檢察環境公益訴訟之訴前程序研究*

(山東師范大學法學院，山東濟南 250014)

檢察機關提起民事公益訴訟試點工作開展至今，各試點地區均已取得案件零起訴的突破，如期完成了公益訴訟全面“破冰”的階段性要求。檢察機關的民事公益起訴權針對“污染環境”與“侵害眾多消費者合法權益”兩種案件類型，其訴權程序按照解釋論也應適用于這兩種案件類型，但在我國《民事訴訟法》中，檢察機關提起公益訴訟適用訴前程序具有特殊性，該法第55條第1款規定，公益訴訟的案件類型包括“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等”，然而該條第2款規定適用訴前程序的案件類型是“破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等”。該條第2款規定對消費者合法權益的案件類型限縮在“食品藥品”領域，使檢察機關提起的消費者公益訴訟案件范圍出現模糊與歧義。研究消費者公益訴訟的訴前程序不具有典型性與價值性，故本文聚焦于環境公益訴訟的訴前程序，細化環境公益訴項、具化環境公益訴權的權項邊界。檢察機關環境公益起訴權在民事訴訟和行政訴訟領域的應用與開拓，本質上是其法定監督屬性由傳統民行法律監督手段向現代公益維權監察手段的轉向。對國家權益、社會權益維護的法定代表性是憲法賦予檢察機關的法律監督職權屬性，不同于其刑事公訴權，檢察機關公益起訴權更側重于對社會公共權益的“私法權益”進行保護，在審判關系中具有明顯區別于其他民事主體和行政主體的“訴位優越性”,因而，其法律監督職權屬性在訴訟程序設計中必須予以相應的削弱，通過構建檢察機關提起公益訴訟的前置程序，既能優化不同訴權主體間的訴權合理格局，也能實現不同類型案件的分流處理，無論在提高司法效率還是避免司法浪費等方面都能發揮積極效應。就各試點地區的試點實況來言，我國檢察機關對于公益訴訟訴前程序的運用效果并不理想、困境明顯，該訴前程序的法理基礎和功能闡釋尚需進一步厘清，其具體程序規則設計也有待進一步完善。

一、檢察環境公益訴訟之訴前程序設置的正當性

訴前程序是公益訴訟起訴機制的重要內容之一，是完善檢察機關公益職權體系、健全公益訴訟程序機制的首要前提。賦予檢察機關環境公益訴訟訴權的同時,設置訴前程序有利于規避由于引入檢察機關作為當事人主體造成的訴訟結構失衡和法律監督職權與當事人訴權混同的風險，故訴前程序在程序正義的范疇內具有正當性。然而程序在理論上的正當性需要從概念特征與法理內涵兩方面論證，故厘清訴前程序的理論內涵，確定訴前程序的法理基礎，科學厘定檢察機關環境公益起訴權的法理內涵，準確認知訴前程序的法律特征以及價值意蘊，不僅是為檢察機關規范適用訴前程序提供法理基礎更是對訴前程序正當性的系統論證。

(一)訴前程序內涵界定

一般訴訟程序的訴前程序，是指訴訟主體如果沒有利用特定的內部或行政救濟之前，不得通過訴訟的手段尋求司法救濟。例如行政訴訟的相關復議前置程序，勞動爭議糾紛的仲裁前置以及股東派生訴訟的前置程序等，都要求當事人只能先行特定的行政抑或內部途徑進行救濟，不得直接尋求司法救濟。就其意義來講，普通程序的訴前程序是為了避免濫訴的產生，節約司法資源，保障當事人的正當訴權利益。這也為公益訴訟的訴前程序設計提供了理論參考。

公益訴訟最大的核心價值在于其維護社會公共利益的“公益性”，其起訴主體資格、訴訟程序的適用與“私益救濟”規則不同。就公益訴訟的起訴主體而言，其并不必然要求與訴訟標的具有直接的利害關系，這突破了傳統的正當當事人適格理論,為檢察機關參與環境公益訴訟做好法律鋪墊。[注]參見蔡守秋、張文松：《檢察機關在突破環境民事公益訴訟難局中的法律困境與規則建構——基于公益訴訟改革試點方案的思考》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2016年第3期。主體資格多元化是訴訟法學未來研究的重要課題，學術界也在積極地進行公益訴訟起訴主體資格多元化的正當性論證。然而在公益訴權主體擴張的同時，若不加以必要的程序限制，勢必會出現公益訴權的濫用、亂用。[注]參見秦天寶、段帷帷：《論我國環境行政公益訴訟制度的發展——以全國首例檢察機關提起環境行政公益訴訟案為例》,《環境保護》2015年第1期。檢察機關作為享有國家公權力的公益代表，其公權力帶來的威懾力是其他起訴主體所不能比擬的，因此也具有更大的濫訴風險性。在檢察機關的訴權擴張同公益訴訟濫用風險防控這一矛盾愈演愈烈的背景下，設置訴前程序成為科學規避風險、順應訴權擴張的有效機制安排。

