放權、讓利和松綁：中國經濟改革的起步

蕭 冬 連

中共十一屆三中全會對改革的認識是初步的。從三中全會公報及有關講話可以看出，當時認為經濟體制的主要弊端是權力過于集中，最初的改革思路可以歸結為放權、讓利和松綁，調動地方、企業和個人積極性*參見《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，《人民日報》1978年12月24日。。這實際上重申了毛澤東1956年在《論十大關系》中提出的調動積極性的經濟思想。怎么調動積極性？辦法有兩條：一是將更多的決策權下放給地方政府和生產單位；二是給予地方、企業和勞動者個人以更多的利益。鄧小平稱之為“經濟民主”。放權讓利的改革在1958年和1969年至1970年曾經進行過兩次嘗試。就“放權”和“讓利”原則這一點來說，三中全會改革的基本思路與此前有類似之處。但是，這一原則的應用范圍大大擴大了：1958年改革的特點是中央與地方的行政性分權，1979年以后則更加注重擴大企業的自主權；1958年改革主要在國有部門中進行，而1979年以后的改革大大擴展了范圍，特別是在農村中進行并擴及對外經濟關系*參見張卓元、黃范章主編：《中國十年經濟改革理論探索》，中國計劃出版社，1991年，第7—8頁。。與調動積極性的經濟思想相一致，鄧小平還提出了一個新的經濟政策：允許一部分人“收入先多一些，生活先好起來”。他說這是一個能夠影響和帶動全局的“大政策”。*《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第152頁。這一政策首次把利益驅動而不是“革命精神”作為經濟發展的主要動力，把人們積蓄既久的利益動機和致富欲望調動起來。所謂放權、讓利、松綁式改革，主要對四個方面：一是對農民，二是對國有企業，三是對地方政府，四是對城鎮居民。

一、為農民讓利與松綁

中共十一屆三中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》列出25項政策，其中心內容可以概括為兩點，一是“讓利”，二是“松綁”。

先說“讓利”。20世紀50年代以來，中國工業體系的建立很大程度上得益于農業提供的積累。1952年至1978年，農業提供的資金大體相當于同期國家固定資產投資的總額。這主要是通過工農業產品“剪刀差”實現的。盡管70年代后這種轉移所占比重有所下降，但絕對值繼續增加。*關于前30年工農業產品“剪刀差”的計算，是一個復雜的有爭議的問題。由于計算方法不同，得出的結論也大相徑庭。國家從農村凈提取的資金總額，最高的認為達6000億元至8000億元，最低的認為只有2800億元。不管如何計算，國家工業化積累相當大部分來源于對農業的提取，則是不爭的事實。參見武力：《1949—1978年中國“剪刀差”差額辯正》，《中國經濟史研究》2001年第4期。這種長期的對農業的凈提取，是造成中國農村長期貧困的原因之一。1979年后的新政策，最直接的措施，首先是大幅度提高農副產品收購價格。從1979年4月起，先后較大幅度提高了18種主要農產品收購價格。1980年、1981年、1982年又先后提高部分農副產品收購價格。提價幅度是新中國成立以來沒有過的。據統計，1950年至1978年近30年間，農副產品收購價格總共提高117.4%，平均每年遞增2.8%。而1979年至1982年4年間，農副產品收購牌價共提高24.5%，其中1979年一次提高21.1%。如果包括議價、加價和市場收購部分，農副產品收購價格總共提高41.6%，平均每年提高9.1%。*《新中國商業史稿(1949—1982)》，中國財政經濟出版社，1984年，第385、386、397頁。其次是調低了征購任務，實行超購加價、獎售政策。水稻地區口糧不足400斤，雜糧地區口糧不足300斤的一律免購。1979年全國糧食征購基數從755億斤減少到700億斤，1982年減到606.4億斤。1978年前，只有糧食、油脂實行定基數政策，其他一、二類農副產品完成統購、派購任務以后也不準自由上市，只能按規定價格賣給國家。從1979年起，對棉花和食糖實行定基數政策，在完成基數任務后，國家加價收購或換購獎售，一些產品可以自由上市交易。*《新中國商業史稿(1949—1982)》，第387、391、392頁。超基數收購的糧食、食油(包括油料)，由原來加價30%改為50%，棉花加價30%。先后對牛皮、棉花、油脂、食糖實行獎售，主要是獎售糧食，實行棉糧掛鉤、糖糧掛鉤等，還有獎售化肥。*郭今吾主編：《當代中國的商業》，中國社會科學出版社，1987年，第126、129頁。再次是減免稅收和降低農業生產資料價格。1979年，低產缺糧地區免征農業稅共47億斤。同年7月，國家決定提高農村社隊企業工商所得稅起征點，放寬新辦社隊企業減免稅收年限(一般地區新辦企業3年免稅，民族自治縣和邊境縣5年免稅)，使農民一年得益20億元。同年9月，國家決定對化肥、農藥、塑料薄膜、農用柴油和農用電實行價格補貼，使農民一年少支出20億元。*《百科知識》1982年第12期。

再說“松綁”。停止批判所謂農民的“資本主義自發傾向”，批評把社隊的多種經營，社員的自留地、自留畜、家庭副業、集市貿易甚至按勞分配都當作資本主義來批判的做法，停止和糾正“窮過渡”的做法，強調保護人民公社、大隊和生產隊的所有權和自主權*《三中全會以來重要文獻匯編》(上)，人民出版社，1982年，第275頁。。在給予生產隊自主權和給予農民自由方面，其寬松度大大超過了以往。最初的政策底線有兩條：一是堅持“三級所有、隊為基礎”的人民公社基本制度；二是保障國家對農產品的足額收購。在這個基礎上，生產隊有權選擇自己的經營方式和責任制形式，自主安排生產計劃；農民有經營自留地、家庭副業和進入集市貿易的自由。

對農民來說，影響最大的或許是兩點：一是擺脫“以糧為綱”的束縛，鼓勵生產隊大力發展多種經營；二是取消對農民發展家庭副業的限制,允許農民尋找脫貧致富的門路。自留地、家庭副業、集市貿易是人民公社制度下給予農民的“小自由”，作為集體經濟和農民收入來源的補充。在人民公社體制下，農民的自留地和家庭副業往往經營得最好、最精細，經濟效益最高。1978年，全國農民從家庭副業中獲得的人均收入35.79元，占到全部人均純收入的26.79%*《光輝的三十五年》，中國統計出版社，1984年，第169頁。。然而，為了鞏固集體經濟，消除農民自發的離心傾向，許多年份對農民的“小自由”設置了種種限制。中共十一屆三中全會糾正了把社員的自留地、自留畜、家庭副業當作“資本主義自發傾向”來批判的做法，重新肯定了社員家庭副業是社會主義經濟的附屬和補充，提出應當在保證鞏固和發展集體經濟的同時，鼓勵和扶持農民經營家庭副業，增加個人收入，活躍農村經濟。規定自留地約占生產隊耕地總數的5%至7%。據統計，全國自留地由1978年的8500余萬畝，增加到1980年的1億畝，所占耕地比重也由5.7%增加到7.1%。有些省、市、自治區大大超過了這個比例。四川省委1979年底發出擴大自留地的文件，決定把自留地擴大到占耕地總面積的15%以內。*薛暮橋主編：《中國經濟年鑒(1982)》，經濟管理雜志社，1982年，第V-20頁。1980年，四川全省自留地總數已占到總耕地的10%以上；寧夏規定自留地可占耕地面積12%*薛暮橋主編：《中國經濟年鑒(1981)》，經濟管理雜志社，1981年，第IV-14頁。。山西、陜西、四川等省還將一部分荒山、荒坡、水面撥給農民使用。在新疆、內蒙古等牧區放寬了自留畜的政策。各地取消了對社員家庭副業經營范圍、品種的諸多不合理限制。農戶自留地的種植品種不再限制，完全由農民根據市場作出決定。取消了限制農民家庭飼養豬、羊、家禽的數量和禁止飼養大牲畜的規定，鼓勵發展家庭養殖業，包括養魚、養珍珠，甚至養水貂之類的名貴動物。*薛暮橋主編：《中國經濟年鑒(1982)》，第 V-20頁。

