卡特政府時期中美軍備技術交流述論

王 東 梁凱欽

卡特政府時期，中美關系保持穩定發展，兩國在高層互訪、功能性交往、民間交流等方面取得一系列突破，中美軍備技術交流便是其中的一項重要成果。目前學界對該問題的研究，主要以美國對華軍備技術出口管制和中國對外軍備技術引進的研究視角，從軍事安全合作的層面探討中美建交初期雙邊關系的發展情況，為中美軍備技術交流等相關問題研究提供了有價值性的參考*如劉磊、馬曉云：《中美建交初期兩國軍事與安全合作的初步發展》，《中共黨史研究》2015年第4期。。鑒于卡特政府時期的特殊時代背景，中美經歷極其艱難的談判才就軍備技術交流問題達成諸多共識，因而有必要對中美決策過程中的歷史細節問題展開深入研究。本文嘗試運用新近解密的美國外交檔案，重點論述卡特政府時期中美軍備技術交流的歷史發展過程，盡力還原中美決策過程中的內部評估、磋商談判、進展成果等歷史細節問題，并在此基礎上挖掘中美相關決策的動因，探究中美軍備技術交流的歷史性特點，揭示它在中美雙邊關系中的地位和作用，以此加深對中美外交決策、國際政治的歷史認知。

一、中美軍備技術交流的歷史背景

美國在歷史上曾嚴格限制對中國等社會主義國家的軍備技術出口。《1949年出口管制法》(ExportControlActof1949)便是美國首部正式的對外出口管制法，其中明確指出美國要防止向社會主義國家出口能用于軍事的產品與技術。1949年11月，美國拉攏英國、法國、意大利等西方盟國組建巴黎統籌委員會，并決定對包括軍備技術在內的多種商品建立國際多邊出口管制體系，成為影響中美軍備技術交流的主要障礙之一*巴黎統籌委員會，即“多國出口控制協調委員會”(Coordinating Committee for Export to Communist Countries)，總部設在法國巴黎，簡稱“巴統”。“巴統”的創始成員國包括美國、法國、英國、意大利、比利時、荷蘭和盧森堡七國，后加拿大、聯邦德國、丹麥、日本等十國相繼加入。。朝鮮戰爭爆發后，東西方對峙局面愈演愈烈，美國隨即把中國列入全面禁運的Z組，并授意“巴統”成立專門負責對華出口管制事務的“中國委員會”，推行“中國差別”政策*美國政府按照其出口管制政策中的國別原則，從1949年起曾先后把中國劃入Y組(華約國家)、Z組(敵對國家)、P組(非敵對國家)、V組(友好國家)。。鑒于“巴統”對華實行全面禁運，中國轉向蘇聯尋求軍備技術引進的可能。“一五”計劃期間，中國從蘇聯大規模引進工業項目，中蘇累計簽署156項援建計劃，這不僅很大程度填補了中國在對外軍備技術引進領域的空白，也為中國開展對外交流合作奠定了堅實基礎。

70年代初，中美政治關系開始解凍，美蘇戰略形勢發生變化，中—美—蘇大三角關系初現端倪。隨著中美關系的緩和，兩國嘗試通過高層互訪來建立聯系，為中美開展軍備技術交流創造了有利條件。

一方面，由于忌憚蘇聯實力的逐漸增長，美國希望能夠改善中美關系。在美國國務卿基辛格、總統尼克松相繼訪華后，中美打破長期以來的敵對狀態，美國對華出口管制也出現一定程度松動。1971年6月，美國正式宣布取消對華全面禁運*Harry A.Cahill, The China Trade and US Tariffs, New York Praeger, 1973, p.9.。1972年2月，美國把中國重新列入出口管制Y組，并允許對華出口一定數量的非戰略物資。隨后，“美國向中國出售了波音-707飛機，寶曼·凱洛格公司(Broman Kellogg Corporation)向中國出口了8套化肥生產成套設備，這是美國向中國轉讓的第一個大型技術項目”。*黃志平：《美國、巴統是怎樣進行出口管制的》，對外經濟貿易出版社，1992年，第216頁。

另一方面，中蘇交惡導致兩國既定的軍備技術合作項目被紛紛撤銷，中國為此考慮將對外軍備技術引進的重點轉移至美國、英國、法國等西方國家。1973年1月，國家計委向國務院提交《關于增加設備進口、擴大經濟交流的請示報告》，提出在今后3年至5年內從西方發達國家引進43億美元的成套設備(其中12.5億已獲批準)，簡稱“43方案”*徐棣華：《中華人民共和國國民經濟和社會發展計劃大事輯要(1949—1985)》，紅旗出版社，1987年，第332頁。。這為中國開展對外軍備技術交流作了合理規劃。