具體到環境公益訴權如何運行，訴訟程序不同，其設置要求也不盡相同。督促起訴抑或支持起訴是檢察機關啟動環境公益訴訟審判之前，訴前程序適用的主要方式。2016年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱：《辦法》)中規定的訴前程序是根據起訴適格主體性質的不同而采取不同的督促方式。其規定了當法定機關為起訴主體時，檢察機關應出具督促起訴意見書，而起訴主體為轄區內的法定組織時，檢察機關會通過向法定組織出具民事公益訴訟檢察建議書等方式督促適格組織向管轄法院提起訴訟。檢察機關根據適格組織是否需要為其提供支持起訴來履行應盡的職責。環境公益案件會涉及不同部門、不同法律制度的交叉，當環境公益案件屬于行政公益訴訟案件時，法律規定的適格起訴主體當前只有檢察機關，并未賦予社會公眾以訴權，因此支持起訴的履行方式不適用于環境行政公益訴訟的訴前程序，只能采取督促行政機關履行職責或者糾正違法行政行為消除不良影響等方式適用訴前程序。

檢察機關公益訴前程序具有必經性、前置性等特征，準確掌握訴前程序的本質特性確保了檢察機關環境公益訴權的規范行使，有利于提高環境公益利益的司法保護效益。從程序啟動的視角分析，訴前程序具有必經性。《辦法》中強調訴前程序先行履行，明確訴權的后置性，督促或支持相應的適格起訴主體提起環境公益訴訟。只有當適格主體怠于行使自己的訴權或者無相應適格主體時，檢察機關才能提起環境公益訴訟。該項決定的效力與法律等同，因此訴前程序作為檢察機關提起環境公益訴訟的必經程序具有了法定性，能夠起到案件分流、減輕司法壓力，提高司法效率的效果。從另一個角度理解，環境公益訴訟的訴前程序具有前置性，只要檢察機關不預先進行訴前程序，就不能夠向法院啟動相應的訴訟。這種法定性的先行適用模式是對其他適格主體行使環境公益訴權的尊重，同時也合理地規劃了檢察機關司法資源的有效利用，在源頭上遏制檢察機關濫用公權力。

(二)檢察機關環境公益訴訟訴前程序設計的必要性分析

檢察機關本身的性質和職責表明它實質上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份,這種身份決定其代表社會公眾提起環境公益訴訟維護生態利益是應盡的職責。[注]有學者認為檢察機關代表社會大眾提起環境公益訴訟是由它的性質與社會身份所負有的職責決定的。參見齊樹潔：《環境公益訴訟原告資格的擴張》，《法學論壇》2007年第3期。由于其身份兼具雙重性，司法權與監督權的并存破壞了法律審判的公平性，因此設置公益訴訟訴前程序可阻止檢察機關濫用環境訴權，使之受到法定程序的規范和約束。[注]法定程序規范和約束環境訴權實質就是使權力運作不具備意思自治的特性。參見何燕：《檢察機關提起民事公益訴訟之權力解析及程序構建》，《法學論壇》2012年第4期。同時訴前程序的基本功能可以彌補行政機關和社會組織的局限性。所以訴前程序的建立可以更好地發揮檢察機關的環境訴權，更有助于公共環境利益免受侵害。

檢察機關的職權屬性要求設立訴前程序控制濫訴的發生。檢察機關是享有國家公權力的國家機構，其所享有的公權力帶來的威懾力是其他起訴主體所不能比擬的。檢察機關通過其具備的國家強制力實現自身職能價值，因此其無論是在機構配置還是技術條件上，都已形成縱橫兩方面比較完備的體系。然而檢察機關作為國家的法律監督機關，一旦其同時享有訴權和監督權時，難免會導致公權力干涉過深進而侵害他人的合法私益現象的發生。因此，訴前程序的設立是將權力關進制度的牢籠中，檢察機關只有在履行完訴前督促或支持起訴程序之后，相應適格起訴主體仍不作為或沒有相應適格起訴主體時，才能行使環境公益訴權。這種訴訟程序開啟的不主動介入性，合理地限制了檢察機關環境訴權，保證了檢察機關的訴訟謙抑性。