與此同時，逐步開放農產品市場和價格。之前幾十年，傳統的農村集市貿易一直存在著，但日趨萎縮。尤其是在“文化大革命”期間，農村集市貿易是被作為“資本主義的路”來堵的，城市農貿市場基本全部關閉。1976年底，全國城鄉集市只有2.9萬個，比1965年減少近8000個*《新中國商業史稿(1949—1982)》，第558 頁。。1979年，恢復城鄉集市貿易，放寬三類農副產品的價格管理，逐步放開農副產品經營許可，集體、個體零售商業、服務業網點大量增加*1979年4月，國務院批轉工商行政管理總局《關于全國工商行政管理局長會議的報告》。參見《新中國商業史稿(1949—1982)》，第374—375頁。。農村集市數量迅速增加，1979年,全國農村集市數即恢復到3.6萬多個，接近1965年的數量。一些傳統的集、墟，如早市、露水集、夜市、夜交會、山會、古會、騾馬大會等都得到恢復。*《全國已有三萬六千多個農村集市》，《人民日報》1980年3月10日。1980年和1981年，國務院進一步放寬政策，農民可以從事鮮活產品和三類產品的販賣；可以進城銷售；可以到集市上購買或出售大牲畜；在集鎮經營飲食業等*肖冬連：《崛起與徘徊——十年農村的回顧與前瞻》，河南人民出版社，1992年，第50—51頁。。城市農貿市場也逐步開放，1981年城市農貿集市達到近3300個*《新中國商業史稿(1949—1982)》，第379頁。。1980年以后，對糧食、棉花、生豬等國家統購、派購的重要農產品，在完成國家收購計劃以后，生產者與經營者可以議價購銷。1983年，茶葉、牛、羊、雞蛋、水產、水果等取消國家定價，改為議價。1984年同1978年相比，各部門管理的農產品價格，從113種減到50種，減少一半以上。1984年7月，國務院發文繼續減少統購、派購品種，開放一部分木材市場，淡水魚已全部放開，海水魚也要逐步放開，鼓勵農民從事經商活動。*國家體改委、商業部、農牧漁業部：《關于進一步做好農村商品流通工作的報告》(1984年7月19日)。局部的農產品市場開始形成。

二、擴大企業自主權

對體制問題的議論，最初從上到下都把目光集中到擴大企業自主權上，因為現行體制的弊端和矛盾集中反映在企業管理體制上。在傳統計劃體制中，企業不過是主管部門的附屬物。隨著經濟規模的擴大，企業日常經營的復雜性與行政管理能力有限性的矛盾日趨突出，生產與需要的脫節日益嚴重；企業沒有經營自主權，內無動力外無壓力，效率呈下降趨勢，加劇了國家財政的困難。事實上，對企業運行僵化和低效率問題，早就有所覺察。1958年、1969年至1970年兩次改革預案中，也不只是向地方下放企業，也包括對企業放權讓利。孫冶方在1961年后多次指出，經濟管理體制的中心問題，不是中央政府與地方政府的關系，而是“作為獨立核算單位的企業的權力、責任和它們同國家的關系問題，也即是企業的經營管理權問題”*參見《孫冶方全集》第2卷，山西經濟出版社，1998年，第 229—242頁。。他主張在計劃經濟的大框架下擴大企業自主權，或者說向企業放權讓利。只是由于“左”傾思潮日烈，批判“物質刺激”“利潤掛帥”等所謂修正主義，向企業放權讓利并未實行，主要注意力集中到向地方下放企業的“行政性分權”上面，造成“一放就亂，一亂就收，一收就死”的循環，企業乃至整個經濟低效問題并沒有解決。

1975年，鄧小平主持整頓時就提出：“企業管理是一件大事，一定要認真搞好。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，中央文獻出版社，2004年，第84頁。粉碎“四人幫”以后，國家經委就思考著運作企業改革這件事*賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。。1977年11月，國家計委向中央提交的《經濟計劃匯報要點》和《關于加快工業發展的若干問題》(簡稱“工業30條”)兩份文件，都涉及“工業管理體制”問題。開始考慮的改革有兩個方面：一個是管理上按專業化協作的原則改組工業，建立各種企業性的公司和聯合公司；另一個是給企業放權讓利。1978年9月國務院務虛會提出，在今后的改革中一定要給各企業以必要的獨立地位，搞活企業，擴大企業自主權。主持國務院工作的中央政治局常委、副總理李先念在會上指出：“企業是基本的生產單位”，“必須認真注意發揮企業的積極性”，要給企業以“經濟權限和經濟利益”，不能“把各企業當作任何主管機關的附屬品，當作只能依靠上級從外部指揮撥動的算盤珠”。擴大企業自主權，就是要找到一條出路，跳出在行政性分權的“老套中循環”。*《李先念文選(1935—1988)》，人民出版社，1989年，第330、331頁。1978年12月，鄧小平在中央工作會議上的講話也提到：“當前最迫切的是擴大廠礦企業和生產隊的自主權”*《鄧小平文選》第2卷，第146頁。。1979年2月19日，《人民日報》社論提出：改革的“當務之急是擴大企業的自主權”*社論：《必須擴大企業的權力》，《人民日報》1979年2月19日。。至少在1978年至1980年，改革的焦點一直放在擴大企業自主權的試點上。

袁寶華回憶說，在擴大企業自主權的問題上，“李先念是走在時代前面的”。為了搞活企業，頻繁派出人員考察國外企業管理先進經驗。1977年，袁寶華、李強等考察了英國和法國?；貒笙蚶钕饶钭髁藚R報，李先念要求國家經委再組團考察日本的企業管理和質量管理。1978年10月底到12月上旬，國家經委組團訪問日本。回國后向國務院匯報，華國鋒主持匯報會?？疾靾F袁寶華、鄧力群、馬洪、孫尚清、吳家駿等人都深感必須從理論上提出發展商品經濟，而發展商品經濟離不開企業根據市場需要來生產?？疾靾F給國務院的報告正式提出在中國發展商品經濟的問題和企業改革的問題。袁寶華說，對日本經驗的介紹“先念同志聽進去了，他說：經濟要搞好，首先是企業要搞好，要擴大企業自主權”。1979年初，李先念找袁寶華談，要求國家經委認真研究擴大企業自主權的問題。國家經委研究室到一些地方調查研究，提出“擴權十條”。3月13日至20日，國家經委在北京召開企業管理改革試點座談會，與會的企業代表對“擴權十條”都熱烈擁護。提交到4月5日召開的中央工作會議，得到會議認可并原則通過。*本刊特約記者：《學習外國經驗與探索中國自己的建設道路——訪袁寶華同志》(三)，《百年潮》2002年第11期；賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。袁寶華于1978年6月至1981年3月任國家經委副主任，1981年3月至1982年5月任國家經委主任。1978年底、1979年底、1980年春，袁寶華率團先后赴日、美、歐考察，深切了解到國內外企業管理效率的巨大差距，對企業管理體制改革這件事十分熱心，希望把國外經驗引進中國。1978年底，國家經委訪日團回國即成立了質量管理協會。1979年3月3日，成立了中國企業管理協會，袁寶華任會長，鄧力群任顧問。協會成立后的第一件事，就是舉辦企業管理干部研究班，系統輪訓省級、大城市經委負責人和國有企業管理干部，聽取國外企業管理經驗，首先是日本經驗的介紹。*國家經委舉辦的研究班一直持續到1987年，一共舉辦了28期。省、自治區、直轄市和主要工業城市經委負責人和大中型國有企業負責人基本輪訓一遍。參見《中國企聯大事記》，中國企業聯合會、中國企業家協會網站，www.cec-ceda.org.cn。

這時，許多經濟學家也把注意力集中在擴大企業自主權的改革上。如薛暮橋提出，經濟管理體制改革中一個根本性問題是擴大企業自主權。目的是為使企業能夠改進經營管理，以最少的勞動消耗取得最大的經濟效果。*薛暮橋：《社會主義經濟的計劃管理——在價值規律問題討論會上的發言》，《經濟研究參考資料》1979年第84期。廖季立認為，改革的中心是圍繞擴大企業自主權來調整生產關系和上層建筑*廖季立：《關于改革我國經濟管理體制的探討》，《經濟研究參考資料》1979年第172期。。周叔蓮、吳敬璉、汪海波的聯署文章提出，關鍵是必須使社會主義企業自動化，時時刻刻發揮企業的主動性，首先必須承認它在經濟利益上的獨立性*周叔蓮、吳敬璉、汪海波：《價值規律和社會主義企業自動化》，《經濟研究參考資料》1979年第50期。。在國有企業改革的倡導者中，還有馬洪、蔣一葦。1979年9月，馬洪向北京地區社會科學界慶祝新中國成立30周年學術討論會提交的論文《改革經濟管理體制與擴大企業自主權》中提出，“改革經濟管理體制要從擴大企業自主權入手”，擴大企業在人、財、物和計劃等方面的決策權力*參見《馬洪集》，中國社會科學出版社，2000年，第228—245頁。。蔣一葦以提出“企業本位論”而聞名。“企業本位論”認為，國民經濟的主體應該是企業，企業不應該是行政部門的附屬物，而應該是獨立的商品生產者和經營者，是“能呼吸，能吐納，能成長，能壯大，對外界的刺激能產生自動的反應”的“能動的有機體”。企業應當具有獨立的經濟利益。*蔣一葦：《經濟體制改革的一個根本問題》，《人民日報》1979年8月14日。蔣一葦的“企業本位論”在當時引起廣泛反響，尤其受到企業界人士熱烈贊成，并引起中央領導人的重視，蔣一葦的論文在1979年底的中央會議上被選為“參考文件”散發。當然也有反對的，主要是一些中央部門尤其是計劃部門，但國家經委十分認同。袁寶華回憶說，蔣一葦的“企業本位論”觀點“是在理論上對我們的一個最大的支持”*賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。。

