刑事執行檢察監督剛性問題研究

●李繼華 卞增智/文

刑事執行檢察監督的法律監督實質上是一種訴訟監督。刑事執行檢察監督是法律賦予檢察機關的一項重要法律監督職能，是構成刑事訴訟監督的重要組成部分。糾正違法通知書和檢察建議書，是刑事執行檢察監督手段的法定形式，但是被監督單位對糾正違法通知書和檢察建議書不糾正、不回復的情形時有發生，使嚴肅的監督手段監督文書成為“法律白條”嚴重影響了檢察監督權威和公信力。

一、刑事執行檢察監督的剛性屬性分析

剛性，《現代漢語詞典》的解釋是“堅硬而不易變形的性質”，在關于訴訟監督的學術研究、制度建設和司法實踐中，多引申為不可變性和強制性。剛性多與柔性來表達訴訟監督是否具有強制性，有強制性則是剛性監督，否則即為柔性監督。訴訟監督權本質是請求權、建議權，沒有實體處分決定權或者直接糾正決定權，體現在刑事執行檢察監督上，即監督手段具有程序性的請求建議權，而不具有實體處分決定權。訴訟監督的程序性效力，主要表現為啟動糾正偵查、審判、刑罰執行等機關違法或錯誤的程序,而并不對違法或錯誤直接作出實體性的糾正和處理。檢察機關啟動糾正程序后,作為監督對象的有管轄權的機關必須高度重視,及時調查和處理自身的違法和錯誤,并向檢察機關書面反饋處理結果;如對檢察機關的監督意見持有異議,則可提出復議、復核;對其中的抗訴,接受抗訴的法院在程序上必須重新審理,但在實體上是否改判及如何改判,則由其依法獨立作出決定。

由此可見，檢察機關行使刑事訴訟監督權后，理應引發被監督單位對監督意見予以積極處置，這既是程序剛性的體現，也是要求。而被監督單位對監督意見是否積極處置，是監督剛性能否實現的關鍵所在。訴訟監督剛性應當包含四個要素。一是處置程序的確定性，訴訟監督權行使后，必須引發被監督單位對監督意見的積極處置，包括必然性的啟動和有反饋的終結。二是處置程序的可操作性，處置程序規定的越明確，越具有可操作性，則剛性越強。三是監督效果的強制性，監督一旦啟動，必將產生強制性的法律后果，對合乎要求的，予以肯定，對違反要求的，予以制裁。四是訴訟監督自身的權威性和公信力是剛性的內核。法律的權威有兩種，一種是通過強制力來建立和維護的；另一種是依靠法律自身的優良品格如公正、科學、民主、效率等來建立和維護的。訴訟監督作為監督其他機關的制約權力,要確保監督質量才能增強監督剛性。

二、刑事執行檢察監督手段剛性的現狀和問題

發出監督文書后的監督效果的實現是監督剛性的直接體現。《刑事訴訟法》第255條、第256條、第262條、第263條規定了人民檢察院對不同的監督情形可以提出書面監督意見，其監督文書種類是檢察意見書和糾正不當減刑（假釋）裁定意見書、糾正不當暫予監外執行決定意見書。第265條規定：“人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督。如果發現有違法的情況，應當通知執行機關糾正”。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第632、660條規定，糾正意見根據違法行為情節嚴重程度不同適用口頭糾正意見和糾正違法通知書。根據《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》規定，檢察建議書也是一種監督手段。在刑事執行檢察實踐中，作為監督手段的上述監督文書所體現的監督剛性主要存在以下兩個問題：

