jīng)過批準(zhǔn)，讓下面自己做就是了。”匯報回來后，多數(shù)同志討論認(rèn)為，現(xiàn)在制定這個法律的條件還不成熟，保留一些措辭大家也都接受。有些限定性的表述，讓個體經(jīng)濟(jì)在一定范圍之內(nèi)發(fā)展，不會讓人們以為中國要發(fā)展資本主義了，能解除這些思想顧慮。所以，文件仍然保留了一些措辭，如“經(jīng)過批準(zhǔn)”“一般”“必要”“各地應(yīng)……”“然后……”等等。

1981年7月7日，國務(wù)院公布《關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟(jì)若干政策性規(guī)定》，即國發(fā)108號文件，大家都拍手叫好。需要說明的是，這次不是先制定文件，然后才有了實(shí)踐，而是實(shí)踐中已經(jīng)存在了很多個體工商戶，逼著我們要有個規(guī)范，這才制定出了文件。后來制定的某些政策，是實(shí)踐中還沒有走出來，就弄了一個辦法，所以總是疙疙瘩瘩地發(fā)展不起來。我們起草這份文件時，個體戶已經(jīng)有了各種各樣的形式，之后才用文件的形式進(jìn)行規(guī)范。經(jīng)過一段時間的發(fā)展以后，出現(xiàn)了新的問題，再制定新的辦法進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)然，想一直框起來，那也不實(shí)際。我很同意杜潤生所言，不要拿規(guī)定和辦法去框“實(shí)際”，“實(shí)際”是框不住的。

二、發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)的決策過程

按理說，文件出臺后，遵照文件執(zhí)行就可以了，但實(shí)際上不行。1981年夏108號文件公布之后，企業(yè)登記過程中又提出了許多新問題。

比如說，文件規(guī)定，最多請兩個幫手、五個學(xué)徒。但是，如果這七個人結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，學(xué)徒還是五個，但實(shí)際上他不是學(xué)徒了，變成幫手了，行不行？幫手和學(xué)徒是按熟練程度劃分的，什么叫熟練？能規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)嗎？另外，如果允許退休職工經(jīng)營，那退休職工拿著退休金的同時又在賺錢。退休職工肯定技術(shù)熟練，有經(jīng)驗(yàn)，在同行業(yè)競爭中處于優(yōu)勢地位。反過來，如果不讓退休職工經(jīng)營，待業(yè)青年又不同意，他們既沒有經(jīng)驗(yàn)又沒有技術(shù)，誰給他們傳授技藝？能直接傳授技藝的就是退休職工。沒有人帶他們，個體戶可能就組織不起來。有一次，我們到下面搞調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一件有趣的事。當(dāng)?shù)毓ど叹职l(fā)給個體戶一張表，其中有一條：“你有什么特長？”有的個體戶就寫：“渾身都是力氣。”這就是他的特長。因此，我們綜合實(shí)踐中的情況后認(rèn)為，準(zhǔn)許退休職工干個體戶是利大于弊，因?yàn)樗麄冇薪?jīng)驗(yàn)，能夠帶學(xué)徒和傳授技藝。這一政策實(shí)施后，各地反映還不錯。然而，又有人提出，退休職工的比例要不要限制？退休職工干個體經(jīng)營，該放多寬？是不是也要有個辦法？再一個就是勞教解除人員，一般夠不上工商投機(jī)倒把分子，要不要有點(diǎn)限制和辦法？這個政策有沒有界限？是不是應(yīng)當(dāng)允許機(jī)動車搞個體運(yùn)輸？再有就是農(nóng)村，什么叫農(nóng)村個體工商戶？它指的是有農(nóng)村戶口，從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。而有些農(nóng)民只是在農(nóng)閑臨時經(jīng)營，對農(nóng)村個體工商戶是不是也要有一個辦法？尤其是農(nóng)村包產(chǎn)到戶以后，是否準(zhǔn)許剩余勞動力進(jìn)城？原來進(jìn)城要發(fā)臨時營業(yè)執(zhí)照，現(xiàn)在能不能發(fā)個正式執(zhí)照也讓其經(jīng)營？如果準(zhǔn)許長期進(jìn)城經(jīng)營，又帶來治安、戶口、原材料、城市就業(yè)、財政補(bǔ)貼和子女上學(xué)等一系列問題。