二、中美軍備技術交流的醞釀與進展

在尼克松與福特政府時期，中美由于尚未正式建立外交關系，致使兩國軍備技術交流始終無法取得顯著進展。但自1977年初起，中美各自的國內外形勢均發生一定變化，中國把工作重心逐漸轉移到現代化建設上來，并對外交政策展開務實性調整；美國則經歷國內經濟形勢疲軟的危機，并面臨著來自蘇聯的戰略施壓，中美決定加快雙邊關系正常化進程。

中國在提出實現工業、農業、科學技術和國防現代化的目標后，開始尋求對外軍備技術引進的可能。1976年12月，華國鋒在第二次全國農業學大寨會議上重申毛澤東在《論十大關系》中提出的方針，即“我們一定要努力把黨內黨外、國內國外的一切積極的因素，直接的、間接的積極因素，全部調動起來，把我國建設成為一個強大的社會主義國家”*《中國共產黨中央委員會主席華國鋒同志在第二次全國農業學大寨會議上的講話》，《人民日報》1976年12月28日。。1977年9月，鄧小平在會見日本來賓時談到：“國際間的相互交流是很自然的，是需要的。毛主席提出的自力更生的指示被‘四人幫’歪曲了，他們把引進世界上一些先進成果都譴責為‘洋奴哲學’，這是最蠢的……自力更生，要先靠自己的努力，靠自己的資源，但決不能排除世界上一切先進的成果。”*《鄧小平思想年譜(1975—1997)》，中央文獻出版社，1998年，第40頁。針對當時國防科技水平比較落后的現實情況，國內開始強調對外學習、引進先進軍備技術的重要性。

在醞釀對外軍備技術引進的過程中，中國提出也要重視科學教育、科研人員等相關領域的交流合作。1977年7月，鄧小平在與長沙工學院負責人的談話中指出：“你們可以花錢把外國技術資料買來，編到教材中去，也可以派留學生去學，還可以請外國技術專家來教。只有學到手了才能發展，才能趕超世界先進水平。”*《鄧小平科技思想年譜(1975—1994)》，中央文獻出版社、科學技術文獻出版社，2004年，第22頁。8月，全國首屆科學和教育工作者座談會在北京召開。會議充分肯定了當時反對封鎖、積極對外交流的主張，同時決定成立對外軍備技術交流的領導機構——國家科學技術委員會，以更好推動對外軍備技術引進工作*參見《方毅傳》，人民出版社，2008年，第546—547頁。。8月到11月期間，鄧小平陸續接見了牛滿江、丁肇中、吳健雄、鄧昌黎、王浩等華裔科學家，向他們表達了建立中外科研交流平臺、促進中外科研人員交流的意愿。

美國對中國國內外形勢的變化給予高度關注。1977年2月，美國中央情報局(C.I.A.)在報告中指出，“四個現代化”將是未來幾年中國經濟政策的宏觀模型，為滿足國家現代化建設需求，中國將不斷提高相關領域的財政預算，并大量對外進口工程設備和高科技產品*Intelligence Report Prepared in the Office of Economic Research, Central Intelligence Agency, Washington, February 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 4.。同時，在美國參謀長聯席會議(Joint Chief of Staff)上，與會代表積極討論關于中美軍事領域交流合作的可能性，認為中美將在加強對蘇情報合作、推動軍方高層互訪、增進人員交流活動等方面展開接觸*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to President Carter, Washington, February 14, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 9.。3月，美國財政部長布盧門撒爾在向美國國家安全事務助理布熱津斯基提交的報告中指出，隨著中國國內經濟狀況的好轉，中國對外引進工程設備、技術產品的需求非常活躍，令中國對外進口貿易的規模不斷擴大*Memorandum From Secretary of the Treasury Blumenthal to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), Washington, March 12, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 18.。

卡特政府準備從“對華防御性軍備技術轉讓”問題出發，以此評估中美在相關領域交流合作的可能性。經美國國家安全委員會(N.S.C.)充分討論后，布熱津斯基正式遞交《第24號總統審查備忘錄》*Presidential Review Memorandum/NSC 24, Washington, April 5, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 24.，其中從以下幾方面就“對華防御性軍備技術轉讓”問題進行了全面研究：第一，從美蘇關系、美歐關系、美中關系的角度出發，分析美國、“巴統”調整對華出口管制政策的利弊，判斷美國推動或阻止對華軍備技術轉讓的目標收益；第二，深入了解中國的進口需求、技術水平等信息，預估中國軍備技術引進對其國內相關產業的影響，重點關注飛機、機械工具、計算機、通訊等軍備技術領域的內容；第三，通過比較美國對中蘇管制的異同，評判鼓勵或允許第三國對華軍備技術出口的可行性，“雖然這可能有助于提升中國的軍事水準，但卻有利于加強中美在對蘇情報偵察方面的合作”。*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to President Carter, Washington, June 14, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 31.此外，布熱津斯基特別提出組建一個由總統主持的臨時委員會，專職負責此后對華軍備技術出口項目的審批工作。