著眼于政府的職權失位，訴前程序有助于推進政府履行職責、依法行政。從我國當前的生態文明建設的實際情形來看，我國現階段發生的重大污染型事故的危害行為實施主體主要為大型化工企業。這些企業通常為當地納稅大戶或經濟支柱，當地政府往往追求經濟利益，出于地方保護主義思想怠于行使監管職能或者違法行使職權，造成環境公共利益的擴大化侵害。當前，環境生態因素已經成為考核政府機關負責人政績的一項重要指標，當檢察機關適用訴前程序督促政府部門改正違法行政行為或積極執法作為時，行政機關擁有自我修正的機會。也就是說檢察機關是相對于行政機關作為前一順位的訴訟主體發揮著替補性作用，[注]參見王麗萍：《突破環境公益訴訟啟動的瓶頸:適格原告擴張與激勵機制構建》,《法學論壇》2017年第3期。當行政機關在檢察機關適用訴前程序督促政府部門改正違法行政行為或積極執法作為以后依然怠于履行自己的法定職責時，檢察機關應當提起環境公益訴訟維護社會公共利益。同時，檢察機關提起這種公益訴訟的前置程序也體現了檢察機關作為法律監督主體、司法主體在政治權力體系中對行政權和行政主體的尊重。

二、檢察環境公益訴訟之訴前程序的當下困境與成因

(一)“訴前程序”的規范指引與試點工作梳理

1.“訴前程序”的規范指引

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是中國共產黨十八屆四中全會部署的重要改革任務，并于2015年正式啟動。同年7月1日全國人大常委會發布《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟改革試點工作的決定》(以下簡稱：《決定》)，授權全國13個省(市、直轄區)開展環境公益訴訟試點，次日最高人民檢察院出臺《檢察機關提起公益訴訟試點方案》(以下簡稱：《試點方案》)，其第二部分明確規定檢察機關依法啟動民事公益訴訟或者行政公益訴訟審判程序之前，需要先行履行以檢察建議為形式的督促或支持起訴的程序，方可啟動公益訴訟。從試點伊始，檢察公益訴訟便確立了“發現線索—訴前程序—訴訟程序”的制度設計邏輯。這在很大程度上借鑒了美國的前置審查起訴模式，同時訴前程序設置也是理論與實務界的共識。

其后，《辦法》第13條再次強調訴前程序先行履行性，明確訴權的后置性。2016年12月22日最高人民檢察院發布了《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》(以下簡稱：《開展意見》)第3條闡明了訴前程序的后續銜接強制性特征；其第6條要求從嚴設計訴前程序督促起訴的方式。總覽現有法律文件，檢察院提起公益訴訟的前置程序的專項性規范依據已充分具備。2017年1月4日最高人民檢察院發布公益訴訟指導性案例(第八批)，“檢例第29號”將“訴前程序”列為關鍵詞，突出“啟動公益訴訟訴前程序與訴訟啟動之順位”，訴前程序規則的精細化程度顯著提升。最終經過兩年試點，2017 年 6 月27日，全國人民代表大會常務委員會通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，在前者第55條2款和后者第25條4款分別明確規定檢察機關提起民事公益訴訟須先予履行督促程序與支持起訴程序，提起行政公益訴訟須先予履行督促程序，從程序法上確定了檢察環境公益訴訟“訴前程序”的制度設計。至此，我國的檢察院提起公益訴訟前置程序兼具合法、合理與審慎性特點。[注]參見劉加良：《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》,《政治與法律》2017年第5期。

