黨和國家監督體系的歷史發展、路徑與現實意義

寧新杰

（青島農業大學, 山東 青島 266109）

一、歷史發展

1.新中國成立前

早期的中國共產黨人就開始思索黨內監督問題，但當時民主集中制沒有廣泛建立起來，同時在當時大革命的歷史背景下，比較重視黨員發展的工作，在一定程度上忽略了黨員的質量，門檻放低了，一些理想信念不堅定的投機分子自然也就乘機混入黨內，抹黑了黨在群眾中的形象。隨著大革命如火如荼地進行，黨的隊伍的日益壯大，健全黨內監督體系逐步提上日程。1926年，負責工會工作的劉少奇針對當時一些工會組織工會干部的問題，撰寫了《工會基本組織》等文章，闡明了加強工會組織純潔性的必要性。91年前召開的中共五大第一次設立中央監察委員會，加強了集體領導。

1928年的中共六大上撤銷了中央監察委員會，以中央審查委員會代之，雖然權力發生了部分變化，但使黨內監督模式傳承下來，為以后的監督與制約奠定了基礎。1945年在延安召開的中共七大上，通過的新黨章把“監察委員會”單獨列為一章，而且將中央監察委員會的產生方式修改為“由中央全體會議選舉之”。從五大開始初步形成的黨內監督體系到七大正式固定下來。

2.新中國成立至改革開放

新中國成立后一個月，中央紀律檢查委員會應運而生。經過七年的摸索實踐，在1956年召開的中共八大上，選舉產生了新的中央監察委員會，對監察委員會的任務和職權作出了進一步規定，黨的八大再次強調自上而下和自下而上的監督，強調貫徹執行集體領導和黨內民主。“文化大革命”期間，黨和國家監督體制形同虛設，發展陷入停滯。到1977年召開的中共十一大重新恢復了被取消了的黨的紀律檢查機關。

1978年召開的十一屆三中全會上，黨中央確立了加強社會主義民主法制建設的方針，黨和國家監督制度建設提上日程。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上的講話中明確要求“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部”，［1］（P332）形成了較為完整的政治體制改革的基本思想，標志著黨的政治體制理論綱領基本形成。鄧小平還指出：“最重要的是要有專門的機構來實施的監督”。20世紀90年代，江澤民在總結歷史經驗教訓的基礎上指出：“有法不依、執法不嚴的現象比較突出，這勢必會影響法律的嚴肅性和權威性。”因此人大及其常委會要抓實法律監督，各機關都要采取強有力的舉措遏制有法不依、執法不嚴甚至以言代法、以權壓法的現象。黨的十五大報告中指出：權力來自人民，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監督，使受托者能夠按照委托者的意志和利益行使被授予的權力。2002年召開的黨的十六大，黨中央對權力制約和監督進一步深化，指出“建立權力運行機制，加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”。胡錦濤所作的黨的十七大報告中著重強調了制度建設的問題，提出建立健全既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，從理論和實踐層面對制約和監督機制進行了進一步的完善。

3.新時代

2012年，黨的十八大順應歷史潮流和人民意愿，詮釋了權力運行的保證，即：堅持用制度管權管事管人，保障人民監督權。2017年，習近平所作的黨的十九大報告明確要求構建具有三個特征的監督體系，即黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效，并要求把黨內監督與其它各種監督貫通起來，增強監督合力。

從中共五大開始設立中央監察委員會一直到中共十九大，以習近平同志為核心的黨中央接過歷史的接力棒，對健全黨和國家監督體系作出新指示。對黨和國家監督體系90多年的探索與實踐，我們黨始終不忘初心，注重對權力的監督與制約，本質就在于對權力進行科學的管理，使權力在陽光下運行。

二、健全黨和國家監督體系的路徑

1.堅持黨對監督體系的領導

黨的十九大報告十四條基本方略第一條就明確要求“堅持黨對一切工作的領導”，健全黨和國家監督體系自然不能離開黨的堅強領導，只有黨統一指揮，才能站在政治和全局的高度，準確把握“樹木”與“森林”的關系，作出重大戰略部署，選優配強各級監察領導班子。增強紀檢監察干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力，旗幟鮮明為那些公道正派、踏實做事、不怕得罪人的紀檢監察干部撐腰鼓勁。

2.強化黨的自我監督和群眾監督

實現新時代黨的歷史使命，必須探索一條強化自我監督的有效道路。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨一經成立，就大力弘揚“紅船精神”，就義無反顧地肩負起實現中華民族偉大復興的歷史使命。黨要團結帶領人民推進偉大工程、進行偉大斗爭、推進偉大事業、實現偉大夢想，必須毫不動搖地堅持和完善黨的領導，毫不動搖的把黨建設得更加堅強有力。黨的領導作用不能充分發揮，監督寬松軟，就很難做到打鐵必須自身硬。今后，要繼續強化黨的自我監督與群眾監督，牢記毛澤東同志和黃炎培先生的“窯洞對”，跳出歷史周期率，實現黨和國家事業長治久安。