擴大企業自主權的改革試點，在中共十一屆三中全會召開前，便從四川率先開始了。1978年8月，時任四川省委第一書記隨華國鋒訪問南斯拉夫，歸程中向華國鋒提出請求讓四川改革先行一步。一是給農民，特別是盆周山區的貧困農民自主決定生產的權力；二是賦予國企改革分配權力，以激發其活力，提高經濟效益。同時提出能否將中央直屬的軍工企業下放地方管理。華國鋒同意四川搞改革，但不同意軍工企業下放。*李彥一：《重慶計劃單列始末——上篇·大幕拉啟前夜》，《紅巖春秋》 2008年3期。1978年10月，中共四川省委選擇了不同行業有代表性的寧江機床廠、重慶鋼鐵公司、成都無縫鋼管廠、四川化工廠、新都縣氮肥廠、南充絲綢廠等6家企業做試點，逐戶核定利潤指標，規定當年增產增收目標，允許在年終完成計劃以后提留少量利潤，作為企業的基金，并允許給職工發放少額獎金。四川的擴權試點得到企業的熱烈響應。1979年2月12日，中共四川省委在試點基礎上，制定《關于擴大企業權利，加快生產建設步伐的試點意見》(簡稱“十四條”)。文件提出，要使企業擁有利潤提留權，擴大再生產權，聯合經營權，外匯分成權，靈活使用獎金權。要求把企業的責權利結合起來，把國家、集體、個人三者利益結合起來，并且決定擴大范圍，在100家企業中進行擴權試點。四川之所以“自下而上”選擇改革突破口，基于兩點認識：一是企業是國民經濟的細胞，搞活經濟首先要把細胞搞活；二是企業自主權一實行必然引起連鎖反應，四面突擊，逼得各個部門非改革不可*楊培新：《關于經濟改革和銀行改革問題》，《經濟研究參考資料》1980年第93期。。其他省市也先后仿效進行擴權試點，如云南省、廣西柳州等地。

中央組織的擴權改革試點是從4月中央工作會議以后開始的。5月25日，國家經委、財政部、外貿部、中國人民銀行、國家物資局、國家勞動總局6個部門聯合發出通知，確定在北京、上海、天津選擇8個企業作為全國的試點。這8個企業是北京內燃機總廠、首都鋼鐵公司、北京清河毛紡廠、上海汽輪機廠、上海柴油機廠、上海彭浦機器廠、天津動力機廠、天津自行車廠*《〈經濟管理〉編輯部舉辦“經濟問題雙周座談會”》，《經濟研究參考資料》1979年第144期。。擴權改革由國家經委組織實施。這項改革同樣遇到了阻力。袁寶華說，國家經委面臨的壓力，“感受最深的就是財政部門”*賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。。擴大企業自主權近期必定影響財政收入，增加財政壓力。因此，從一開始，財政部就與國家經委發生了分歧。擴權建議是李先念提出來的，財政部不能不同意。但財政部確有困難，實在舍不得放。

7月10日至23日，在四川成都召開全國工業交通增產節約工作會議，國務院副總理康世恩主持會議，財政部長吳波專程到會聽取意見。成都會議學習討論了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》《關于國營企業實行利潤留成的規定》《關于提高國營工業企業固定資產折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規定》《關于開征國營工業企業固定資產稅的暫行規定》《關于國營工業企業實行流動資金全額信貸的暫行規定》等五個文件。*《中華人民共和國經濟管理大事記》，中國經濟出版社，1986年，第346頁。會上圍繞制定企業擴權條例，發生了一場激烈的爭論。企業代表、四川和云南代表與財政部代表爭論了好幾個小時。爭論的焦點是：擴大企業自主權會不會影響國家財政收入？爭論是由云南省擴大企業自主權試點引起的。云南省先后兩批50個工廠開始試點，其中省屬各系統的30個，地、州、市屬的20個。然而，云南的試點沒有得到中央部門的支持，中央部門認為，云南省《關于擴大企業權利問題的通知》中的規定，對國家財政收入有直接影響，要求云南省予以糾正。云南省委頂住了，試點沒有中斷。在會上，云南代表拿事實說明，擴權不但沒有影響財政收入，反而增加了收入。1979年上半年云南省的國家財政收入比去年同期增長了13.3%。四川代表介紹了四川的試點經驗。四川全省工業利潤比去年同期增長17%，而84個試點工廠的利潤同期增長卻是26%，也比全省水平高50%以上?！八疂q船高，發大財的還是國家嘛！”*田林：《擴大企業自主權不會影響國家財政收入》，《人民日報》1979年7月24日。一位領導人聽后稱贊說：你們把經濟工作搞活了，成了一個“孫悟空”*李文：《做四化的“孫悟空”把經濟工作搞活》，《人民日報》1979年7月25日。。四川代表的發言很有力，最終說服了財政部代表。許多企業負責人都表示愿意做試點單位。為了盡快推動改革，國家經委在很大程度上接受了財政部的意見，達成妥協。所以五個文件擴權有限，讓利也有限。*賀耀敏：《擴權讓利：國企改革的突破口——訪袁寶華同志》，《百年潮》2003年第8期。

7月13日，國務院正式印發五個文件。擴權內容最重要的有兩條：一是在利潤分配上，給企業以一定比例的利潤留成；二是在權力分配上，給企業以一定的生產計劃、產品購銷、資金運用、干部任免、職工錄用等方面的權力，以打破企業是政府機關的附屬物，吃國家“大鍋飯”的體制。其基本思路是搞活企業，希望把企業經營好壞與企業和職工利益掛鉤，以調動企業和職工的積極性?！度嗣袢請蟆贰豆饷魅請蟆返戎饕襟w對四川、云南等地擴大企業自主權試點的成效作了集中報道和宣傳*如《企業有了發展生產的內部經濟動力——四川省擴大企業自主權試點取得好效果》，《光明日報》1979年7月28日；《云南五十個企業擴大自主權效果好》，《人民日報》1979年8月20日；《闖開了一條辦活企業的路子》，《人民日報》1979年8月31日；《四川百個企業迅速擴大再生產》，《人民日報》1979年9月1日；《關鍵是思想解放勇于實踐》，《人民日報》1979年8月31日。。隨后，各省、市、自治區和國務院有關部委根據國務院的要求，選擇各自所屬國營工交企業組織試點。1979年底，試點企業擴大到4200個。1979年底1980年初，中共中央和國務院有關機構組織了多次擴權改革試點調查。其中有：1979年10月17日至12月7日，中央辦公廳研究室理論組到四川、安徽、浙江三省調查；1979年冬，人民銀行總行也組織了一個經濟改革調查小組到四川調查，走過成都、灌縣、樂山、自貢、重慶、渡口等地；薛暮橋帶領中財委體制組到上海去看經濟改革情況等。調查中發現，“企業的廠長、書記、各經濟部門的負責同志，或者是省、市領導干部，積極于改革、致力于試點的都大有人在。尤其是許多基層干部，可說是雄心勃勃、勁頭十足”*中辦研究室理論組：《經濟體制改革的開端——四川、安徽、浙江擴大企業自主權試點調查報告》，《經濟研究參考資料》1980年第51期。。企業職工的態度顯然是與其切身利益聯系在一起的。擴大企業自主權最直接的好處，就是企業有了一些財力解決職工迫切需要解決的“三子”(兒子、房子、票子)*所謂“兒子”，就是自主安排子女就業；所謂“房子”，就是為部分職工解決住房問題；所謂“票子”，就是增加獎金福利。參見楊培新：《關于經濟改革和銀行改革問題》，《經濟研究參考資料》1980年第93期。問題。1980年5月17日，中共中央、國務院批轉國家經委的報告，把地方企業擴權試點的審批權下放給各省、市、自治區。隨后，擴權改革試點進一步擴大。到1980年6月，發展到6600多個，約占全國預算內工業企業數的16%左右，產值占60%左右，利潤占70%左右。其中上海、天津試點企業利潤已達到80%以上，北京已達到94%。*《中華人民共和國經濟管理大事記》，第398頁。

擴大企業自主權試點顯現出“搞活企業”的最初成效。企業有了一定的改善經營管理、適應市場需求的動力和財力。在經濟調整時期生產任務不足的環境下，一些企業自己想辦法，依靠市場救活企業。企業自銷權為生產資料進入市場打開了一個小小的缺口。鋼材市場調節是逼出來的。過去鋼材生產的計劃性是最高的，1979年調整后，原來“皇帝的女兒不愁嫁”的鋼材分不出去。形勢所迫，許多企業領導親自帶隊四處推銷。1979年全國自銷鋼材81.8萬噸，1980年上半年達到84.9萬噸。成都無縫鋼管廠1980年自銷合同部分已占到42%，江蘇省1979年冶金產品市場調節部分已占30%至35%。*柳克勛：《鋼材市場調節把經濟搞活了》，《經濟研究參考資料》1980年第147期。率先進入市場的還有機電產品，1979年，上海、北京、江蘇、四川、福建、陜西等省市先后開辦了一批綜合性的生產資料交易商場*李定主編：《當代中國物資流通》，當代中國出版社，1993年，第57—58頁。。這已然有一點生產資料市場雛形的味道，市場調節機制開始起作用，也為非國有經濟獲取生產資料提供了一些渠道。因此，擴權改革對市場化的啟動還是起了作用的。