“到1977年10月，中國已先后同日本、聯邦德國、英國、法國、荷蘭等西方國家的廠商簽訂了197項成套設備和部分單機設備合同，用去外匯金額 37.4億美元。”*牛軍：《戰略的魔咒：冷戰時期的美國大戰略研究》，上海人民出版社，2009年，第156頁。面對中國積極對外引進設備技術的情況，卡特表示：“中國近期在對外交流合作方面表現活躍，我們對此要保持密切關注，尋求美中交流合作的可能。”*Robert S.Ross, Negotiating Cooperation: The United States and China 1969—1989, Stanford University Press, 1995, p.127.實際上，中國當時的對外引進項目已經開始涉及戰斗機、計算機硬件、導航系統等“敏感”內容，這促使卡特政府意識到修改美國對華出口管制政策的必要性。美國總統科學顧問普雷斯對此在工作報告中表示：“在過去幾周里，中國政府作出對外引進軍備技術和加強國內科技教育的決定，采取多種措施優先發展國防建設，對此我們要適當改變現有對華出口管制政策。”*Memorandum From the President’s Special Adviser for Science and Technology (Press) to President Carter, Washington, October 14, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 64.卡特基本上同意普雷斯的觀點，他強調中美交流合作要循序漸進，并盡力保證美蘇關系不受影響。

1978年伊始，中國開始加快對外軍備技術引進的步伐。國務院在綜合國防、科技等部門意見的基礎上，初步制定了對外項目引進的整體性計劃：“今后3年要引進68個到69個大型成套設備項目，其中第一批1978年成交45個項目，用匯60億美元。第二批1979年、1980年成交23個至24個項目，用匯80億美元。”*陳錦華：《國事憶述》，中共黨史出版社，2005年，第96頁。截至2月底，中國已經分別與法國、日本達成多項成套設備、制造技術、科研人員方面的交流合作協議，為發展對外交流合作開辟了廣闊前景。3月，國家計委、建委下達《1978年引進新技術和成套設備計劃》，批準各部門用匯總額85.6億美元，當年成交額59.2億美元，當年用匯11.7億美元。這個計劃實際上達到協議金額78億美元，簡稱“78億計劃”。*白和金：《中華人民共和國經濟大事輯要(1978—2001)》，中國計劃出版社，2002年，第2頁。另外，中國自1978年初起陸續派遣多個科研考察團赴港澳、日本、歐洲等地訪問，僅1978年派出的科研考察人員就已達529批次、3213人*曹普：《谷牧與1978—1988年的中國對外開放》，《百年潮》2001年第11期。。

卡特政府內部則對是否繼續推動中美軍備技術交流存在爭議。首先，中美當時并未正式建立外交關系，這自然對兩國交流合作構成一定影響。普雷斯對此表示：“我們倘若在美中尚未建立外交關系的情況下對華出口軍備技術，可能導致中國占據改善美中關系的主導地位，進而削弱美中深入接觸的可能性”*Memorandum From the President’s Special Adviser for Science and Technology (Press) to President Carter, Washington, January 23, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 75.。也就是說，他主張卡特政府應優先考慮中美政治關系發展，以此保障美國在中美交流合作中的戰略主動權。其次，中美交流合作可能招致蘇聯反對。美國負責東亞與太平洋事務的助理國務卿霍爾布魯克指出：“對社會主義國家的軍備技術轉讓問題，我們應在深入了解它們的基礎上實行區別對待政策。”*Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs (Holbrooke), the Deputy Assistant Secretary of Defense for East Asian and Pacific Affairs (Abramowitz), and Michael Armacost and Michel Oksenberg of the National Security Council Staff to Secretary of State Vance, Secretary of Defense Brown, and the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), Washington, April 4, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 92.他因而提議卡特政府重點對中美交流合作中的“區別中蘇”問題展開深入研究。再次，鑒于中國具備一定的軍備技術轉化能力，卡特希望中美能夠在該問題上保持對話，盡力保證中美交流合作的穩定性，逐步提升中美軍備技術交流的發展程度。

