在公共法律服務的供給側發力
——長春市公共法律服務體系建設的實踐與思考

梁向東（吉林省長春市司法局局長）

隨著中國特色社會主義事業進入新時代和全面推進依法治國方略的深入實施，人民群眾對公共法律服務的需求不斷提升。如何破解人民群眾日益增長的法律服務需求和公共法律服務不平衡不充分的發展之間的矛盾，已經成為擺在各級黨委、政府面前的緊迫課題。結合學習貫徹黨的十九大精神，對照近年來吉林省長春市推進公共法律服務體系建設的有益實踐，筆者就如何推進法律服務的供給側結構性改革、加快構建具有吉林特色的公共法律服務體系進行了認真研究和深度思考。

一、推進公共法律服務供給側改革、構建完善公共法律服務體系是全面推進依法治省、建設法治吉林的戰略性任務

公共法律服務有廣義和狹義之分，廣義上的公共法律服務是指國家立法、行政、司法機關等開展的一切法治活動，以國家專門機關的強制性和對象的特定性為主要特征。狹義的公共法律服務是指由司法行政機關統籌提供，旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所需的法律服務，是公共服務的重要組成部分。主要包括法治宣傳、律師、公證、法律援助、司法鑒定、司法考試、人民調解等，以可選擇性、市場化、公益性，及為不特定主體服務為主要特征。按照黨的十九大關于“不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要”的要求，當前和今后一個時期，我們必須把以司法行政機關為提供主體的公共法律服務體系建設擺在全面推進依法治國、建設法治吉林的戰略性位置來抓，強化有效供給、做優法律服務，讓廣大人民群眾共建共享法治吉林建設成果。

第一，推進公共法律服務供給側改革、構建完善公共法律服務體系是建設更高水平法治吉林的需要。黨的十九大報告提出，要“堅持以人民中心”“滿足人民日益增長的美好生活需要”。公共法律服務體系的建設水平，是衡量一個國家或地區法治文明程度的重要標志，也是社會治理法治化、現代化的重要內容。建設覆蓋城鄉、滿足各領域各層次需求、體現公平正義價值追求的公共法律服務體系，創新公共法律服務供給機制，使由于經濟社會快速發展帶來的社會問題、產生的社會矛盾都能在社會主義法治框架下獲得解決，讓各類社會主體都能獲得普惠、精準、及時和有效的公共法律服務，這對于建設更高水平的法治中國、法治吉林具有十分重要的意義。

第二，推進公共法律服務供給側改革、構建完善公共法律服務體系是增強新時代人民群眾幸福感和獲得感的需要。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，人民的美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平等方面的需求日益增長。經過近四十年的改革開放和法治實踐，我國經濟社會已經進入新的發展階段，廣大人民群眾在追求公平正義，參與社會治理以及獲得被尊重感、安全感、歸屬感、獲得感等方面的心理需求和政治訴求日益增強。特別是連續七個五年普法規劃的實施，使全社會的法治觀念和權利意識逐步樹立和增強，各級國家機關、企事業單位和其他社會組織依法執政、依法行政的自覺性顯著增強，由此催生了嶄新的、更深層次的、日益廣泛的公共法律服務需求。各級黨委政府和司法行政機關必須主動面對、積極回應人民群眾的期盼，加快構建完善公共法律服務體系，不斷增強人民群眾的生活幸福感和法治獲得感，共建共享法治中國、法治吉林建設成果。

第三，推進公共法律服務供給側改革、構建完善公共法律服務體系是進一步優化吉林省新一輪振興發展良好環境的需要。把握國家實施新一輪東北老工業基地振興發展戰略的歷史機遇，推進吉林省經濟轉型升級，需要良好的經濟發展軟環境作為支撐。市場經濟本質上就是法治經濟，優良的法治環境是經濟發展軟環境建設的重要內容。當前，吉林省振興發展正處于爬坡過坎的關鍵期，迫切需要各級黨委、政府，特別是各級司法行政機關進一步整合法律服務資源，創新法律服務方式，發揮司法行政職能優勢，努力為吉林省振興發展提供便捷、精準、高效的法律服務，促進廣大人民群眾培養法律意識、形成法治思維，進而在全社會形成遵守法治秩序、維護合法權益的良好氛圍，為促進吉林省新一輪振興發展營造更加優良的法治環境。