（一）法律規定的剛性尺度不同

對于人民檢察院認為減刑、假釋裁定不當的，《刑事訴訟法》第263條規定了明確的處置程序包括啟動的應當性、處置的期限和處置的結果，即應當在收到糾正意見后一個月以內重新組成合議庭進行審理并作出最終裁定。對于其他監督手段，相關法律法規規定的則不夠明確和具體，導致操作性不強，剛性不足。如《刑事訴訟法》第265條規定檢察機關對于刑罰執行中的違法情形應當通知執行機關糾正，但是沒有規定被監督單位對監督意見的處置方式，而在相關較低位階的下位法規、條例等規范文件中有的明確了相對具體的內容，如《中華人民共和國看守所條例》第42條規定“對于檢察監督，看守所對人民檢察院提出的違法情況的糾正意見，應當認真研究，及時處理，并將處理結果告知人民檢察院”，但是該條例也沒有明確期限和處理結果告知的具體形式。另外，人民檢察院刑事訴訟規則第632、660條規定了檢察機關內部對被監督單位對糾正意見未糾正或者回復意見的救濟方式，利于增強監督剛性。

（二）監督剛性弱在實踐中有較大的普遍性

監督效果是體現監督剛性強弱的一面鏡子。2013年到2015年，北京市檢察機關刑事執行檢察部門共制發糾正違法通知書和檢察建議書820份，收到回函631份，回函率為76.9%，，未回函率為23.1%，在收到回函的631份中，不接受監督意見的有38份。類似的情形也存在偵查監督和審判監督中，據統計，北京市檢察機關2013年各級偵查監督部門發出糾正違法通知書84件，未回函14件，未回函率為16.7%；全市公訴部門共發出糾正違法通知書64份，未收到回函12份，未回函率為18.7%。可見，被監督單位對監督意見不糾正、不回復的情況具有一定普遍性。

三、刑事執行檢察監督手段剛性不足的原因分析

（一）立法原因：法律規則的法律后果要素缺失

按照法理學的一般理論，法律規則（法律規范）是法律條文的內容，法律條文是法律規則的表現形式，根據通說法律規則由假定、處理和制裁（法律后果）三要素構成，在邏輯結構上形成了“如果-則-否則”的公式。假定，指適用規則的必要條件，每一個法律規則都是在一定條件出現的情況下才能適用。處理，是規定人們的行為應當做什么、禁止做什么、允許做什么，這是法律規則的中心部分，是規則的主要內容。制裁，是對遵守規則或違反規則的行為予以肯定或否定的規定。三要素不一定都明確規定在同一個法律條文中，有的條文未敘述假定，有的把假定與處理結合在一起，有的條文只有處理與法律后果兩個要素構成，有的未直接規定法律后果。但是法律規則必須是三要素俱全的，才是完整的，才具備所應有的強制性。

從法律規則的“假定、處理、制裁（法律后果）”三要素分析，諸多關于刑事執行檢察監督的法律規范缺乏“法律后果”要素。以《刑事訴訟法》第265條規定：“人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督。如果發現有違法的情況，應當通知執行機關糾正”最為典型，“人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督”是假定，“如果發現有違法的情況，應當通知執行機關糾正”是處理，該條文沒有規定被監督單位對監督意見不糾正應當如何制裁的“法律后果”內容，刑事訴訟法其它條文也沒有對應的規定形成完整的三要素法律規則。

筆者認為，對該項規定缺乏“法律后果”要素的立法考量，從本源上講監督本質是請求權，缺乏“法律后果”要素的立法考慮可能是基于被監督單位即司法執法機關等是國家機關，“有錯必改”是其應然義務，因此不同于針對個人的法律規范設置，沒有規定具體的“法律后果”制裁要素。但以司法實踐看，首先是部分被監督單位偏離了“有錯必改”的國家機關應然義務，不承認“法律后果”的存在，導致監督剛性的虛無化。其次，“法律后果”要素的規定過于原則，有的只在較低級別的下位規范中規定了被監督單位應當糾正整改，但是實現的具體程序和形式等則沒有規定，失去了操作性，剛性就無可保障。