基于對發展中美軍備技術交流的疑慮，卡特政府決定派遣布熱津斯基率團訪華，進一步了解中國的相關需求。訪華前夕，布熱津斯基在與其助手奧克森伯格、普雷斯共同會見中國駐美聯絡處副主任韓敘時表示，美國今后可能會在對待中蘇方面體現政策差異，并在一定程度上修改對華出口管制政策，“這將十分有利于制衡來自蘇聯的壓力，以保持中、美、蘇之間的戰略平衡”*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to President Carter, Washington, April 18, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 95.。1978年5月，布熱津斯基一行抵達中國展開訪問。在中美建交談判問題上，中方表示：“在其他條件相同的情況下，我們會在商業、科技等領域優先考慮和我們有外交關系的國家，即‘建交優先’原則”*Memorandum of Conversation, Beijing, May 21, 1978, 4∶05—6∶30 p.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 110.。美方同樣表示希望能夠盡快完成中美建交談判，以利于兩國各領域交流合作的順利發展。在中蘇區別對待問題上，美方表示當時的美國對華政策屬于原有“政治遺產”，其中很多內容已經與中美關系發展狀況不符，因而今后會在對華政策方面更具針對性。中方希望美國能夠盡快打消對中國現代化建設的疑慮，不斷放寬美國對華出口管制程度。在中美交流合作問題上，雙方同意逐步實現中美代表團互訪，鼓勵由中美政府高層或政策制定者組成的高規格代表團，繼續深入協商中美軍備技術領域交流的相關事宜。*Memorandum of Conversation, Washington, May 15, 1978, 10—10∶20 a.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 105.

1978年11月，卡特政府正式發布關于中美軍備技術交流的指導意見。首先，在部門協調方面，美國政策審議委員會將主管中美軍備技術交流事宜，同時配合美國國防部、美國管理預算局等相關部門的工作。其次，在項目規劃方面，中美軍備技術交流將主要涉及軍事裝備、軍工技術和科研人員等領域，并盡可能回避與軍事用途和技術轉化相關的“敏感”內容。再次，在出口管制方面，美國將繼續保持放寬對華出口管制的政策導向，并以“逐項審查”的方式提高對華出口商品的審批效率。最后，在財政預算方面，中美將通過協商談判來合理劃分兩國交流合作所產生的費用，盡量保證雙方能夠實現互利共贏。*Memorandum From the Chairman of the Policy Review Committee (China S&T) (Press) to President Carter, Washington, October 13, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 144.此外，該指導意見也對中美功能性交往、中美代表團互訪、中美科研人員交流等相關內容進行了闡述，為推動中美軍備技術交流的全面發展作出有效規劃*Presidential Directive/NSC 43, Washington, November 3, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 150.。卡特對此表示：“該指導意見基本涵蓋美中軍備技術交流的主要內容，使我們明確了今后美中交流合作的發展方向。”*Michel Oksenberg, Reconsiderations: A Decade of Sino-American Relations, Foreign Affairs, Fall 1982.12月，中共十一屆三中全會作出了改革開放的決策。中國將“根據新的歷史條件和實踐經驗……在自力更生的基礎上積極發展同世界各國平等互利的經濟合作，努力采用世界先進技術和先進設備，并大力加強實現現代化所必須的科學和教育工作”*《三中全會以來重要文獻選編》(上)，人民出版社，1982年，第3頁。。中美開展軍備技術交流的時機已經成熟。

隨著中美建交談判臨近尾聲，中美軍備技術交流的準備工作繼續穩步推進。一方面，中國現代化建設離不開國外的先進設備、資金技術和管理方法，中美交流合作恰好迎合中國的這些需求。1978年8月，中國向美國提出對軍備生產線、高新技術的引進意愿，并計劃派遣約20個科研代表團赴美考察，借此學習美國在軍備制造、技術研發、人才培養等領域的先進理念*Memorandum of Conversation, Washington, September 7, 1978, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 133.。另一方面，美國希望中美交流合作成為促進雙邊關系發展的助推劑，因而主張不斷拓展兩國的交往范圍，例如籌辦中美在農業、能源、空間領域的合作試點，允許美國的科研人員和教育工作者赴華交流，放寬美國公民前往中國的限制等。9月，美國同意對華出售由西方聯合公司生產的通信衛星, 并透露將會認真考慮中國對軍備技術項目的引進需求。*Briefing Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs (Holbrooke) to Secretary of State Vance, Washington, undated, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 137.10月，針對部分西方國家放寬對華出口管制政策的舉動，卡特政府并未對此表示明顯反對，顯示出中美軍備技術交流的諸多進展。