2.試點工作梳理

我國公益訴訟試點工作開展已二年有余，“試冰”實現預期。從官方公布的數據與案例看，受案數量呈“井噴”態勢。環境公益訴訟“試冰”工作開展前十年間，法院共受理47件相關案件。截至2017年6月，試點地區檢察機關共辦理訴前程序與被提起訴訟案件共計9053件，兩者分別統計，通過訴前程序辦理糾紛案件7903件(涉及行政公益訴訟訴前程序案件7676件，民事公益訴訟訴前程序案件227件)、啟動訴訟案件1150件。具體到環境公益訴訟涉及領域，生態環境與資源保護占據多數，案件達6527件。[注]徐日丹：《試點兩年檢察機關辦理公益訴訟9053件》，《檢察日報》2017年7月1日，第2版。其中代表性案件有兩件：第一，章丘市廢酸處置訴前程序案件，濟南市人民檢察院針對環保組織“綠發會”提起的訴訟提供訴訟支持與幫助；[注]參見《山東九成公益訴訟案件通過訴前程序解決》，《濟南時報》2016年8月31日。第二，吉林省伊通縣行政公益訴前程序案件，針對當地垃圾處理污水排放，檢察機關向當地負責部門縣住房和城鄉建設局下達了檢察建議書，主管部門及時進行書面回復，提出具體整改措施。[注]參見徐日丹：《檢察機關提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例》，《檢察日報》2016年1月7日。由此看出訴前程序規則得到了充分運用，試點案件也逐步突破原有的環境污染損害，逐漸向生態保護轉變。案件類型范圍有所擴展，基本實現了水污染、土壤污染、大氣污染、固體廢棄物、人文遺跡保護和自然資源開發等環境要素的全覆蓋。同時，試點地區檢察機關針對不同類型案件，通過對環保組織或者適格主體提供訴訟支持、下發督促檢察建議、啟動訴訟等多種手段，如甘肅省針對黃河生態環境保護的母親河保護公益訴訟試點等，為探索建立我國環境公益訴訟規范體系提供豐富的實踐經驗和案例樣本。

(二)試點工作“訴前程序”逐步完善動因分析

“訴前程序”從最初檢察機關環境公益訴訟制度的一環，到檢察機關提起公益訴訟試點工作中“訴前程序”成為檢察機關主要辦案手段與結案手段備受重視，在某種程度上“訴前程序”的實踐價值超過了立法者的預期，成為我國檢察公益訴訟制度的顯著特點。從制度設計本身講，其仍是立法者最初制度設計內在規律的體現，即重視訴前程序與訴訟程序結合，發揮訴前程序應有功能。

1.剛柔并濟搭配銜接，切實解決環境公益受侵害問題

訴前程序與訴訟程序是整個檢察環境公益訴訟制度內的兩種辦案方式，發現案件線索后，檢察機關便可進行選擇或僅采用檢察建議方式便解決案件問題，或者在此基礎上進行公益訴訟解決案件問題。在一個具體案件中，這兩種方式又處于不同的辦理階段，存在著時間上的銜接關系與作用上的互補關系。訴前程序相對緩和柔性的方式有利于在最短時間內遏止、解決環境受侵害問題，使生態破壞、環境污染后果最小化。訴訟程序則以剛性的方式保障檢察建議的效力，其使檢察建議不至淪為“紙老虎”，作為最后屏障切實保障環境公共利益。一剛一柔，兩者銜接，其根本目的在于及時、高效、準確解決環境公益受侵害問題，而非拘泥于是否提起環境公益訴訟。這亦是公益訴訟制度價值的重要體現。因此，現階段訴前程序作用的不斷放大只是基于數量上與訴訟程序的直觀對比，實質上在維護環境公益的作用上，兩者具有同等效力且訴前程序更有效率。

2.尊重各方主體權利，形成維護環境公益合力

在環境行政公益訴訟中對訴前程序的設置及不斷完善使行政機關注重了內部的自我監督與糾錯，是“行政自我約束”理論的充分體現。依托行政機關自身在公共利益維護領域的專業性與專門性，實踐中更有利于將相關環境公益問題正確、及時解決。在環境民事公益訴訟中，訴前程序的設置充分尊重并支持了環保非政府組織的訴訟權利，使檢察機關處于補位狀態。這既是注重司法謙抑性的體現，同時將檢察機關置于后發狀態，使之成為環境公益維護的“底線”與最終救濟途徑，更在極大程度上調動了行政機關環境公益維護的主動性與環保非政府組織的訴訟積極性，有利于形成“行政—司法—社會”的多元合力。

3.最大化實現案件分流，提高司法效率，節約司法資源

生態破壞與環境污染具有長期性、持續性、廣泛性，受侵害時間越長，其不可逆問題就愈發突出，而訴訟本身時間跨度便較大，因此，制度設計中要注重提高司法效率，同時由于環境問題本身的復雜性、交叉性、專業性，檢察機關提起訴訟有可能造成司法資源的極大浪費，因此訴前程序的設計重要性不言而喻。從試點情況來看，不管是環境行政公益訴訟，還是環境民事公益訴訟，大部分案件經由訴前程序解決，只有極小部分案件進入審判程序，訴前程序真正實現了最大程度的案件分流。