三、從擴權到以稅代利

擴大企業自主權改革試點，開始時企業是很高興的。過去企業既無權又無錢，蓋個廁所都要打報告；現在有了點自主權，有了點“自主錢”，開始有了點自我發展的動力。例如重慶鋼鐵廠因國家削減計劃陷入困境，通過自己找市場救活了自己。有了點“自主錢”，企業就可以給職工發點獎金、修點住宅，改善點福利，職工也高興。企業管理者有了更大發揮余地，所以開始時企業積極性很高。一般試點企業產值和利潤增長幅度高于非試點企業*參見《中華人民共和國經濟管理大事記》，第398頁。。

理論界對擴權改革寄予很高期待，認為“企業自主權是我們中國當前的特效藥”，“為中國的四個現代化找到了必由之路；為中國的社會主義建設找到了內在的動力”*楊培新：《關于經濟改革和銀行改革問題》,《經濟研究參考資料》1980年第93期。。然而，擴權改革的局限性及其與現行體制的矛盾很快就顯現出來。一方面，擴大企業自主權遇到了原有體制和主管部門的阻力,很難達到搞活企業的目標?！懊x上是擴大企業自主權，實際上，上頭的各層‘婆婆’誰也不肯撒手讓企業自己當家作主。該‘下放’的權力不肯交，不該管的事也濫干涉。”*譚玉深、李振臺：《擴大企業自主權為啥這么難？——石家莊棉紡二廠調查》，《經濟研究參考資料》1981年第27期。放權仍然有限，在支配利潤留成資金、用人、工資制度、計劃外生產等方面企業權力還很小，對搞活企業的作用有限。企業參與外貿和外匯分成的規定完全沒有兌現。企業普遍反映利潤留成比例偏低，生產發展基金太少，基數年年加大，增長越來越難。*《中華人民共和國經濟管理大事記》，第398、399頁。一些企業要求擴大自銷權，受到物資部門或商業批發站的警告。另一方面，改革釋放出來的力量與宏觀經濟目標產生沖突，造成了某種經濟混亂現象。預算外固定資產投資大幅增加，使國家壓縮基建規模的調整目標得不到落實*1979年預算外投資為104.91億元，比1978年的83.62億元增長25.5%。1980年猛增到209.62億元，一年間幾乎增長一倍。根據《中國統計年鑒(1983)》(中國統計出版社，1983年)第323頁計算。。而且出現許多產品(主要是原材料)“派不下、收不上、調不動”以及大廠吃不飽、小廠到處搞，重復生產、重復建設等情況*許滌新：《國民經濟綜合平衡理論問題討論會開幕詞》，《經濟研究參考資料》1981年第31期。。在沒有預算硬約束的制度下，試點企業開始出現“截留稅利，亂攤成本，濫發獎金和補貼”等行為*《中華人民共和國經濟管理大事記》，第420頁。。政府發覺，企業有了自己的獨立利益后，總是傾向于企業自身的眼前利益，而忽視企業的長期發展和對國家的責任。

解決擴權試點與舊體制的矛盾，根本出路是要改革整個經濟體制，但當時正處在調整時期，不能驟然進行大改大革。要發揮市場調節作用，必然涉及價格的調整和價格體系的改革，然而，盡量保持物價的基本穩定是中央的既定方針，價格體系不能大動。改善企業經營狀況必須賦予企業一定的用工權，但安置2000萬待業青年就業是政府的當務之急。這些都是難解的結。

從1981年10月起，國務院要求全國工業企業實行經濟責任制，強調責、權、利相結合，企業在獲得自主權的同時，應當加強對國家的責任，確保在企業盈利中“國家得大頭”。擴大企業自主權重點在于解決國家與企業的關系，經濟責任制則希望調動企業內部工人積極性，把工人的利益與企業的經營成果掛起鉤來。從1981年開始，對留成辦法做了一些修改，把“全額分成”改為“基數分成加增長分成”?；鶖捣殖杀壤匀惠^低，為保財政；增長部分留成比例可以提高些，一般提到10%至20%甚至30%以上，為照顧企業。經濟責任制推行很快。據統計，截至1981年8月初，全國縣屬以上工業企業實行經濟責任制的已占企業總數的65%以上*《中華人民共和國經濟管理大事記》，第442頁。。

推行經濟責任制取得了一些效果，出現了一些達到“三多”(即國家多收、企業多留、職工個人多得)的企業，如當時推廣的首鋼經驗*據當時的資料，首都鋼鐵公司從1981年7月開始實行承包制，在企業內部層次承包，直到個人。國家承諾完成2.7億元上繳利潤任務后，獎金可發三個月的標準工資(當時規定，獎金不能超過兩個月標準工資)，收效明顯。1981年，首鋼總產值下降1.9%，利潤卻達到3.14億元，比上年增長8.2%。這與冶金行業整體虧損的局面形成了對照，當年全國冶金工業利潤下降6.7%。首鋼的經驗之所以受到重視，還在于它“把國家多收、增收放在第一位”。國家收入增長8.72%，高于企業留利增長3.9%和職工獎金增長2.26%。參見張信傳等：《關于首鋼推行經濟責任制的調查》，《經濟研究參考資料》1982年第43期。。然而，推行經濟責任制，并沒有改變國家同企業的利益博弈，只是改變了形式。在如何確定計算利潤分成的基數問題上，陷入國家同企業的討價還價。因為不同企業利潤增長的潛力不同：原來利潤交得多的企業，增長潛力就小，留成也少；原來利潤交得少的企業，增長潛力大，留成反而多，這是“鞭打快?！?。*作者對原國家體改委綜合司副局長楊啟先的訪談(2008年8月28日)。更大的問題是當時計劃價格體系極不合理，各行業成本利潤率相差懸殊。比如，加工行業利潤高，原材料、燃料工業和農機工業利潤低；同是紡織企業，搞化纖、混紡的利潤高，織坯布的利潤低；在一個針織廠內，織尼龍襪利潤高，織線襪利潤低*趙紫陽：《研究新問題，把經濟改革搞好》，《人民日報》1980年4月21日。。不合理比價形成的利潤水平相差懸殊，有一個極端的例子：石油行業成本利潤率比煤炭行業高出100倍*中央辦公廳研究室理論組：《經濟體制改革的開端——四川、安徽、浙江擴大企業自主權試點調查報告》，《經濟研究參考資料》1980年第51期。。比價不合理造成企業之間的利潤懸殊和苦樂不均，企業留利高低不取決于其經營是否有方，這無法達到擴權改革預期的激勵作用，而且造成了不公平競爭和相互攀比。

從中央角度看，最大的問題是放權讓利式改革不能保證“國家得大頭”，中央財政收入占比下降過多。過去財政收入占國民收入30%多，現在只占25%至26%。最近三年銀行存款2100多億元，其中各級財政存款700億，企業存款700億，城鄉個人存款700億。在1983年3月17日的中央政治局會議上，有領導指出，改革給了企業動力，卻沒有給壓力，企業管理沒有什么改善，獎金發得很多。企業富起來了，國家卻窮了。財政問題不是簡單的財政問題，國家政治上的統一必須有財政做基礎。中央掌握的財政過少，妨礙中央統一政策的貫徹，已經發生了調度不靈的現象。光講農民富，企業富，不講國家富不行。*房維中：《在風浪中前進：中國發展與改革編年紀事(1977—1989)》(1983年卷)，未刊稿， 2004年，第60—63頁。

決策者和一些經濟學家都認為，為了保證“國家多收”的利益，應當逐步從利潤分成制過渡到以稅代利、自負盈虧的體制，也就是把企業向國家上交利潤改為交稅。其實，以稅代利一開始就是擴大企業自主權的一個選項，從1979年就在小范圍內試點了，1980年，經國家經委批準，已經在一些企業開始試行這種改革試點。*參見劉國礎：《建立經濟責任制是發展工業生產的一項重要政策》，《經濟研究參考資料》1981年第156期。到1981年底，全國參加試點的工業企業有456戶，分布在18個省、市、區*國家體改委關于國營企業利改稅問題座談會的情況報告(1982年11月12日)。。當時了解的國外情況是，除了蘇聯、東歐以外，其他國家的企業包括國有企業都不交利潤，而是交所得稅。這樣，國務院決定在全國推行“利改稅”。不過一步到位還不行，分兩步走。1983年首先實行“利稅并存”，對國營企業所創利潤，先征收55%的所得稅，剩下的45%再在企業與國家之間確定一個分成比例，一定三年不變。國營小企業按八級超額累進交納所得稅，稅后企業自負盈虧，國家不再撥款；但對盈利較多的企業收取一定的利潤。*《國營企業利改稅試行辦法》(1983年4月12日)，房維中：《在風浪中前進：中國發展與改革編年紀事(1977—1989)》(1983年卷)，第76頁。決策者清楚，第一步利改稅不能解決問題，還有一個稅后利潤分配問題，仍然是利潤總額分成的一個變種。但為了防止企業承包的辦法大發展，先把陣地占住。因此不贊成大面積推行企業利潤包干，強調解決企業與國家的關系不能照搬農民內部的承包辦法*參見《中國改革開放大事記》，中國財政經濟出版社，2008年，第76頁。。