到了1983年，根據(jù)各地反映的情況，需要對108號文件進(jìn)行補(bǔ)充和完善，制定一個《補(bǔ)充規(guī)定》。這個文件也是我們起草的。我們當(dāng)時的主導(dǎo)思想是，由于個體工商戶的自然發(fā)展，對其行業(yè)、人員、經(jīng)營方式都應(yīng)放寬一些，特別提出要準(zhǔn)許合作經(jīng)營，實(shí)際上就是合伙制。在國務(wù)院討論《補(bǔ)充規(guī)定》時，萬里對合作經(jīng)濟(jì)挺感興趣，不太同意用“合伙”這個詞。他說：有現(xiàn)成的“合作經(jīng)濟(jì)”這個詞。后來，把關(guān)于合作經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定單獨(dú)拿出來，形成了一份文件。因此，4月13日，國務(wù)院公布的文件比較特別。盡管是對108號文件的補(bǔ)充，卻包含了兩份文件，分別是《〈關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟(jì)若干政策性規(guī)定〉的補(bǔ)充規(guī)定》和《關(guān)于城鎮(zhèn)勞動者合作經(jīng)營的若干規(guī)定》。允許個體戶向縱深拓展的一些規(guī)定，變成合作經(jīng)營的文件內(nèi)容。前一份文件，主要是對退休職工、刑滿釋放人員、勞教解除人員、待業(yè)青年、社會閑散人員能不能從事個體經(jīng)營作了若干規(guī)定，真像一個就事論事的《補(bǔ)充規(guī)定》。現(xiàn)在來看，合作經(jīng)營組織有點(diǎn)不倫不類，又是合伙，又是合作組織，又像個人，界線不是很清楚。實(shí)際上，合作經(jīng)營組織始終沒有規(guī)范好，后來工商局在登記時漸漸淡化了。《民法》正式確立合伙企業(yè)后，就代替了合作經(jīng)營。

實(shí)際上，當(dāng)時更大的問題還是雇工人數(shù)增加。特別是在農(nóng)村，雇工人數(shù)多了，超過10個了。我們說，合伙可以雇工超過10人，但后來到幾百人了。當(dāng)時的農(nóng)村文件只說準(zhǔn)許辦個體企業(yè)，怎么辦？

1985年2月12日，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志有一個很重要的講話，是他對來訪的比利時企業(yè)聯(lián)合會主席雷森講的，當(dāng)時的《人民日報》刊登了這個講話。他說：私人企業(yè)是社會主義國家中的資本主義成分。它的發(fā)展是有限度的，不會發(fā)展很大，將來對它不需要采取國有化政策，可以在稅收上節(jié)制它的發(fā)展。私人企業(yè)有某種程度的發(fā)展對我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有利的。將來私人企業(yè)即使有了相當(dāng)程度的發(fā)展，它同國營企業(yè)相比還是很小的，不可能操縱國家經(jīng)濟(jì)命脈。有一些私人企業(yè)，不會改變國家性質(zhì)。實(shí)際上，這是中央決策層的一個重要信號，就是要解決個體戶向前發(fā)展的問題。我常說，個體經(jīng)濟(jì)有其自身的發(fā)展規(guī)律，不是能框住的。一旦開了口子，它就按自己的規(guī)律發(fā)展了。因?yàn)樾袠I(yè)不同、地區(qū)不同、情況不同，勢必會出現(xiàn)五花八門的問題。但總的說，個體戶的規(guī)模變大了，雇工人數(shù)增加了。這個問題應(yīng)當(dāng)怎么辦呢？

為了解決這個問題，各方面議論很多，新聞界也開始關(guān)注了。1986年春，《光明日報》理論部主任方恭溫組織國家體改委、國務(wù)院研究室、國家稅務(wù)總局和學(xué)術(shù)界等各方面人員開了一個座談會，把我也叫去了。當(dāng)時，曉亮是《中國社會科學(xué)》雜志社經(jīng)濟(jì)編輯室主任，韓志國是編輯，這個會議的綜述就是韓志國搞的，登載在《未定稿》上。我在會上提出：對私營經(jīng)濟(jì)要進(jìn)行法律界定，私營經(jīng)濟(jì)的地位要明確。現(xiàn)在，《憲法》規(guī)定城鄉(xiāng)個體工商戶可以發(fā)展，個體經(jīng)濟(jì)可以發(fā)展，沒有提私營經(jīng)濟(jì)。私營經(jīng)濟(jì)立法，在《憲法》上找不出根據(jù)。我還提出了個體工商戶的劃分標(biāo)準(zhǔn)、私營經(jīng)濟(jì)的概念以及私營經(jīng)濟(jì)的管理問題等等。這一期《未定稿》把大家的意見都包括進(jìn)去了。可以說，個體工商戶發(fā)展中提出的這些問題，引起理論界的高度關(guān)注，領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注就更不用說了。實(shí)際上，中央在1984年、1985年的1號文件，都提出“個體企業(yè)”“私人企業(yè)”的概念。當(dāng)時，領(lǐng)導(dǎo)層、理論界比較一致的意見是，在制定個體經(jīng)濟(jì)政策的同時，應(yīng)該規(guī)范私營企業(yè)或者私營經(jīng)濟(jì)。