(三)現階段檢察機關環境公益訴訟訴前程序的困境

試點過程中，訴前程序法律文件僅在《試點決定》《辦法》《開展意見》等少數規范中有所涉及，基于我國國情，國外先進的制度不能直接引入，加之我國配套機制不健全，且訴前程序的運用會涉及不同管理部門、不同法律規定的交叉，因此在探索環境公益訴訟之路中也面臨許多現實問題與挑戰。

1.案件管轄交叉，督促程序欠缺

依據最高人民法院出臺的有關公益訴訟的司法解釋，中級人民法院是環境公益案件的一審管轄法院，然而檢察院提起公益訴訟試點多為基層檢察機關承辦公益訴訟案件，實踐中很多環境案件會涉及追究刑事、行政責任，而不同訴訟制度的管轄規定存在差異，需要協調，其中會存在諸多制度阻礙，如溝通成本高、檢察機關管轄權有限等。另外，由于管轄權的上下移動，“轄區”不穩定，會造成一定混亂。無獨有偶，針對行政機關不作為，檢察機關督促程序也面臨諸多困境，如行政機關權限不分，相互間扯皮、推諉等，督促程序面臨督促對象不明確問題。

2.訴前程序設計宏觀，操作缺乏規范性

《辦法》對環境民事公益訴訟與行政公益訴訟“訴前程序”的規定只針對除檢察機關之外法律規定的機關與環保團體等組織的順序安排，并未提及人民法院。最高人民法院發布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條規定：“案件一經受理，人民法院就應依據法律規定，在規定時間內將原告的起訴狀副本送達被告，期限五天，案件受理決定將以公告形式告知案件適格主體，自公告發出三十日內，適格主體可將申請參加訴訟的請求提交法院，法院對申請者進行資格審查，審查通過會列為訴訟共同原告。”此時就會出現檢察機關若啟動訴訟，至少經過六十五天，才進入人民法院審理階段的局面。很顯然，這種時間設計在效率上不具有優勢，“社會公共利益”可能會喪失及時、迅速得到救濟的可能。此外，訴前程序適用條件、啟動主體、具體操作流程、檢察建議書送達時間與方式、行政機關是否有效履行督促建議等問題還需要進一步細化與完善。

3.配套機制不健全，制度銜接性弱

隨著試點工作的開展與公眾環境保護意識的增強，近年來，環境公益案件大量涌現，檢察機關壓力驟增，案多人少現象突出。建立完善的專業人才培養機制，加強與社會專業技術和其它、專業組織等交流合作，是未來檢察機關應努力的方向。訴前程序運用勢必要對污染損害或者生態破壞進行風險評估鑒定，就目前國內現狀來看，評估鑒定機構數量少，評估對象模糊，評估難度大。針對環境污染致損和生態破壞等事項的鑒定評估流程繁雜、費用高昂、鑒定周期較長。與之對應的生態基金管理制度也不完善，很多公益訴訟案件判令被告承擔巨額賠償費用，但資金的使用和管理上未能詳細說明，例如“泰州天價”案一個多億的賠償資金，下一步該如何管理和使用未明確規定。[注]參見別濤：《江蘇泰州“天價環境公益訴訟案”始末及評析》，《中國環境報》2015年1月14日。

三、檢察環境公益訴訟之訴前程序的困境突破與規則完善

檢察機關環境公益訴訟之訴前程序是我國在完善環境公益訴訟制度過程中結合國情與實際所進行的制度借鑒與創新，試點中出現督促程序設計不完善、操作流程不規范、配套措施不健全等困境導致環境公益訴訟制度發展停滯不前尚屬正常，目前鑒于此，筆者認為應著力突破其困境，從內部與外部兩個方面發力，內部調節程序規范本身作為內因決定制度發展方向及趨勢，外部保障配套設施與之銜接作為外因有效助力制度完善，一內一外、相輔相成健全訴前程序的規則體系。

(一)以細化相關規定為內部助力，保障規范可操作性

訴前程序在具體適用過程中難免遇到操作性難題，通過細化訴前程序，形成相對完善的操作規范可使環境侵害行為獲得極大控制，環境效益大大提高。因此，細化制度本身作為內部調節的主要方面，能保障檢察機關啟動環境公益案件審判程序過程中訴前程序的正當行使。