1984年推出第二步利改稅，即從稅利并存轉向完全交稅。稅后利潤留歸企業支配，獎金在稅后利潤中提取，可取消獎金封頂，增加激勵。為防止濫發獎金，通過征收獎金稅實行工資獎金總額控制。決策者很重視第二步利改稅，認為它可以解決兩大難題：一是部門地區分割；二是企業組織結構不合理，重復建設，落后擠先進。部門利益、地區利益是上繳利潤制度的產物。利改稅后，所有企業都向當地稅務局交稅，在經濟利益上與條條塊塊脫鉤。對利改稅寄予厚望，認為利改稅是一把鑰匙，可以解決一系列問題，為城市改革開辟道路。為了解決因為價格和政策因素造成的苦樂不均，在征收固定稅率的所得稅以外，還設置了一種調節稅，即對利潤高的企業征收一定比例的調節稅。企業基金制——利潤留成制——以稅代利制是80年代初處理國家與企業關系的三步曲。利改稅的出發點，雖然有創造條件讓企業自主經營、自負盈虧的考慮，但主要是為了保財政，所得稅率過高，新創利潤大部分被國家拿走，企業仍然沒有多少積極性。價格體系不合理，調節稅難以平衡苦樂不均，又帶來“鞭打快?！钡膯栴}。

四、國營企業的改組和聯合

推進國營企業的改組和聯合，這被看做是既有利于搞活又有利于調整的一項改革。經過30年國家投資，形成了35萬多個大中小國有工業企業，這是中國經濟現代化的基點。然而，這些國有企業束縛于部門所有制和地區所有制之中，部門林立，自成體系，各自為政，小而全，大而全，無法適應現代化大生產的要求。部門林立、管理分散最典型的是機械工業。據當時調查，全國各類機械企業共10.4萬個(其中大中型企業1.2萬個，小型企業9.2萬個)，分屬工交和國防工業兩個系統，從中央到省、市、自治區都有兩套機構。在工交系統，又有一機部、農機部兩個專業機械制造部和30多個中央部的專業機械制造局。國防系統有從二機部到八機部等7個專業機械制造部。各地方還擁有自己的機械工業部門，也分口管理。民用一套，軍工一套；中央部門一套，地方一套，各自自成體系，互相割裂，互相封鎖。*孫學文、沙吉才：《關于我國機械工業的現狀和問題及其調整和改革》，《經濟研究參考資料》1980年第188期。在1978年最初的醞釀中，就把工業改組，建立企業性工業公司(總廠)作為改革的重要內容。

最早提出“公司制”的是劉少奇。新中國成立以后，由于受到蘇聯模式的影響，形成了一套高度集中、以行政命令為主要手段的計劃管理體制。為了克服體制上的弊端，1964年初，劉少奇找薄一波、葉林和安志文談話，設想用聯合公司或托拉斯這種組織來改組工業企業。他當時的看法是，中央各部和省、市的廳局都在干預經濟，這是超經濟的辦法。組織企業性質的公司，可能比行政機構管得好一些。他考慮把各部的管理局改成公司，不是行政機關，而是經濟組織，這樣就可以更接近生產，更接近企業。8月，劉少奇代表中央批轉了國家經委《關于試辦工業、交通托拉斯的意見的報告》，不久，全國煙草、鹽業、汽車、橡膠、醫藥等12個行業組織了托拉斯。但不久“文化大革命”爆發，劉少奇的嘗試也就結束了。*參見《與改革同行：體改戰線親歷者回憶》，社會科學文獻出版社，2013年，第2—3頁。

1978年，一些地區和部門開始改組工業。1979年9月16日，國家經委轉發《部分省、市工業改組試點座談會紀要》和《關于組織企業性工業公司(總廠)的試點辦法》兩個文件，要求“進一步開展工業改組試點工作”。此后，在全國擴大了試點范圍。*《中華人民共和國經濟管理大事記》，第 359頁。1979年，根據鄧小平的設想，把軍工和地方工業兩套系統的機械工業統一起來，平戰結合，軍民結合，管理上搞專業化的聯合公司。這涉及8個機械工業部門以及煤炭、輕紡、化工、石油、農墾等諸多部門。中央決定，組建國家機械委員會，由薄一波負責。*參見《與改革同行：體改戰線親歷者回憶》，第3頁。這種公司制嘗試，總體上還是設想在計劃經濟體制下進行改革。然而，在企業的行政隸屬關系無法改變的情況下，工業改組的推進很困難。在這種情況下，決策者對企業改組和發展企業之間的橫向經濟聯系，發揮中心城市的作用抱有很大期望*參見趙紫陽：《研究新問題，把經濟改革搞好》，《人民日報》1980年4月21日。。1980年，國務院提出在計劃的指導下“發揮優勢，保護競爭，促進聯合”的方針*《三中全會以來重要文獻匯編》(上)，第579頁。。7月1日，國務院作出《關于推動經濟聯合的暫行規定》，要求組織聯合“不能用行政命令強行組織”，“不受行業、地區和所有制、隸屬關系的限制”*《中華人民共和國經濟管理大事記》，第 391頁。。10月19日，國務院又發布《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》，為保護企業競爭，要求“尊重企業相對獨立的商品生產者的地位”，“企業根據國家政策法令所擁有的產、供、銷、人、財、物等方面的權力，任何地區和部門不得任意干預”*參見《三中全會以來重要文獻匯編》(上)，第718—720頁。。其用意在于：通過組織各種形式的經濟聯合體，加強橫向經濟聯系，逐步削弱政府部門對企業的行政干預。鼓勵自下而上、循序漸進地突破地區封鎖和部門分割。

1981年，在對經濟實行進一步調整時，企業的改組聯合被進一步強調。中央領導認為，企業的改組聯合“既是調整，又是改革”*《關于工交企業改組、聯合的情況和今后的意見》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。。當時叫作“梳辮子”“裝口袋”，就是把同行業的合在一起。在4月1日國務院批轉的關于工業管理體制改革座談會匯報提綱和三個附件中，第一個附件就是《關于工交企業改組、聯合的情況和今后的意見》。國務院在轉發通知中要求各地、各部門“抓緊調整的有利時機，大力推進工交企業按專業化協作原則進行改組和聯合，下決心在五年內逐步做好工業組織結構的調整”。當前的重點是從中心城市入手，京、津、滬要以市為主，首先抓好；各省市也要把重點放在主要城市。全行業改組可先在汽車、造船、卷煙等少數行業組織全國性的或跨地區的公司試點，由國務院有關部門直接領導。5月5日，國務院在有關抓緊工交生產的通知中再次要求，“要以工業城市為中心，圍繞重點產品，打破部門、地區的界限，逐步把企業合理地組織起來”。*《國務院批轉國家經濟委員會、國務院體制改革辦公室關于工業管理體制改革座談會匯報提綱的通知》《國務院關于抓緊今年工交生產努力增產增收，保證完成國家計劃的通知》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。

改組與聯合雖然取得一些進展，但遇到的“阻力重重”。最大的阻力仍然是體制問題，即受到按地區、部門管理企業的體制的束縛。國家經委在一份文件中反映了這種情況：不少中央部委和省級部門設想的，是如何把分屬各地的企業收上來或變相收上來，而不是根據國務院決定，支持、幫助和服從中心城市的改組聯合。中心城市提出打破地區、部門的改組聯合方案，往往受到上級有關部門的阻攔?！斑@種條條與條條之間、上級條條與下級條條之間，條條與塊塊之間、大塊塊與小塊塊之間各搞一套、互相掣肘的局面，嚴重地阻礙著改組、聯合的順利進行。”*《當前工業改組、企業聯合的一些情況和意見》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。

由于受到部門利益和地區利益的阻礙，不得不借助行政的力量干預?！霸齑I和上海高橋地區的聯合企業就是行政干預加經濟辦法的產物?！?《當前工業改組、企業聯合的一些情況和意見》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。國務院主要領導人直接推動了上海高橋地區7個企業聯合組建石油化工聯合企業。1981年7月7日，國務院領導將第18期《財政簡報》批給國家經委主任袁寶華，并印發中央財經領導小組，上海陳國棟、汪道涵及石油部、化工部、電力部。他對簡報中“可以生產要素實行企業之間的聯合”的建議很重視，認為同在一個地區的煉油、化工、熱電企業更應該聯合。他建議由經委負責，協同上海市委，首先解決上海高橋地區的聯合，取得經驗，然后再著手搞第二個、第三個。“以上請即組織力量著手”。*《關于貫徹執行紫陽同志在〈財政簡報〉十八期“組織聯合可以大幅度提高經濟效益”上的重要批示的通知》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。在國務院領導推動下，確定了上海高橋地區分屬不同部門的煉油、化工、輕工、電力等七個石油化工企業和一個研究所，聯合組成石油化工聯合企業。*《當前工業改組、企業聯合的一些情況和意見》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。