（二）工作模式因素：辦事模式導致監督質量不高

傳統監所檢察業務把刑事執行監督工作作為事務性工作來處理，被稱之為“辦事模式”。辦事模式表現有三個方面特征：一是在工作理念上，重實體輕程序，重結論輕過程，缺乏程序意識、證據意識、時效意識、法律適用意識，憑經驗、感覺辦事的成份較大。二是在辦理結構上，缺乏規范性規定，不注重調查收集證據，不注重證據分析，不注重法律適用論證，缺乏時限約束，缺乏內部審批和制約。三是在業務載體上，沒有納入統一的案件管理系統，呈現“無案號、無案卡、無卷宗”的特點。傳統辦事模式監督隨意性大，監督虛化嚴重。缺乏案件啟動制約，導致出現違法情形時可干可不干；缺乏時限制約，導致責任心不強，有的調查工作久拖不結，違法情形遲遲得不到糾正；缺乏內部審批和備案制約，影響監督權威和公信力。辦事模式最大的弊端是缺乏法治性，即缺乏必要的事實認定、證據收集和法律適用的司法過程，導致對刑事執行違法的事實認定不清楚、沒有收集證據證明違法事實的存在、法律適用不準確等問題，導致監督意見因事實認定錯誤或說理性不強而不被接受，成為被監督單位對監督意見不重視、不糾正、不回復的重要原因之一。

（三）自身因素：對現有法律規定運用不足

針對被監督單位對檢察機關糾正違法意見不糾正、不回復的問題，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第632條、第660條規定了內部的救濟措施，即人民檢察院發出糾正違法通知書十五日后，被監督單位仍未糾正或者回復意見的，應當及時向上一級人民檢察院報告，上一級人民檢察院應當通報同級被監督單位并建議其督促看守所予以糾正。但實踐中，對被監督單位對糾正違法通知書不糾正或不回復情形，不少下級檢察機關和上級檢察機關的刑事執行檢察人員，對該法條規定的救濟渠道知之甚少、運用程度不夠。

（四）外部因素：被監督單位對監督存在認識偏差

主觀方面看，實踐中有的檢察機關和被監督單位都存在認為監督文書沒有強制性回函規定的認識誤區，一方面導致檢察機關自身后續跟蹤監督不力，一方面導致被監督單位以沒有規定必須回函為由而不予回函。實踐中也存在有的檢察機關濫發監督文書，監督文書質量不高，引發了被監督單位的反感和抵觸而消極應對。從客觀方面看，有的被監督單位因擔心影響自身考核拒絕接受監督。被監督單位的內部考核中，對于收到檢察機關的糾正違法通知書或者檢察建議書需要進行上報和處理，如果回函了，就是主動承認了自己的錯誤，影響被監督單位和個人的業務考核和責任追究，如果不回函，選擇“視而不見”，則可能免于前述問題，甚至有的被監督單位稱沒有收到監督文書來搪塞。

四、增強刑事執行檢察監督手段剛性的對策

（一）按照辦案模式提出監督意見，提升監督質量

打鐵還需自身硬，首先要做到監督意見正確、準確。張軍檢察長指出，檢察機關要突出以辦案為中心，法律監督要通過辦案來實現，在辦案中監督，在監督中辦案。針對刑事執行違法行為，要按照辦案模式去認定事實、收集證據、適用法律，提升監督行為規范性和監督文書的質量，做好釋法說理，讓被監督單位心悅誠服的接受監督。一是要做好調查取證的基礎性工作，嚴把事實關和證據關。事實認定要經過調查和審查，證據的收集和運用要達到充分和確實的基本要求，證據之間互相印證。應當充分聽取被監督單位的意見，綜合全案證據排除合理懷疑。二是要符合法定程序，嚴把程序關。建立以辦案模式為基礎的管轄、受理和案件分配、審查和調查、收集證據、適用法律、制作審結報告、備案、歸檔的一系列流程。三是論證上要充分釋法說理，嚴把法律適用關。以文書認定的事實為依據，準確引用法律法規條文，闡明法律適用的理由，讓被監督單位清楚刑事執行違法行為的事實是什么、證據是什么、違反的法律法規是什么、應當如何糾正等。針對監督中出現的爭議焦點問題或者重點問題，檢察機關要主動的、充分地釋法說理。北京市人民檢察院刑事執行檢察部從2015年就積極開展刑事執行檢察從辦事模式向辦案模式轉變的調研，2017年9月制定完成了十九類監督案由的《北京市檢察機關辦理刑事執行監督案件規程 （試行）》，2017年12月北京市檢察機關檢察監督“五化”建設試點工作正式啟動，該辦案規程為監督規范的制定提供了樣本，并作為第四編納入到 《北京市檢察機關檢察監督規程（試行）》。該辦案規程為辦理刑事執行監督案件的規范化、程序化、實質化、精細化提供了制度保障，實現了從“規范化日常檢察”向“法治化辦案檢察”的轉型發展，促使了刑事執行檢察業務質效大幅度提升。2017年北京市檢察機關刑事執行檢察部門共辦理各類刑事執行監督案件3751件，針對監管場所違法共提出糾正違法33件，同比上升37.5%，糾正率同比上升16.1%；針對減假暫不當提出糾正213件，糾正190件，糾正率同比上升6%；監督糾正監外執行不當169人，同比上升36.3%，糾正率上升7%。