第四，推進公共法律服務供給側改革、構建完善公共法律服務體系是各級政府落實提供基本公共服務責任的需要。黨的十九大報告指出，“要堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義。”公共法律服務作為基本公共服務的子項，是基本公共服務體系的重要組成部分。在社會整體發展水平不斷提高、人民群眾對公共法律服務需求持續增長的現實背景下，各級政府應當主動回應人民群眾的所思所想所盼，切實承擔起為廣大人民群眾提供公共法律服務的職責，將公共法律服務納入基本公共服務范疇，將更多的公共法律服務產品提供給廣大人民群眾，全面擴大公共法律服務覆蓋面，使人民群眾真正享受到公共法律服務的成果。

二、長春市在公共法律服務體系建設方面的探索和實踐經驗為推進公共法律服務供給側改革、構建完善公共法律服務體系提供了有益借鑒

近年來，吉林省長春市委、市政府和長春市司法局認真貫徹落實司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，把公共法律服務體系建設作為司法行政機關服務發展、服務民生、服務穩定的重要抓手，積極探索，扎實推進，取得了良好成效。

在路徑探索上，突出“四個強化”：一是強化內容設計。探索建立了法律援助、法治宣傳、法律顧問、糾紛化解、便民利民、措施保障六大工作體系。二是強化輿論營造。長春市政協將公共法律服務體系建設列入重點議政專題，市委宣傳部召開專場新聞發布會，市委政法委將公共法律服務體系建設納入全市法治建設十件實事。三是強化試點先行。開展了公共法律服務體系建設示范區創建活動，選取二區、一縣和一個律師事務所開展試點工作，積累推廣經驗。四是強化黨政推動。2015年，長春市委、市政府出臺《關于進一步推進全市公共法律服務體系建設的實施意見》。將公共法律服務體系建設于2016年納入長春市“十三五”規劃，于2017年納入市委常委會工作要點和市政府工作報告。2017年初，長春市第十三次黨代會將 “法治優良”確定為建設東北亞區域性中心城市的六個目標之一，使公共法律服務體系建設工作的戰略位置更高、推動力量更強、協調落實更加有力。

在實踐推動上，體現“四個加快”：一是加快了體系建設，搭建了基本框架。法律援助、法治宣傳、法律顧問、糾紛化解、便民利民、措施保障六個工作體系初步搭建完成。二是加快了平臺建設，夯實了硬件基礎。初步建成縱橫結合、覆蓋城鄉的四級實體平臺網絡，實現了“12348”熱線平臺智能平臺管理、專職律師解答、全天候接線、大數據分析反饋，日均接線量達200余件，比三年前凈增15倍，網絡平臺實現了官方網站、微博、微信和手機APP服務終端在線服務。三是加快了項目建設，豐富了產品供給。每月15日相繼推出的公益法律服務日活動及法律惠民十五條、助企發展二十條等一批優質法律服務產品，增強了公共法律服務的針對性和實效性。四是加快了制度建設，筑牢了措施保障。推進公共法律服務標準化建設，建立健全監督評價機制，將法治宣傳教育納入政府績效考評，增強了剛性約束。推進政府購買公共法律服務工作，如將法律援助、律師參與涉法涉訴信訪接待等工作納入政府購買公共法律服務的范圍。

在效果顯現上，實現了“四個變化”：一是宏觀環境進一步優化，政府主導、財政支撐、司法行政機關統籌、黨委政府各相關部門齊抓共管的大格局初步形成；二是社會氛圍進一步濃厚，人民群眾對公共法律服務體系的認知顯著提升，社會力量積極參與公共法律服務工作的格局正在形成；三是工作基礎進一步扎實，初步實現法律服務網絡健全、資源整合、領域拓展、質量提升的階段性目標；四是群眾獲得感進一步增強，人民群眾在家門口、指尖上的法律服務中，在越來越多的公益性、普惠式法律服務中，感受到獲得公共法律服務的方便、快捷和司法行政部門的積極作為。