上海造船公司也是在胡耀邦親自過問以后才得以成立。上海造船工業多次醞釀把分屬不同部門的企業組織起來，都因“部門所有制”難以打破，沒有實現。1981年3月，胡耀邦作出明確批示：“實行聯合是中央反復考慮已定的方針，是不可動搖的方針，沒有理由推翻這個方針。索性把道理講透，擺到桌面上來，不能再搞封建割據了，必須搞統一富強，要搞中國的統一富強。思想上要挖挖底。思想上必須尖銳。要搞聯合、改組、改造，沒有思想斗爭是不行的。”國務院主要領導也提出：“只有聯合，才能調整、改組、改造、出口，搞出一條路子來，這個突破有重要意義?！痹诤畹鹊亩卮傧?，聯合才開始有了突破。由分布在上海、江蘇等省、市，分屬六機部、交通部等部門的造船企業統一組織起來，成立了上海市造船公司。*《當前工業改組、企業聯合的一些情況和意見》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。

隨后，又相繼組建了南京金陵石油化工總公司，遼寧撫順石油化工公司。據統計，1981年以來，新建公司、總廠580個，各種經濟聯合體730多個。*《關于工業改組、企業聯合的基本情況和今后意見》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。同時著手推動少數全國性重點行業的聯合，試辦行業協會，建立全國性公司。1980年3月最早成立中國絲綢公司，隨后成立的有中國汽車工業公司(1981年12月)、中國船舶工業總公司(1982年5月)、中國石油化工總公司(1983年2月)、中國有色金屬工業總公司(1983年4月)、中國國際運輸總公司(1983年11月)等。

然而，企業改組聯合也出現了一些中央部門和省廳局借機收廠收權的問題。“不少城市反映，中央各部門和省(區)的廳局，都想按條條建立全國性、全省性的專業公司，都要收廠或收骨干廠，使中心城市的改組、聯合很難統籌安排?！?《關于工業改組、企業聯合的基本情況和今后意見》，《經濟研究參考資料》1982年第120期。行政權力過多地介入，組建起來的公司中，大多仍是行政性公司，真正的企業性公司仍是少數。不論是企業還是公司，都還擺脫不掉行政附屬物的地位。

五、中央與地方“分灶吃飯”

最初考慮的放權式改革，還有擴大地方的權限。在中國這樣一個大國，中央與地方的權力配置始終是改革必須面對的一個問題。這項被稱為“行政分權”的改革，就是將由中央掌握的計劃、生產、資源分配、投資決策的部分權力和責任下放給省級政府，其核心是財權的劃分。原有的財政制度下，國家財政部實行統收統支，地方自留的財政收入很少，僅夠地方必要的行政開支和很少的建設費和事業費。所有基建投資大部分由財政部分配給中央各部，再由各部分配到省、各企業，專款專用。地方用于其他方面，中央各部就要收回，所以各省、市、自治區對于財政收支往往漠不關心，能多收的不努力多收，能少支的不努力少支，看到許多開支重復浪費也無權進行調劑。*薛暮橋：《談談經濟管理體制改革問題》，《經濟研究參考資料》1979年第172期。

為了解決這種矛盾，1977年和1978年采取了一些局部性改進措施，對一些地區，分別試行了“比例包干”(即按地方財政支出占財政收入的比例，實行中央和地方分成，包干使用)和“增長分成”(即地方財政收入每年增長的部分，按一定的比例，實行中央和地方分成)的辦法*張勁夫：《關于一九七八年國家決算和一九七九年國家預算草案的報告》，《人民日報》1979年6月30日。。1979年，中共中央提出“以財政體制為突破口，改革先行一步”*田一農：《關于財政體制問題》，《經濟研究參考資料》1979年第172期。。財政體制改革預設目標有兩個：一方面希望擴大地方機動財權，為地方發展注入活力，調動地方發展經濟的積極性，允許一部分地區先富起來；另一方面希望增強地方政府增收節支的積極性，承擔起財政平衡的一部分責任，也使地方有解決亟待解決的民生問題的財力。

財政管理體制怎么改革？1979年初，財政部在征求各部門意見的基礎上擬定了兩種方案。一種方案是“劃分收支、分級包干”的辦法，這叫徹底分開。劃分中央和省、市、自治區的收支范圍(哪些稅收歸中央，哪些稅收歸地方，哪一級管的企業上交利潤歸哪一級所有)，多收多支，少收少支，自求收支平衡。分級包干后，“你的問題你解決，我的問題我解決”，“各過各的日子，各做各的打算”。另一種方案是“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”。這是一個過渡性方案，按照地方財政收支范圍，參照最近三年收支情況，按照包干范圍確定一個上解中央和地方留成的比例，三年不變。包干范圍內的收入和支出，由地方自行統籌安排，中央不再下達指標。這兩種方案都經國務院討論，提交中央工作會議討論，并且在4月13日至5月6日召開的全國財政工作會議上征求過意見。在中央工作會議上，各省市委書記們對財政體制改革積極性很高，然而，當拿到全國財政工作會議討論時，各省市財政廳局長們卻顧慮重重，對地方財政包干心里沒底。在國務院會議上，中央各部委也有很多擔心，擔心實行地方包干后各地畫地為牢，可能妨礙國家任務的完成，阻礙商品的調進調出，擔心主管部門不分配財政指標后說話沒人聽。國務院認為第一種方案改革比較徹底，但條件還不具備，決定先實行第二種辦法作為過渡。之所以傾向于第二方案，因為整個體制沒有改革，到底哪些企業歸中央，哪些企業歸地方，哪些基建項目由中央投資，哪些項目由地方投資，一時提不出來。還有一個原因，就是在江蘇試行這種辦法兩年多，取得了很好的效果，中央和省市縣都增加了收入。*參見田一農：《關于財政體制問題》，《經濟研究參考資料》1979年第172期。7月13日，國務院發出通知，決定從1980年起，對各省市試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”的辦法，同時在四川省進行“劃分收支、分級包干”辦法的試點*《中華人民共和國國民經濟和社會發展計劃大事輯要》，紅旗出版社，1987年，第412頁。。

然而，很快有了變化。首先是7月15日，中共中央和國務院決定對廣東、福建兩省實行特殊政策和靈活措施。在財政體制上，廣東省實行“劃分收支，定額上交，五年不變”的包干辦法，福建省實行“劃分收支，定額上交，五年不變”的包干辦法，給予了廣東、福建兩省以更大的權限和優惠，執行中收入增加或支出結余全部留歸地方使用。*參見《中華人民共和國經濟管理大事記》，第349頁。10月4日至10日，中共中央召開各省、市、自治區第一書記座談會，討論1980年計劃的盤子。其中關于財政體制，會議確定除了江蘇按原定辦法再搞一年，廣東、福建按中共中央文件規定辦以外，要求其他省按四川的辦法作準備。*《中華人民共和國國民經濟和社會發展計劃大事輯要》，第416頁。也就是說，準備提前在多數省份實行原擬定的財政體制改革的第一方案。11月20日至12月21日，國務院召開全國計劃會議，最終確定在15個省實行“劃分收支，分級包干”的辦法*《中華人民共和國國民經濟和社會發展計劃大事輯要》，第417頁。。1980年2月1日，國務院發布《實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規定》。新體制大體分五種情況：第一種是北京、天津、上海3個直轄市實行“總額分成、一年一定”的體制；第二種是對四川、陜西、甘肅、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山東、山西、河北、遼寧、黑龍江、吉林、浙江15省，實行“劃分收支，分級包干”的辦法；第三種是對廣東、福建兩省實行“劃分收支，定額上交或定額補助”的特殊照顧辦法；第四種是對內蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、云南、青海、貴州等少數民族省(區)，仍然實行民族自治地方財政體制，保留原來對民族自治地區的特殊照顧；第五種是對江蘇省繼續試行固定比例包干辦法。

新財政體制改過去“一灶吃飯”為“分灶吃飯”，其目標是“在中央統一領導和計劃下，各過各的日子”，以此來打破全國吃“一口大鍋飯”的局面，增加地方的財政權限，實現事權和財權統一，權利與責任統一，以調動其積極性。同時，改“一年一定”為“五年一定”，也免去了“年年吵基數、爭指標”的煩惱。*陳如龍主編：《當代中國財政》，中國社會科學出版社，1988年，第295頁。實行“分灶吃飯”，當年的財政赤字絕大部分由中央承擔，加上在計算地方包干基數時，中央又讓給地方30億元，這樣當年中央財政共負擔了170億元的赤字*參見《中華人民共和國經濟管理大事記》，第372頁。?！胺衷畛燥垺钡拈L遠影響，是給予了地方政府發展本地經濟的動力。