三、中美軍備技術交流局面的形成與深化

隨著中美于1979年1月1日起建立外交關系，兩國雙邊關系進入一個新的歷史發展時期，有力促進了中美軍備技術交流的繼續發展。1月初，鄧小平在會見美國記者時表示：“我們相信，我們兩國，特別是在建交之后，在這方面的發展有廣闊的前景。我補充說一點，在兩國關系正常化之前，我們曾經說過，由于兩國關系還沒有正常化，在這方面存在著某種障礙。現在由于兩國實現了正常化，這個障礙排除了。”*冬梅：《中美關系資料選編(1971.7—1981.7)》，時事出版社，1982年，第34頁。1月底，鄧小平率政府代表團首次訪美，代表團主要由負責外事和科研工作的人員組成，他們希望通過實地考察美國的軍工企業、科研院所和高新技術產業，盡快協商構建中美軍備技術的交流渠道*Memorandum From Secretary of State Vance to President Carter, Washington, January 26, 1979, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 199.。1月29日和30日，中美雙方在兩次會談中均多次提及中美軍備技術交流問題。卡特表示，美國在對華軍備技術出口領域確實存在諸多限制，主要原因在于對中國擁有軍備技術轉化能力的擔憂，但以后會通過繼續促進中美交流合作來改變這種情況。雙方在中美軍備技術的交流渠道、交流范圍方面達成一定共識，例如中美建立租賃購買、商業銷售等多樣化的交流方式，不斷發揮中美功能性交往在兩國交流合作中的重要作用等。*Memorandum of Conversation, Washington, January 30, 1979,9∶40 a.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 208.鄧小平指出，中美建交為雙方交流合作掃清障礙，希望中美能夠盡快落實上述會談成果。

值得注意的是，由于中美軍備技術交流與兩國進出口貿易密切相關，因此中國能否享受美國給予的最惠國待遇就顯得尤為重要。鄧小平在訪美期間多次向卡特政府詢問關于最惠國待遇的問題，“你們不解決最惠國待遇問題，我們償還能力就受到限制，最惠國待遇不只是中國的需要，也是美國的需要，而美國的需要并不比中國小”*宮力：《鄧小平與美國》，中共黨史出版社，2004年，第269頁。。1979年7月，中美依據此前就貿易合作問題所達成的共識，正式決定簽署《中美貿易關系協定》，雙方承諾給予對方商品公平待遇，同時考慮到中國尚屬發展中國家，美國將給予中國最惠國待遇，為中美開展軍備技術交流提供了制度保障。

雖然中美通過高層互訪就兩國軍備技術交流問題達成一定共識，但這無法掩蓋雙方分歧的存在，特別是卡特政府對此表現出患得患失的態度。一方面，美國為增加抵制蘇聯的有效籌碼，希望通過放寬對華出口管制來促進中美關系的深入發展*Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski) to President Carter, Washington, July 6, 1979, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 251.。另一方面，美國又強調必須顧及地區軍事布局、第三國對華軍售、中國軍備技術轉化等重要因素，因而需要慎重考慮中美軍備技術交流的繼續發展*Memorandum from Secretary of Defense Brown to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), Washington, March 23, 1979, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 233.。卡特曾回憶：“他(指中國駐華盛頓聯絡處主任黃鎮——引者注) 每談到蘇聯，就顯出敵對和不信任的態度，對于我提出的關于蘇聯領導人可能是真心實意要維護和平和限制原子武器的任何觀點，他都不同意。”*〔美〕吉米·卡特著，裘克安等譯：《保持信心——吉米·卡特總統回憶錄》，世界知識出版社，1983年，第175頁。由于中國當時對蘇聯始終心存芥蒂，因此美國對外宣稱：“美中軍備技術交流屬于雙邊關系的發展范疇，這并不針對第三方國家，我們同樣會與蘇聯保持類似合作，也不反對中國與其他國家的交流合作。”*Memorandum from Secretary of Defense Brown to the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), Washington, March 23, 1979, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 233.