（二）建立和完善剛性保障機制

一是檢察機關自身建立跟蹤監督機制。監督文書制發后，檢察機關要按照最高人民檢察院《關于加強檢察法律文書說理工作的意見》要求加強溝通，督促被監督單位及時回函整改，經督促后被監督單位仍不回函的，則充分激活適用《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第632條、第660條的內部救濟規定，對于下級院發出文書多次催促后仍不糾正的案件，上報上級院由上級院進行審核后通報被監督單位上級機關要求其整改。二是與被監督單位建立復議復核機制，建立良性的剛性監督機制。被監督單位對監督意見有異議的，可以向發出監督意見的檢察機關提出復議，檢察機關維持監督意見的，被監督單位可向上級檢察機關提出復核。如北京市制定的《北京市檢察機關辦理刑事執行監督案件規程（試行）》專門規定了對刑事執行糾正違法的復議復核復查機制。三是運用好人大司法監督作為檢察監督的堅強保障。應當加強人大司法監督與檢察監督之間的協調對接，建立健全人大監督與檢察監督協調機制，重大檢察監督事項及時向人大報告、報備，督促檢察監督落到實處。

（三）監督者與被監督者應當樹立雙贏多贏共贏意識

檢察機關是國家的法律監督機關，檢察機關針對刑事執行活動中的違法行為向被監督單位發出監督文書，是履行法律監督權。被監督單位應當樹立依法接受監督意識，對于檢察機關制發的糾正違法通知書和檢察建議書，依法進行整改并予以回復，是立法的應有之義，是恪守法治原則，遵守法律，維護法律監督權威的應然要求。檢察機關應當堅持共贏監督理念，努力實現刑事執行監督工作的理性平和，要清醒認識到監督者與被監督者都是執法者，切實摒棄監督者高人一等、盛氣凌人的工作態度和執法作風。堅持“和而不同”，從維護國家法制統一尊嚴權威的大局出發，既認真履行憲法和法律賦予的職責，依法監督糾正刑事執行中存在的違法問題，又要支持監管場所做好教育改造罪犯等工作，做到監督到位、配合支持不越位。要加強與刑事執行機關的溝通協調，把單純地監督“找茬”“挑毛病”轉變為打造雙贏、多贏、共贏的工作格局。

（四）進一步完善刑事訴訟法律規定，明確不接受監督的法律后果

根據目前的監督規定中存在的法律后果缺位的狀況，建議主要從兩方面進行補位完善：一是對于檢察機關自身，將現在散見于刑事訴訟法、刑事訴訟規則及監督文件進行體系化的整理，制定統一的檢察監督法，明確不同違法情形的嚴重違法程度情形及所適用的監督手段，明確監督手段行使的程序，實現檢察監督的制度化、程序化、規范化和體系化。二是對于被監督單位，在刑事訴訟法及相應的下位法中，對接受監督進行補位規定，規定接受監督的確定性即明確對監督意見的反饋的期限、反饋的具體方式及不回應監督的法律后果的責任方式。