六、城鎮集體(合作)和個體(私人)經濟的恢復

70年代末80年代初，城鎮集體(合作)經濟和個體(私營)經濟之所以獲得了新的發展契機，根源于一場就業危機。70年代末，中國面臨一系列社會問題，最具“爆炸性”的社會問題也許就是大量城鎮勞動人口的就業問題。1979年，城鎮積累的待業人員近2000萬，達到新中國成立以來待業人數及占人口比重的最高峰。大城市就業壓力更大。如北京市待業人員40萬人，占城市總人口的8.6%，平均每2.7戶城市居民中就有一人待業。天津待業人員38萬人，占全市總人口的11.7%。如此龐大的待業隊伍包括兩部分：一是回城的上山下鄉知識青年和其他落實政策回城人員；二是新增城鎮勞動人口和其他城鎮閑散待業人員。而主要是前者。如天津市1978年初僅有2萬人待業，由于大批知識青年陸續回城，到1979年猛增到38萬人。*莊啟東、唐豐義、孫克亮：《城市集體所有制經濟大有可為——北京市解決勞動就業問題的情況調查》,輕工業出版社，1979年，第2頁；李志、王力：《關于天津市勞動就業問題的調查》，《天津師大學報》1983年第2期。1979年4月5日，李先念在中央工作會議上描述就業形勢時說：“大批人口要就業，這已經成為一個突出的社會問題，如果處理不當，就會一觸即發，嚴重影響安定團結。”*《三中全會以來重要文獻匯編》(上)，第148頁。面對嚴峻的就業壓力，各城市使出了渾身解數，辦法大體有三種。一是號召未達到退休年齡的職工提前退休，允許子女頂替。二是實行分片包干，限期解決。為了解決就業問題，要求各個機關、企業、事業單位把職工子女中的待業青年包下來，沒有招工指標的，就收進來當長期臨時工，提倡一個人的工作兩個人干，三個人的飯五個人吃。三是組織待業青年積極發展城市集體所有制企業，廣開就業門路。*薛暮橋：《城市集體經濟大有可為·序言》，《經濟研究參考資料》1979年第155期。國務院還于1979年4月16日批轉國家計委《關于清理壓縮計劃外用工的辦法》，要求當年在已經清理壓縮計劃外用工的基礎上，再清理壓縮200多萬人*《中華人民共和國國民經濟和社會發展計劃大事輯要》，第409頁。。

一開始各地政府主要是推行本系統、本企業包干的辦法，把職工子女安排進來。然而，這種“分片包干”的辦法很快達到極限，而且帶來了許多新矛盾，加劇了企業的人浮于事,使企業社會負擔加重,這與擴大企業自主權的改革也相沖突。于是，許多地方政府開始把目光轉向體制外，在現有企事業單位之外開辟新的就業門路。如北京市從1978年7月開始，組織專門班子對北京的城市社會結構進行調查；1979年3月、4月，又組織調查全市待業青年的數量、分布等情況。兩次摸底顯示，北京市“大批人無事干，大量事無人干”。從調查中也大體找到了解決就業問題的出路，就是把勞動就業同發展城市集體經濟，特別是新興的生產服務合作社結合起來。*莊啟東、唐豐義、孫克亮：《城市集體經濟大有可為——關于北京市廣開就業門路安排待業青年的調查》，《經濟研究參考資料》1979年第155期。至1979年6月底，全市已有6.1萬多名待業青年找到了就業崗位，包括茶水站、酒館、餛飩挑、搬運、照相、木器加工、縫紉、書畫、謄寫刻印、織毛衣、鉤臺布、塑泥人、蠟魚以及各種臨時性的勞動服務等100多個行業*《北京日報》1979年6月29日、7月31日。。著名的前門“大碗茶”就是在這時出現的。7月24日，中共中央和國務院將北京市《關于安排城市青年就業問題的報告》批轉全國，肯定了北京市廣開就業門路，大力組織集體所有制和各種生產服務事業的做法*譚宗級、葉心瑜主編：《中華人民共和國實錄》第4卷，吉林人民出版社，1994年，第237頁。。幾乎同時，上海、天津、廣州、福州等許多城市都采取了類似的做法*本報評論員：《廣開門路 放手安排城市青年就業》，《人民日報》1979年6月17日。。

理論界越來越多的人關注就業問題。薛暮橋回憶說：“1979年初在杭州寫書時，聽說上山下鄉后回城的待業青年要求就業，到省府大院請愿，我看了現場，并同省委書記鐵瑛同志討論過。這一年全國許多城市發生請愿事件，已經影響社會的安定，我對日益尖銳的就業問題進行了研究，認為要解決這個問題，必須糾正‘左’的錯誤，改革所有制結構和勞動就業制度，改變清一色的兩種公有制并存的格局，允許多種經濟成分并存?！毖δ簶蛟?月勞動部召開的座談會上發表講話，7月應邀到中央黨校作報告，都提出了這個主張。*《薛暮橋回憶錄》，天津人民出版社，1996年，第349頁。7月18日《北京日報》、7月20日《人民日報》先后發表薛暮橋的談話。他指出，采取子女頂替的辦法解決并不是根本辦法，根本辦法還是發展生產，廣開就業門路。要廣開就業門路，重要一條是要改變勞動管理制度，國家給每人發一個“鐵飯碗”的制度已經無法維持下去了。辦法只有一個，包不了的事情不要包辦，準許待業青年自己組織生產，我們不但不應下禁令，而且應當加以幫助，加以組織領導。*《廣開就業門路必須改變勞動管理制度》，《人民日報》1979年7月20日。薛暮橋的意見引起廣泛關注和爭論，特別是關于打破“鐵飯碗”的說法引起很大反彈，因為這將影響到千百萬人的既得利益。但贊成的人也不少，事實上這也是唯一的出路。到了1980年，認識基本上達成一致，并且形成全國性政策。1980年8月2日至7日，中共中央召開全國勞動就業工作會議。會議提出，必須逐步做到允許城鎮勞動力在一定范圍內流動；逐步推行公開招工，擇優錄用的辦法；要使企業有可能增加或減少勞動力，勞動者也有可能選擇工作崗位；在解決勞動就業問題上，要打破勞動力全部由國家包下來的老框框，實行在國家統籌規劃和指導下，勞動部門介紹就業、自愿組織起來和自謀職業相結合的方針。8月17日，中共中央將會議通過的《關于進一步做好城鎮勞動就業工作》的文件轉發各地。*《中華人民共和國經濟管理大事記》，第395、396頁。

在1978年以前的計劃經濟體制下，城鎮集體經濟一直是存在的。1977年底統計，城鎮集體職工約占全體職工的25%，產值約占16%*曾里編：《關于城鎮集體經濟的幾個問題》，《經濟研究參考資料》1979年第176期。。一般來說，集體企業較之國營企業具有更強的自生能力。然而就全國而言，集體經濟發展受到很大的限制，集體企業不論經營好壞，職工工資普遍低于同行業國營企業的職工。由“小集體”過渡到“大集體”，由“大集體”過渡到國營經濟，被認為是必然的發展趨勢。

解決就業問題的急迫性，為城鎮集體企業的發展提供了一個歷史性的契機。除了原來的由街道或局、區投資興辦的集體企業以外，1979年以后出現了兩類新的集體(合作)經濟。一類是由國營企業為安置本系統職工子女，騰出廠房、設備甚至車間辦起來的集體企業；一類是一些城市的區或街道組織回城知青搞起來的合作社。后一類的合作社開始只是為臨時就業而組織起來的，然而它很快得到中央政策的鼓勵。1980年8月全國勞動就業工作會議提出的解決勞動就業問題的六條措施中，第一條就是“大力扶持興辦各種類型的自籌資金、自負盈虧的合作社和合作小組，支持待業青年辦獨立核算的合作社”*《中華人民共和國經濟管理大事記》，第395頁。。1981年10月17日，中共中央、國務院發布的《關于廣開門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若干決定》提出10條政策，其中特別強調，新發展的集體經濟可以采取勞動服務公司、生產服務合作聯社等多種形式，不強求一律，提倡實行較為松散靈活的體制*參見《三中全會以來重要文獻匯編》(下)，人民出版社，1982年，第 1321—1328頁。。

個體經濟的恢復更具有改革意義。在歷史上，個體經濟在城鎮經濟中一直占著相當的比重。1953年，中國城鎮個體勞動者有900萬人，占當時就業人數的一半，分布在工業、建筑業、運輸業、商業、飲食業、服務業以及文教衛生界等不同行業。1956年急于過渡，個體工商戶和小業主也紛紛加入公私合營行列，全國城鎮個體勞動者僅剩下16萬人。后來有所恢復，1963年一度恢復到231萬人。然而在“文化大革命”時期，全國“割資本主義尾巴”，個體經濟基本絕跡。到1978年，全國城鎮個體勞動者僅有15萬人，幾乎可以忽略不計。*《中國統計年鑒(1983)》，第137頁。城鎮個體經濟基本上被消滅，自謀職業的渠道被堵死，就業壓力劇增。一些人即使成為“城鎮閑散人員”也不能自謀生計。最適合個體經營的零售商業、飲食服務行業全面萎縮，人民生活十分不便。吃飯難、住店難、縫衣難、修車難、購物難等現象各城市普遍存在。