在這個過程中，我們有一個課題組，是中國社會科學(xué)院國家“七五”規(guī)劃的科研項(xiàng)目，主要研究私營經(jīng)濟(jì)的法律地位。當(dāng)時，曉亮、張厚義也有一個組，主要是研究私營企業(yè)主的問題。我們兩個課題組經(jīng)常交換意見和信息。我們對中央和國務(wù)院的精神掌握得比較多，他們掌握理論界的一些探索，這兩方面可以結(jié)合起來。因此，我經(jīng)常到曉亮的課題組介紹情況，提一些意見；我們的課題組有了什么進(jìn)展，也請他們過來一起研究。

1987年10月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志明確提出，要抓緊進(jìn)行私營經(jīng)濟(jì)立法，并責(zé)成時任國務(wù)院秘書長陳俊生落實(shí)此事。那時候，每年制定條例，都要報國務(wù)院法制辦公室。于是，國家工商行政管理局根據(jù)報批的規(guī)劃，著手制定私營企業(yè)條例。當(dāng)年，我們搞個體經(jīng)濟(jì)的文件，前后歷時一年，中間寫了十幾稿，經(jīng)過計劃會議、工商行政管理局長會議和各個部門會議，最后是國務(wù)院常務(wù)會議討論通過的。這次制定私營企業(yè)條例也是這個路子。國家工商行政管理局負(fù)責(zé)起草，國務(wù)院法制辦的桂敏杰具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。私營企業(yè)條例前后討論了有八稿、十稿。國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)組織各部門討論，聽取各地意見，經(jīng)過反復(fù)修改，再上報中央和國務(wù)院。

1988年2月8日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議，討論有關(guān)私營企業(yè)立法的指導(dǎo)思想和重大政策問題。會上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指出，在我國，由于公有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，國家可以通過法律、法規(guī)對私營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。我國的私營企業(yè)者與資本主義國家中的資本家在性質(zhì)和作用上存在著明顯的區(qū)別，不能像對待資本主義國家的資本家一樣對待社會主義初級階段的私營企業(yè)者。對私營企業(yè)要鼓勵、引導(dǎo)它們健康發(fā)展，保障它們的合法權(quán)益，加強(qiáng)監(jiān)督管理，以繁榮社會主義商品經(jīng)濟(jì)。這次會議為我們進(jìn)一步修改文件明確了指導(dǎo)思想。4月，七屆全國人大一次會議通過《憲法》修正案，確立了私營經(jīng)濟(jì)的法律地位，從而為私營企業(yè)條例的出臺掃清了道路。

5月27日和6月3日上午，國務(wù)院常務(wù)會議兩次審議有關(guān)私營企業(yè)的法規(guī)。在第一次會議上，大家提了一些意見，認(rèn)為對什么人可以辦私營企業(yè)、私營企業(yè)允許經(jīng)營哪些行業(yè)的政策規(guī)定不夠明確；如何處理對私營企業(yè)的稅收政策規(guī)定所引發(fā)的對國營和集體企業(yè)稅收政策的連鎖反應(yīng)，也要進(jìn)一步研究。會后，我們對《私營企業(yè)暫行條例》作了進(jìn)一步的補(bǔ)充修改，對《私營企業(yè)所得稅暫行條例》也作了進(jìn)一步研究，拿出了由于《私營企業(yè)所得稅暫行條例》出臺而引起的國營和集體企業(yè)現(xiàn)行所得稅條例連鎖反應(yīng)的處理方案。這樣，在國務(wù)院常務(wù)會議第二次審議時，私營企業(yè)的兩個法規(guī)獲得了通過。6月29日，國務(wù)院正式頒布了這兩個條例。