為進一步促進中美關系的發展，鞏固兩國就軍備技術交流問題所達成的共識，1979年8月，卡特政府派副總統蒙代爾訪華。蒙代爾在與鄧小平的會談中透露，美國近期有意對華轉讓部分屬于“灰色地帶”*美國政府從軍備技術出口項目的屬性和用途出發，劃分為軍用(Military Use)、民用(Civilian Use)和軍民兩用(Dual-Use)三類，“灰色地帶”軍備技術屬于軍民兩用范疇，因其自身具有軍用、民用雙重用途，故而是美國政府對外出口管制的重點領域，也是最具爭議性的內容之一。范疇的軍備技術，其中包括洛克希德噴氣式飛機、高空紅外掃描裝置等內容，并特別強調這些內容已經遠超蘇聯當時所掌握的范圍*Memorandum of Conversation, Beijing, August 27, 1979, 9∶30 a.m.—12∶10 p.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 264.。他進一步指出，美國已經確定對中、蘇的出口管制實行區別對待政策，但目前仍需要對具體實施方案進行討論，希望中國對此保持足夠耐心。鄧小平表示：“我們要加強同外國的經濟貿易關系和科學文化技術等方面的交流。這不但為中國人民所需要，也將對同我們交往的各國人民帶來好處。我相信，中美兩國的經濟合作是有廣闊前途的。”*冬梅：《中美關系資料選編(1971.7—1981.7)》，第56頁。8月28日，鄧小平和蒙代爾代表兩國政府草簽了中美在科技文化和水資源利用領域的合作議定書，雙方決定在以上領域的設備制造、技術研發、項目管理等方面進行合作*《中美文化和水力發電兩個協定在京簽訂》，《人民日報》1979年8月29日。。這為中美開展軍備技術交流提供了有效參考。

1979年起，為盡快敲定關于中美軍備技術交流的實施細則，卡特政府內部開始組織商討相關具體事宜，其中包括不斷完善中美針對蘇聯的聯合響應機制，繼續拓展中美安全合作領域，初步建立中美軍事合作的制度性框架等內容。10月，美國國會正式通過新版《出口管理法》(TheExportAdministrationActof1979)，該法案進一步簡化美國對華出口許可證的頒發程序，并首次批準防空雷達、運載直升機等20個對華軍事裝備出口項目。1979年末，鑒于蘇聯不斷擴張在第三世界的勢力范圍，美國不僅在對蘇政策方面日趨強硬，而且繼續放寬對華出口管制。12月，美國國防部長布朗表示：“我們會根據中蘇的實際情況來相應采取不同對策，今后蘇聯的行動將直接影響美中安全合作進程。”*Memorandum From Secretary of Defense Brown to President Carter, Washington, December 13, 1979, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 283.卡特政府一改此前對中美開展軍備技術交流的謹慎態度，除重申美國在出口管制問題上區別中蘇的必要性外，還首次表態美國今后存在解禁對華軍售的可能，為中美正式建立軍事合作關系創造了良好契機。

面對卡特政府就對華出口管制政策的重大調整，中國開始高度重視與美國建立軍事聯系的計劃。1980年1月，國務院副總理耿飚與到訪的布朗舉行了會談，雙方重點就中美軍事合作問題展開磋商。耿飚對中美建交以來兩國軍事關系的發展給予肯定，并希望美國能夠盡快取消對華軍事禁運，繼續落實中蘇區別對待政策。布朗回應稱，美國主張建立中美軍事部門間的溝通協商機制，同時歡迎中國派遣軍事代表團訪美，不斷完善中美在軍備技術交流領域的各項工作。“我們已經確定會在‘逐項審查’的基礎上繼續放寬對華出口管制，并給予中國與部分歐洲國家類似的貿易待遇，以此體現我們對待中蘇政策的差異性。”*Memorandum for the Record, Beijing, January 7, 1980, 4 p.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 291.會談中，雙方特別針對中美軍備技術交流中“逐項審查”的具體含義展開討論。布朗表示，由于中國具備一定的軍備技術轉化能力，因此需要中國根據實際情況制定進口項目清單，然后美國對該清單中各項目的內容、用途、價值等方面進行核查，盡量規避其中出現軍用裝備、兩用技術等敏感內容，以這種“逐項審查”的方式為中美軍備技術交流保駕護航*Memorandum of Conversation, Beijing, January 8, 1980, 10 a.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 292.。

卡特政府對布朗訪華的成果給予充分肯定：“在蘇聯入侵阿富汗的背景之下，布朗此次訪華便頗具戰略價值。它不僅有助于美中軍備技術交流的持續發展，而且加強了美中在軍事領域的協同合作。”*Telegram From Secretary of Defense Harold Brown to President Carter, Secretary of State Vance, the Deputy Secretary of Defense (Claytor), and the President’s Assistant for National Security Affairs (Brzezinski), January 12, 1980, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 295.卡特政府此后決定把安排耿飚訪美、制定美國對華出口項目清單、完善中蘇區別對待政策列為近期的工作重點，但卻在中美科技合作領域率先取得重要進展。1980年初，根據此前《中美科技合作協定》的相關內容，中美科技合作聯委會正式簽署中美在基礎科學、地質勘探、農業生產領域的合作議定書，其中規定中美將互相提供在設備、人員方面的審查便利，并按照平等互利的原則有效管控雙方分歧，成為中美軍備技術交流的范例*王和英：《中華人民共和國對外經濟貿易關系大事記(1949—1985)》，對外貿易教育出版社，1987年，第450頁。。