為緩解就業壓力，1978年，個體經濟政策有了松動。開始時，只對“文化大革命”以前有證照并實際保留下來的個體工商戶進行登記發照，許多做法仍服從于“利用、限制、改造”的方針。如經營行業范圍，僅限于從事個體手工業和修配業，不許經營商業和飲食業。*李連進主編：《私營企業在中國的再生》，天津社會科學院出版社，1992年，第2頁。1979年以后，在呼吁大力發展集體經濟的同時，恢復城鎮個體經濟的聲音也漸次增大。3月，國務院明確提出恢復和適當發展個體工商業*《中國經濟年鑒(1984)》，經濟管理出版社，1984年，第IV-52頁。。一些城市的大街小巷又出現了個體經營者的身影，如“在北京街頭可以看到一些修補皮鞋等的小攤子，在大小胡同里開始聽到吹銅號磨刀修剪的，還有挑著擔子爆炒米花的”*《中國青年報》1980年6月3日。。據統計，1979年，全國各省、市、自治區批準開業的個體戶約有10萬戶，比1978年增加70%，總數達到25萬戶。到1980年7月底，總數已達到近40萬戶。*《放寬政策適當發展城鎮個體工商業》，《人民日報》1980年8月21日。在行業上，據說北京市的個體戶經營的行業達48種之多。諸如修鞋、修理黑白鐵、自行車、鋼筆、收音機、軸承、家具、鎖、樂器、鐘表、籠屜、拉鎖、藤器、打字機、木桶、皮件等修理業；理發、洗染、磨刀剪、蹬三輪車、印字、彈棉花、熱補輪胎、廢品代購等服務業；服裝加工、織毛衣、編簸籮、做絹花、做套具、制刷子、捏泥人等手工業生產或加工，以及賣茶水、賣冰棍等*《本市已發展個體工商戶721戶》，《北京日報》1980年7月23日。。但基本上仍然沒有超出手工修理服務的限定范圍。也有一些城市如上海市的政策更寬些，1979年冬1980年春，上海市工商局在全市各區恢復了個體工商業的登記發證工作*《上海給萬戶個體工商業者發證》，《人民日報》1980年7月24日。。1979年11月，武漢市也開始恢復了登記發證工作，而且率先于全國，把一條街——漢正街開放為小商販集中經營的市場。11月，第一批核發小百貨個體工商戶營業執照103戶。*彭捷：《從武漢市漢正街小商品市場的復興看社會主義市場經濟的理論與實踐》，《中共黨史研究》1999年第4期。漢正街成為一時頗有影響的小商品批發市場。

1980年8月全國勞動就業工作會議以后，政策進一步放寬。這次會議把鼓勵和扶持“不剝削他人”的個體經濟的適當發展，確定為解決就業問題的六條措施之一，提出“一切守法的個體勞動者應當受到社會的尊重”。為什么發展個體工商戶？主要是解決兩個問題：一個是怎樣搞活市場的問題，一個是怎么解決當前就業的問題。*梁傳運口述：《我國發展個體、私人經濟的決策過程》，魯利玲采訪，2007年11月1日。8月19日，國家工商行政管理總局負責人以答新華社記者問的形式，向公眾闡明了中央關于發展城鎮個體經濟的新政策，即國務院制定的《關于城鎮非農業個體經濟若干政策性規定》。第一，放寬了允許個體戶經營的行業。總的原則是，只要本人具備一定條件，社會上又有需要，而國營和集體又包不下來的，都可以允許個體經營。如各種修理服務行業、服裝加工業、家庭手工業、個體客貨運輸、房屋修繕、飲食業、小商品、日用雜品、干鮮果品以及鮮活商品的販運等。第二，允許經營個體工商業的包括兩類人：一類是有城鎮正式戶口的待業青年、社會閑散人員；一類是有技術專長的退休老工人、老藝人。第三，個體經營，可以一人經營，也可以夫妻兩人或全家經營。有些技術性的項目，根據雙方自愿，也可以帶一兩個徒弟。某些行業還可以自籌資金，合伙經營?？梢园粗付ǖ攸c擺攤設點，也可以走街串巷，送貨、送藝上門。第四，個體經營者在參軍、招工、招考升學及參加社會的各種政治活動中不受任何歧視。*《放寬政策適當發展城鎮個體工商業》，《人民日報》1980年8月21日。

然而相對于集體經濟，個體經濟的恢復受到更大的觀念障礙。個體經營者雖然是“不剝削他人”的勞動者，卻也是一種私有制，是“資本主義的尾巴”。重新恢復個體經濟是不是倒退？會不會導致資本主義復辟？這使一些地方政府或部門對發展個體經濟顧慮重重，設置了諸多限制。普通人對個體戶也存有歧視心理。《人民日報》連續報道了幾起打擊個體戶的事件*例如，《國營飯店營業員砸個體飲食攤的碗》，《人民日報》1980年8月17日；《黃巖縣路橋區委打擊迫害個體手工業戶》，《人民日報》1980年10月28日。。個體工商戶遇到了來自各方面的刁難。申請一個個體工商戶執照起碼要通過居委會、街道辦事處、工商行政管理局和有關業務部門等四道關口。有些行業還要經過城建、交通運輸、衛生、公安等部門。許多關卡幾乎都得“踏破門、找熟人”，甚至送禮行賄才能放行。開業后還得按時“燒香上供”。*孫民：《發展個體經濟必須改革現行管理體制》，《經濟研究參考資料》1981年第150期?？梢娮枇€不小。

不過，無論是政界還是理論界，主流輿論是傾向于支持個體經濟發展的。1980年10月，薛暮橋在香港“中國經濟發展新趨勢”研討會上作總結發言。他提出，中國只保持全民和集體兩種經濟形式不行，要建立一種社會主義公有制占絕對優勢的從國營經濟到個體經濟的多層次的經濟結構。在城市中不能都是國營經濟，在手工業、商業、飲食、服務等部門，需要放手發展自負盈虧的合作社、合作小組，還可以發展一點個體經濟。薛暮橋說，20多年的實踐證明，我們城市中的社會主義改造也是走過了頭，需要后退一兩步。我們不主張資本主義死灰復燃，但對資本主義也不必過于害怕，有一點也可以，現在還不能叫資本主義絕種。這篇講話新華社發了消息，全國各大報紙登載。*《薛暮橋談我國需要多層次的經濟結構》，《人民日報》1980年11月11日。這篇講話的突破就在于不回避資本主義，甚至說“有點資本主義不可怕”，這在當時是需要勇氣的。

1980年下半年以后，各地對發展個體經濟態度更加積極。如11月上海市政府批準市工商局關于適當發展城鎮個體經濟的12條規定，在經營資格、經營范圍、貨源和原材料供應、價格、稅收等方面，對個體工商戶特別是知青從事個體經營給予優惠。其中有一項特別的規定：允許有關文化、教育、衛生等方面的個體經營。如畫師、各類醫生、各類教師(如教英文、音樂、數理化、美術)、翻譯等自由職業者以及個人舉辦的各種補習班等均可以開業。*《城鎮個體經濟可以適當發展》，《文匯報》1980年11月17日。對個體經濟限制較多的北京市也放寬了限制，特別是放寬了在經營商業和飲食業方面的限制。1981年4月，北京市的《政府工作報告》提出，解決“吃飯難”“做衣難”和“修理難”的問題要“國營、集體、個體一齊上”*《北京日報》1981年4月24日。。

1981年，中央的政策進一步放寬。5月6日，國家勞動總局、國家城建總局、公安部和工商行政管理總局四家聯合發出通知，要求各地統籌規劃、合理解決民辦集體、個體工商戶等所需要的場地問題*《積極合理解決集體和個體經濟所需場地》，《人民日報》1981年5月14日。。7月7日，國務院作出《關于城鎮非農業個體經濟若干政策性規定》，其中一項重要政策，是關于個體工商戶請幫手、帶徒弟的問題。文件規定：“個體經營戶，一般是一人或家庭經營；必要時，經批準可以請一至二個幫手；技術性較強或有特殊技藝的，可帶兩三個最多不超過五個學徒。請幫手、帶學徒，都要訂立合同，并經當地工商行政管理部門簽證?！?《中華人民共和國經濟管理大事記》，第 436頁。所謂請幫手、帶徒弟，實質上觸及雇工經營這一敏感問題。因此，規定是相當謹慎的，實際上作了一個7人的數量限定，亦即隱含了一條界線：7人以下仍屬于個體經濟，8人以上就是雇工經營的私人經濟了。個體工商戶不是先有政策后有發展，而是先有了各種各樣的形式，然后制定規范承認它并規范它?，F實情況突破了原有框框，又制定新的辦法再框。然而，實踐是難以被框住的，個體經濟的發展必然孕育出私人經濟。

中國經濟改革從放權、讓利和松綁起步，是當時唯一可能的也是阻力最小的選擇。放權讓利式改革沒有超越計劃體制，而是在計劃體制中注入某些靈活性，著眼于“搞活”。無論是擴大企業自主權，還是給予農民以更多“小自由”，都能從1956年中共八大前后、1962年調整時期的思想和政策中找到某種連續性，說明傳統計劃體制存在放權讓利式改革的空間。放權讓利改革的局限是顯而易見的，但它畢竟啟動了經濟改革，并為后續改革開辟了道路。對農民讓利和松綁，引導出一場農村人民公社制度的改革；為城鎮待業人員開辟計劃外就業，引導出城鎮個體和私人經濟的恢復和發展；地方分權式改革奠定了地區之間競爭的財政基礎；擴大企業自主權改革成效雖不彰顯，但也使國有企業的一只腳伸向了市場。所有這些效應都趨向于引入市場機制，這種前導性作用不應被忽視。