三、起草《私營企業(yè)暫行條例》的政策依據(jù)

當(dāng)時，在私營企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)上，大家的分歧比較大，這也涉及如何給企業(yè)定性問題。大致有三種意見。

第一種，要恢復(fù)1950年的提法。當(dāng)時的《私營企業(yè)暫行條例》規(guī)定，私營企業(yè)是從事私人投資經(jīng)營的營利性經(jīng)濟(jì)組織。簡單說，就是私人投資經(jīng)營的組織，這個經(jīng)濟(jì)單位叫私營企業(yè)。這個提法的最大毛病是，沒有確定雇工人數(shù)，這樣就造成了很多問題。最大的問題是，資本家和小業(yè)主、個體商販、個體戶分不清楚。凡是私人投資的企業(yè)，后來都按照社會主義改造的原則進(jìn)行改造，俗稱“一鍋煮”。改造中，私人企業(yè)經(jīng)營者統(tǒng)稱為“私方人員”，并一律改為拿5厘定息。為解決這個階級成分不清的問題，1979年中央有一個決定，批準(zhǔn)中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家計委等六個部門的報告。這個報告就是根據(jù)1950年政務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，把勞動者和資本家從私方人員里單劃出來。當(dāng)時也有幾條標(biāo)準(zhǔn)，不同行業(yè)雇工人數(shù)不同。政策界限是，新中國成立前連續(xù)3年雇這么多人，就劃為資本家；沒有達(dá)到3年的，劃為勞動者。再有一個標(biāo)準(zhǔn)就是資本數(shù)額，以2000塊錢為標(biāo)準(zhǔn)，沒有達(dá)到2000塊錢的，都劃為勞動者，或者是劃為小業(yè)主、小商小販，不劃成資本家。這樣一來，原來86萬私方人員中的絕大多數(shù)都被劃成了勞動者，好像僅剩下16萬人被劃為資本家。在討論文件時，大家認(rèn)為，如果按照1979年規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，還會出現(xiàn)資本家和小業(yè)主、小商小販，也就是個人經(jīng)營和資本主義企業(yè)經(jīng)營分不清楚的問題。如果按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志1985年講話精神給私營企業(yè)定性，又變成資本主義成分和個體成分、勞動者成分分不清楚。這個意見不可取，所以就沒有采納。

第二種，采用最簡單的辦法，凡是超過個體戶規(guī)模的都算是私營企業(yè)。主張采用1981年國發(fā)108號文件及1987年中央5號文件中對個體工商戶請幫手、帶徒弟的規(guī)定，即凡超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的都是私營企業(yè)，沒有超過標(biāo)準(zhǔn)的就是個體戶。有的人還提出，在雇工人數(shù)方面，要分行業(yè)限定清楚。應(yīng)當(dāng)確定，私營企業(yè)一般就是私人經(jīng)營，可以雇請兩個幫手再加兩三個學(xué)徒，不超過五人；技術(shù)性較強(qiáng)的，雇工不超過七人。他們的意思是說，以雇工人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，超過雇工人數(shù)上限就是私營企業(yè)，沒有超過的就是個體戶。這種意見抓住了一條，就是雇工。但是，我們最后考慮，這種分類雖然抓住了雇工，但沒有強(qiáng)調(diào)私人投資，投資多少也不知道，這也有問題。另外，關(guān)于技術(shù)性和非技術(shù)性行業(yè)也很難確定。一般說，零售店賣香煙和賣水果，沒有技術(shù)含量；搞彩繪、雕刻、無線電修理，一般算是有技術(shù)的，這些容易區(qū)分。介于兩者中間的，修鋼筆和彈棉花，算不算有技術(shù)？不好劃定。這就要劃定行業(yè)，哪些算技術(shù)性較強(qiáng)的，哪些算技術(shù)性不強(qiáng)的，太復(fù)雜。所以，這個意見也不好采納，但有一條意見可以吸收，那就是它充分考慮雇工問題了。