盡管吉林省長春市的公共法律服務體系建設取得了初步成效，但仍存在一些困難和問題：一是法律服務資源總量小、分布不均衡。目前，長春市每1萬人口平均擁有律師僅2名，遠低于廣州、深圳、杭州等較發達城市。受城鄉二元結構和發展水平影響，長春市98%的律師資源集中在城區，農村的法律服務資源嚴重匱乏。二是政府購買公共法律服務不足。盡管法治宣傳、法律援助納入了財政預算，但標準較低，沒有實現動態增長。律師進社區、公益法律服務日活動和農村法律服務工作的主體是律師，由于缺少必要的資金補助，律師的工作積極性不高，迫切需要政府向律師協會等社會組織購買服務，促進公共法律服務實現常態化發展。三是推動工作的責任機制尚未落實。一些基層黨委、政府和有關部門對公共法律服務體系建設的重要性認識不足，沒有將這項工作納入議事日程，推進工作的主動性不強。四是公共法律服務的標準化、規范化體系亟待建立。目前，吉林省長春市公共法律服務的內涵還不十分明晰，在公益性、普惠性等方面還沒有進行有效分類，沒有形成統一規范的公共法律服務產品目錄和系統的考核評價體系。五是法律服務隊伍建設有待加強。隨著四級公共法律服務實體和虛擬平臺建設步伐的不斷提速，城鄉法律服務資源短缺、法律服務人才不足、高校法律服務志愿者資源開發利用不夠等問題日益凸顯。

三、新形勢下推進公共法律服務供給側改革、進一步構建完善公共法律服務體系的路徑選擇

推進公共法律服務供給側改革、構建完善具有吉林省特色的公共法律服務體系是全面推進依法治省、建設法治吉林的重要任務。當前和今后一個時期，我們要認真學習貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，站在統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的高度，堅持以人民為中心的發展思想，進一步加強公共法律服務體系建設，努力為人民群眾提供普惠、精準、及時和有效的公共法律服務，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，促進平安吉林、法治吉林建設。

2017年8月，司法部提出將黨和國家司法行政工作的“綱”，以公共法律服務體系建設總攬起來，把司法行政統籌、涉及的各類公共法律服務作為“目”，協調綜合發力，創新深化做好各項公共法律服務工作，做到綱舉目張。各級黨委、政府和司法行政機關應當準確把握司法行政工作的新定位，深入推進公共法律服務供給側改革，進一步構建完善公共法律服務體系，努力探索具有吉林省特色的公共法律服務體系建設路徑。

一是要堅持政府主導，提升公共法律服務的工作站位。政府要發揮統籌作用，將公共法律服務體系建設納入經濟社會發展總體規劃、納入基本公共服務范疇、納入民生行動計劃、納入政府績效考評、納入年度財政預算，積極引導、鼓勵和培育社會力量參與公共法律服務，努力實現公共法律服務體系組織形式的多樣化和服務主體的多元化；要發揮管理作用，充分發揮各級政府對公共法律服務體系的監管職能，在優化資源配置、保障運行、監督管理等方面，發揮組織、領導和推動的主導作用，為構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系創造良好的環境；要發揮協調作用，組織動員政法機關各部門和財政、編制、稅收等部門，以及工會、婦聯、高校等社會組織和事業單位，共同參與公共法律服務體系構建，形成推進工作發展的整體合力。