3.強化自上而下監督，改進自下而上監督，注重同級監督

因為權力具有支配性、強制性、排他性、擴張性等特性，所以說沒有監督和制約的權力是危險的、容易偏離軌道的權力。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力。”黨和國家監督體系是一個由不同監督主體、不同監督形式、不同監督內容所組成的多元監督體系。各監督主體組成了網狀的復合結構，既包括組織、民主監督，又包括權力運行體系內部和外部的監督，還包括監督主體之間的相互監督，各監督主體屬于“異體”而不是“同體”，是彼此相互獨立的。監督主體的多元性和監督內容的廣泛性能充分體現出監督以人民為中心，有利于及時發現問題、維護好最廣大人民群眾的利益。

4.深化政治巡視

早在2016年1月，習近平總書記就明確指出，巡視必須站在政治的高度上，突出黨的領導，抓住黨的建設，聚焦全面從嚴治黨。中央又印發了修改后的《中國共產黨巡視工作條例》，進一步明確了政治巡視要求。急則治其標，緩則治其本。面對當前依然嚴峻的腐敗形式，絕對不能松松氣、歇歇腳，要堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，走好新時代的政治巡視之路。

5.深化國家監察體制改革

黨中央從2016年起開始深化國家監察體制改革工作，首先在北京市、山西省、浙江省這三個地區開展試點，拉開了國家監察體制改革的序幕。經過將近一年的試點，2017年10月18日,黨的十九大決定將國家監察體制改革推向全國，我國的政治體制改革又邁出里程碑式的一步。深化國家監察體制改革，組建監察委員會，由“一府兩院”向“一府兩院一委”過渡。監察委員會作為反腐敗的專門機構，同黨的紀律檢查機關合署辦公，這是加強黨集中統一領導反腐敗工作的現實需要，面對依然錯綜復雜的形勢，只有我們黨才能站在“巨人的肩膀上”，高瞻遠矚，使中國這艘巨輪沿著正確的方向航行，經得起各種風浪考驗。

6.制定國家監察法

只有對權力進行監督和制約才能督促政治權力運行實現和保持規范性，防止其偏離運行的軌道。這就要求通過制定國家監察法來制約與監督權力。通過法律的制定來健全制度，鄧小平非常注重政治發展中的制度建設，指出領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。國家監察法出臺后，不僅可以使監督有了法律武器，作為監控權力的強有力的后盾，而且可以使權力監督與制約本身受到法定的約束，還可以使掌權者在主觀上明確，在客觀上承擔由于權力行使不當產生的各種后果，促使掌權者高度負責地審慎地應用權力。在制度的框架內執行監察權，防止權力出軌。

7.審計統計兩手抓

實踐需要理論的指導，審計作為監督體系的一部分，審計體制關系到監督的覆蓋面，改革審計管理體制必須以馬克思主義中國化最新成果——習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，大興調研之風，實事求是，掌握真實發展情況；必須立足黨和國家審計實情，統籌推進審計法律制度體系；統計體制的改革必須適應新時代的要求，這就要求落實執行《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》，更好地發揮統計事業的作用。

8.貫通黨內監督和其他各種監督

既然是一個體系，就得體現出體系的特點,使監督方式相互聯系、優勢互補。像民主監督、群眾監督、司法監督這些監督方式，以前都是存在的，但問題是“只見樹木不見森林”，徒有其名卻沒能實現我們設立這些監督方式的初衷。監督形成不了體系，每一部分獨立性太強，無法達到良好的監督效果。黨的十九大報告強調突出了這個監督體系的特點：一是由黨統一指揮。二是從中央到地方，覆蓋各個部門、各個行業系統，無禁區。三是權威高效，讓被監督和制約者自覺服從,在最短的時間內取得最大的效果。詳細來說,實現監督體系的貫通，各個監督方式之間，一者要保持信息暢通、共享，再者體制機制要銜接高效，不能相互掣肘。根據權力的平行四邊形法則，只有貫通之后形成合力，才能心往一處想、勁往一處使，使監督體系真正實現對權利的制約。

三、現實意義

健全黨和國家監督體系，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，標志著我國正在進行的重大政治體制改革又邁出堅實一步。

跨入新時代，保持權力的清醒，剛柔并濟、同向發力，讓紀律“高壓線”時刻通電，把思想“總開關”擰得更緊，發揮出政治巡視的“顯微鏡”和“探照燈”作用，切實織密監督網絡，對黨員干部尤其是領導干部既聽其言又觀其行，既在“八小時以內”進行監督，又注重在“八小時以外”進行制約。正所謂“鞋子合不合腳，只有穿的人才知道。”從實際出發選擇與本國國情相適應的權力監督與制約發展道路，堅定不移走下去，終究是康莊大道。

制約是自然界和人類社會存在的一種普遍現象，是一種有規則的、透明的、雙向的約束方式。在我們黨長期執政的條件下,強化對權力的制約，才能防止權力腐敗。

隨著黨和國家監督體系的不斷健全，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，我們黨完全有決心、有能力、有韌勁解決自身問題，走出一條符合中國特色社會主義的監督道路。

［參考文獻］

［1］中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選［M］.北京：人民出版社,1993.332.