1980年1月底，卡特在美國年度國情咨文中表示：“現在必須堅決闡明我們的立場, 即任何企圖控制波斯灣地區的外部勢力都將被認作侵犯美國的根本利益，我們將采取包括動用武力在內的任何手段來進行有效反擊”*〔美〕茲比格涅夫·布熱津斯基著，邱應覺等譯：《實力與原則——1977—1981年國家安全顧問回憶錄》，世界知識出版社，1985年，第481頁。。卡特政府的強硬表態反映出美蘇關系不斷趨緊，但同時為中美加強軍事安全合作創造了有利條件，中美軍備技術交流也因此取得一系列實質性進展。2月初，美國國防部重申了布朗訪華期間關于放寬對華軍售的承諾，并決定繼續調整對華軍備技術出口政策，即通過逐項審查的方式對華出口輔助性軍事裝備*王和英：《中華人民共和國對外經濟貿易關系大事記(1949—1985)》，第450頁。。因此，美國國防部在工作報告中指出，美國應按照《武器出口管制法》中關于對外出口項目的種類、用途等標準來制訂對華出口管制清單，除“敏感內容”仍需實行嚴格的審批許可制度外，繼續保持放寬對華出口管制的政策導向，不斷完善對華軍備技術的商業出口活動*Information Memorandum From the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McGiffert) to Secretary of Defense Brown, Washington, March 25, 1980, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 304.。

卡特政府經內部討論后決定繼續推動中美軍備技術交流的深入發展。1980年3月，美國向30余種軍事裝備發放對華出口許可證，其中包括雷達、牽引車、電子干擾裝置、無線電對流層通訊設備等內容*Robert S.Ross, Negotiating Cooperation: The United States and China 1969—1989, Stanford University Press, 1995, p.186.。4月，美國宣布把中國從出口管制Y組劃出，單獨列為出口管制P組。由于美國對中蘇實行區別對待政策，因此該組別只適用于中美之間的進出口貿易，并不會影響美國和“巴統”的對外出口管制體系。5月，應布朗訪華期間的邀請，耿飚抵達華盛頓展開訪美之行。耿飚與布朗深入交換了對當前全球戰略形勢的意見，雙方同意按照合理有效的原則繼續推動中美軍備技術交流，同時不斷完善中美功能性交往，努力擴大中美交流合作的范圍。*Memorandum of Conversation, Washington, May 28, 1980, 1∶45—2∶15 p.m., FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 310.

從中美建交到80年代初，中美軍備技術交流局面基本形成并逐步得到深化。究其根源，在于美蘇長期爭奪對第三世界的領導權，特別是蘇聯入侵阿富汗的行動，直接導致美國對蘇緩和政策的夭折，進而引發“卡特主義”*1980年1月，美國總統卡特在國情咨文中嚴正警告蘇聯不要對阿富汗、伊朗存有任何企圖，否則美國將使用包括軍事力量在內的任何必要手段予以回應，該聲明被稱作卡特主義，它反映出美國對蘇聯的戰略進攻趨勢。的出臺，中美因此開始加強軍事安全合作。卡特政府在把中國單獨列入出口管制P組后，美國繼續放寬對華出口管制程度，不斷推動中美的功能性互訪、軍備技術交流等相關決策進程，使中美軍事關系呈現較為良好的發展態勢。卡特政府時期，中美在經歷馬拉松式的決策進程后，兩國軍備技術交流局面最終得以確立，并不斷趨于合理化、規范化。80年代初，中美軍備技術貿易總額已經超過20億美元，預示著未來兩國交流合作的廣闊發展前景*Madelyn C.Ross, China and the United States' Export Controls System, Columbia Journal of World Business, 1986.。

四、中美軍備技術交流的發展特點

霍爾布魯克曾說：“從1979年1月1日以來，美中關系的發展速度令整個世界震驚。”*Harding Harry, A Fragile Relationship-The United States and China since 1972, Brooking Institution, 1992, p.127.得益于中美雙邊關系的良好發展，卡特政府決定逐漸放松對華出口管制，不斷推動中美軍備技術交流的發展。在當時冷戰的國際背景下，中美成功展開極具突破性的交流合作，兩國軍備技術交流因而具有下列發展特點。

第一，中美軍備技術交流發展動因的多元化特點。

中美關系正常化以來，兩國交流合作基本都與對抗蘇聯威脅、解決地區危機等外部因素密切相關，但也包含對各自經濟利益的內在訴求，這就為中美交流合作注入了強大動力，并促使兩國交流合作不斷向縱深發展。