第三種，把資產(chǎn)、私人投資和雇工八人以上作為劃定私營企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。這種意見比較準(zhǔn)確地反映了私營企業(yè)同當(dāng)時的國營、集體及個體經(jīng)濟(jì)在法律上的區(qū)別，同時兼顧了政策的延續(xù)性與一致性。我國從20世紀(jì)50年代到六七十年代，將小業(yè)主、小商小販從資本家中劃出來的時候，就考慮了兩條：一是不是私人占有資本和私人投資，二是雇工人數(shù)。我們充分考慮到這兩點(diǎn)，在起草《條例》時采納了這一意見，在《條例》里面重點(diǎn)寫了這兩條。私人投資的、私人經(jīng)營的、私人所有的，同時雇工八人以上，就是私營企業(yè)。實(shí)際上，個體戶原先八人的話，是把個體戶本人都算上了，一人經(jīng)營，兩個幫手，最多五個學(xué)徒，就是八人；把他自己都算進(jìn)去了，這是規(guī)模最大的了。所以，雇工超過八人，就算是私營企業(yè)了。

我們在起草文件時也反復(fù)宣傳，這樣的規(guī)定并不是十分科學(xué)，但是沒辦法。為什么沒辦法？就是要應(yīng)付當(dāng)時的需要，必須盡快有個辦法指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)，沒有這個辦法不行。中央催，地方也催。簡單地說，就是招架不住了，不然實(shí)際工作沒法搞。小平同志當(dāng)時說：對個體、私營經(jīng)濟(jì)，要“看一看”。領(lǐng)導(dǎo)同志可以看一看，但國家工商行政管理總局必須解決遇到的具體問題啊。那時候，國家工商行政管理總局頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照有兩種：一種是正式的營業(yè)執(zhí)照，不管個體戶、還是企業(yè)，都要有營業(yè)執(zhí)照，是長期的，算是正式戶口。還有一種臨時的，發(fā)給兩種人：一種是短期經(jīng)營、季節(jié)性經(jīng)營，包括農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)營；還有一種就是發(fā)給困難戶。但若要長期發(fā)臨時執(zhí)照，與國家工商行政管理總局發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的原則是相悖的。哪有5年、8年的臨時執(zhí)照？所以必須趕快制定法規(guī)。顯然，雇工八人的標(biāo)準(zhǔn)是不科學(xué)的。因?yàn)樗葲]有考慮到不同行業(yè)、不同地區(qū)，也沒有考慮到資金數(shù)量。但我們在給私營企業(yè)定性時，主要考慮兩條：一條是私人投資經(jīng)營，第二條就是雇工。至于場地和規(guī)模等問題，當(dāng)時都來不及考慮，投資多少也不在考慮之中。現(xiàn)在回過頭再看，當(dāng)時制定這個《條例》，就是為了趕緊地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，解決現(xiàn)實(shí)問題。

1988年以后，有人不斷提出雇工八人的問題。到了21世紀(jì)，還有人提起。有一年，保育鈞問我：八個人到底怎么回事？理論界也有爭論，有人說是參考馬克思《資本論》提出的八個人的想法。為此，2001年我在一個私營經(jīng)濟(jì)年會上作了一個發(fā)言，明確指出：當(dāng)時制定政策的同志是從實(shí)際需要出發(fā)的，考慮到政策的連續(xù)性，即與十一屆三中全會以后制定的個體經(jīng)濟(jì)政策相銜接。至于馬克思在《資本論》中的提法，涉及雇工八人的問題，是在剩余價值率那一章講的，純屬一種巧合。馬克思的論述，有幾個嚴(yán)格的限制。一是馬克思舉的例子在英國，二是他假定剩余價值率是100%，拿50%用于擴(kuò)大再生產(chǎn)。在這種情況下，得出雇工八人，私營企業(yè)主的生活就能比工人好一倍。他講的是，貨幣所有者到了什么量的標(biāo)準(zhǔn)，才能從量變到質(zhì)變，成為資本家。這個量的界限，他是舉例子說的。這種情況，如果不是在英國，如果剩余價值率不是這么多，如果擴(kuò)大再生產(chǎn)投資不是50%，那么雇八個人就沒有什么意義。所以，我反復(fù)地說，我們當(dāng)初制定政策，不是從馬克思那里來的，這只是一種巧合。

最后，我想說的是，改革開放以來，我們國家出臺的每一項(xiàng)政策、每一個文件，都是從社會現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)和根據(jù)當(dāng)時的具體情況而制定的。同時，出臺的每一項(xiàng)政策、每一個文件都不可能是很完善、很科學(xué)的，都要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，進(jìn)而根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，再制定新的政策和文件進(jìn)行補(bǔ)充和完善。我們國家改革開放的道路就是這樣一步一步地走過來的。