二是要合理進行布局，構建公共法律服務體系服務平臺。平臺建設是公共法律服務體系的重要依托，要認真貫徹落實司法部《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》，遵循“覆蓋城鄉、惠及全民”的原則，推動公共法律服務更多地向社會治理末端延伸，打通法律服務“最后一公里”。一方面，要加強公共法律服務實體平臺建設。以縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）為重點，整合法律服務、法律援助、法治宣傳等資源，采取窗口化、綜合性、一站式服務模式，建設公共法律服務中心（站、點），打造城鎮半小時、農村一小時公共法律服務圈，實現服務區域全覆蓋；依托行業法律援助工作站、行業性專業性人民調解委員會等，將公共法律服務體系延伸到婦女、兒童、老年人、殘疾人等特殊群體，實現服務對象全覆蓋。另一方面，要加強公共法律服務網絡平臺建設。推進“互聯網+公共法律服務”的發展，整合現有省、市、縣公共法律服務網站資源，改造升級“12348”公共法律服務專線，建設“掌上12348”，將各級公共法律服務實體平臺串聯起來，形成實體平臺和網絡平臺互通互接、有機融合。加強與群眾互動，解決交通不便和偏遠地區群眾尋求法律服務困難的問題。同時，利用互聯網影響大、傳播廣、速度快的優勢，廣泛宣傳公共法律服務工作的深遠意義，形成全社會重視、支持公共法律服務體系建設的良好氛圍。

三是要打造服務產品，建立健全公共法律服務政府購買機制。提供公共法律服務是各級政府必須履行的責任：要突破僅司法行政機關提供公共法律服務的局限性，建立與經濟社會發展水平相適應的公共法律服務政府投入動態增長機制，為基層法律服務中心、站點的運營提供經費支持，不斷提高公共法律服務的水平和均等化程度；要探索建立公共法律服務政府購買和補償機制，將公共法律服務事項納入政府購買項目，將公共法律服務產品列入政府采購目錄和財政預算，圍繞重點民生工程、重大項目建設，由司法行政機關設計推出一批公共法律服務產品，提供給各級政府，促進基本公共法律服務常態化、可持續性發展；要推動建立公益性法律服務補償機制，對積極參與公共法律服務的機構和人員，通過獎勵、表彰、培訓等方式加以補償和激勵，提高其工作積極性。

四是要強化質量監管，構建公共法律服務標準化體系。各級政府和司法行政機關要牢固樹立質量至上的理念，加強公共法律服務規范化、標準化、信息化建設，建立健全服務質量評價、監督、失信懲戒機制，強化全程質量監管，確保公共法律服務優質高效。各級政府和司法行政機關要加強對“人”的考評，重點是對公共法律服務隊伍進行標準化衡量，增強服務隊伍的政治意識、大局意識、服務意識、責任意識，提升公共法律服務規范化水平；要加強對“事”的考評，重點是對公共法律服務案例進行標準化衡量，健全完善服務流程，開展“第三方”質量評估和群眾滿意度測評，建立公共法律服務案例庫，確保服務的社會效果；要加強對“物”的考評，重點是對公共法律服務設施進行標準化衡量，制定服務設施具體標準，統一服務場所名稱、標識、指引和功能設置，打造服務品牌，擴大公共法律服務的影響力。

五是要注重隊伍建設，引導社會力量參與公共法律服務。各級黨委、政府要加強法律服務人才隊伍建設，要將律師、公證等法律服務人才隊伍建設納入地方人才隊伍建設工作計劃，大力推進律師、公證等法律服務業的繁榮發展，構建數量充足、覆蓋廣泛、門類齊全、結構合理的法律服務體系，加快培育一批高端復合型法律人才，建設一批品牌化、專業化法律服務機構，增強公共法律服務的核心競爭力；要建立公共法律服務聯動機制，切實發揮律師協會、公證協會、基層法律服務協會等行業組織作用，組織動員法律服務人員積極投身到公共法律服務工作中，組織動員政法干警等法治專門隊伍共同參與公共法律服務體系建設，切實發揮法治專門隊伍在公共法律服務中的示范帶動作用；要加強法律服務志愿者隊伍建設，組建公共法律服務志愿者團隊，動員退休政法干部、高校師生、社會志愿者等各界力量，積極參與提供公共法律服務，形成專兼結合、合力推進的公共法律服務工作格局。