對美國而言，發展中美軍備技術交流既能滿足聯華制蘇的戰略需求，又能獲取影響時局的戰略利益。卡特政府曾多次強調：“我們發展美中軍備技術交流有助于從中國市場獲取經濟利益，但更為重要的是始終服務于我們的國家利益。”*Memorandum From the Assistant Secretary of the Treasury for International Affairs (Bergsten) to Secretary of the Treasury Blumenthal，Washington, August 5, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.III, Foreign Economic Policy, Document 49.對中國而言，發展中美軍備技術交流不僅有助于軍事科技的發展，而且有利于中美政治關系的鞏固。因此，中美對兩國交流合作均有外部政治因素和內部經濟因素的雙重考慮，其中很多方面相互聯系、相互作用，共同推動中美軍備技術交流的深入發展。

第二，中美軍備技術交流發展過程的復雜性特點。

若從政治因素的角度出發，中美雙邊關系水平將決定兩國軍備技術交流的發展程度，因而不宜過分追求發展速度；若從經濟因素的角度出發，中美軍備技術交流將有利于兩國雙邊貿易的發展，因而需要追求一定發展速度。卡特政府時期的中美軍備技術交流中，政治因素長期處于主要地位，經濟因素則居于從屬地位，因此兩者會不時發生沖突。卡特對此表示：“美中開展軍備技術交流雖然擁有潛在的商業價值，但這僅是我們制定對華政策的一種參考。”*Paper Prepared in Response to Section III of Presidential Review Memorandum 24, Washington, undated, FRUS, 1977—1980, Vol.XIII, China, Document 67.如此，我們便不難理解中美軍備技術交流的發展過程為何進展緩慢。

對美國來說，發展中美軍備技術交流的過程十分曲折，具體表現在既希望聯華制蘇，又不舍美蘇緩和；既主張推動中美貿易，又擔心泄露敏感內容；既懷有滲透地區事務的企圖，又苦于實際局勢的限制；等等。因此，卡特政府經常在對華決策方面出現左右搖擺、舉棋不定的情況。對中國來說，經濟因素是發展中美軍備技術交流的主要動力，同時扮演著推動中美關系正常化的幕后推手角色，但此后隨著國內出現缺乏技術資金、強調獨立自主等情況，經濟因素發揮的作用受限，中美交流合作的步伐也逐漸放緩。

第三，中美軍備技術交流發展程度的有限性特點。

鑒于軍備技術領域的特殊性與復雜性，卡特政府時期中美在該領域交流合作中更多尋求合作之名，而非合作之實，但這種有限性合作的示范效應并不亞于其實際價值。

對美國而言，卡特政府希望通過中美軍備技術交流推動雙邊關系發展，并實現聯華抗蘇的戰略意圖。“由于中國在短期內不可能對外大規模引進軍備技術，因此我們對華出口管制的相關決策應主要基于政治因素進行制定，并盡可能排除其中有助于中國國力迅速發展的內容。”*Memorandum From the President’s Assistant for Domestic Affairs and Policy (Eizenstat) and Robert Ginsburg of the Domestic Policy Staff to President Carter, Washington, August 12, 1977, FRUS, 1977—1980, Vol.III, Foreign Economic Policy, Document 52.對中國而言，由于當時正處在中蘇關系破裂、國內經濟薄弱的時期，因此尋求中美交流合作更多體現審時度勢的戰略選擇。中美軍備技術交流作為促進經濟、軍事發展的有效途徑，雖然與當時國內追求“四個現代化”的目標相吻合，但在具體實踐中仍不時出現形式大于內容、成果低于預期等現象。

在卡特政府時期中美軍備技術交流過程中，蘇聯對外擴張是中美合作的政治因素，中國改革開放則是中美合作的經濟因素，二者共同促進中美合作不斷向縱深發展。與此同時，由于中美在意識形態、政治體制、臺灣問題等方面存在較大分歧，導致中美軍備技術交流的發展過程一波三折，呈現出復雜性、有限性等特點。

中國聯美有抵抗蘇聯戰略威脅的考慮，并對中美交流合作抱有較大希望，但卻因中美實力懸殊導致自身戰略選擇空間十分有限。美國聯華則主要為增加抗衡蘇聯的砝碼，但對中美交流合作多持保守態度，并以限制中國國力迅速發展的方式來維護自身戰略利益。最后，卡特政府時期中美軍備技術交流雖多有波折，但仍取得諸多歷史性進展，這非常有利于中美當時構建政治、軍事互信，也為后來中美在經貿、人文等其他領域的交流合作奠定良好基礎，時至今日其歷史價值仍不容輕視。