檢察機關在啟動環境公益糾紛審判程序之前有關訴前程序規定過于宏觀，應在具體操作規范上進一步細化。檢察機關適用訴前程序前須滿足何種條件，檢察系統內何種主體被賦予適用訴前程序的決定權，訴前程序的具體操作流程如何設計，檢察建議的送達方式與送達時間如何科學設定，適用訴前程序的辦案時效、期間如何規定，行政機關已有效作為的行為標準如何界定，有關環境公益訴訟的檢察建議書內容上是否要求事實清楚、證據充分以及檢察建議的合理性評價標準等問題，均須以法律以及司法解釋形式明確規定。在環境行政公益訴訟中訴前程序涉及權力機關之間的交涉互動，若權利義務關系不清，機關相互推諉，或受權力干預而使爭議被公關化，訴前程序不免淪為權力保護的工具。不管從權益保護角度，還是權力監督角度，均應嚴格規范訴前程序的相關規定，強化權力之間的制約機制，保障檢察機關正當行使訴前程序中的職權。

在生態與環境保護領域，檢察機關啟動行政公益訴訟審判程序主要集中于行政機關不作為案件。在檢察機關針對行政機關不作為案件的處理中，檢察機關欲將糾紛提交法院之前須已履行督促程序，督促程序的行使勢必關聯“行政機關不作為”的行為認定，而在實際司法實踐中，有關不作為標準不一，實踐中主要存在下列幾種情況：檢察機關作出檢察建議后有關機關未作出答復；行政機關在檢察機關作出檢察建議后及時作出補救措施，更改原行政行為，但未對檢察建議作出答復；行政機關職責履行不徹底；行政機關切實履行自身職責，但迫于其它事由存在不繼續行使職責。上述情形哪些屬于不作為需在訴前程序中進一步詳細規定有必要予以明確。筆者認為，在不作為的行為標準上，回復檢察建議是認定有關機關作為的形式要件，行政機關實質、及時、盡力履行職責應認定為行政機關依法履行職責，若行政機關無不可抗力等法定事由而導致的職責履行不徹底，亦是不作為的一種表現形式。

檢察建議是訴前程序的一項重要環節，應保障檢察建議的權威性，其權威性體現在其應滿足合法性與合理性雙重標準，既滿足法律的要求，即檢察建議的內容應有事實與證據支撐，亦應滿足可接受性與可操作性的要求。此外，鑒于環境公益訴訟案件因涉及公共環境權益而牽動社會的廣泛關注，可借鑒我國《行政訴訟法》有關聽證程序相關規定，在訴前程序基礎上設置聽證程序，保障公眾知悉其所關注的環境公益的保護進展情況，提高公眾對訴前程序決定的理解、接受程度，并通過借助公眾的監督力量督促行政機關依法履行環境保護職責。細化訴前程序相關規定，保障訴前程序的規定與其他法律規定相銜接，確保司法實踐的可操作性，亦是對行政機關的一種警示。

(二)以嚴格規范督促程序為內部助力，推動適格主體及時履責

督促程序作為訴前程序適用的主要方式之一，為實現案件分流提供了條件，滿足司法對案件審判效率的追求，故現階段應將其存在的不成熟設計予以完善，在總結實踐經驗基礎之上將其作為訴前程序內部調節的次要方面，助力檢察機關實施訴前程序具有充分規范依據。

督促程序作為案件進入審判階段之前的一個重要程序，自創設之初就顯現出其以案件分流方式提高審判效率的優越性。德國以制定法形式創設督促程序，此后，督促程序一直備受世界各國青睞，不斷被應用于公益訴訟領域。該程序強調“窮盡行政救濟”，重視“自我糾正”之主動性，在檢察機關提起環境公益訴訟之前，行政機關若遵從檢察機關通知，切實履行職責，即可免受訴訟風險。從司法層面來看，督促程序的程序價值在于，案件因分流于實體審判程序之外而起到節約司法資源的功效；從權力機關之間關系來看，督促程序可作為權力機關之間緊張關系的緩沖地帶，并有效行使法律監督職能督促行政機關依法履行職能；從訴訟目的層面看，訴前程序能提前解決糾紛，從而及時保護了生態環境，防止損失的進一步擴大。

然而在實踐操作中，因管轄、督促主體混亂等問題，導致督促程序在實際適用過程中面臨很多困難。在涉及權力機關不作為案件中，檢察機關督促其履行職責，但若機構之間權限不分，相互推諉，督促程序勢必遭遇督促對象不明確等困境；在管轄問題上，檢察機關針對本轄區內有權起訴主體不起訴情形督促起訴，由于有權起訴主體本身有很大的不確定性，“本轄區內”的限定條件將很多案件游離于檢察機關管轄范圍以外。嚴格規范督促程序，就應當從規范上明確要求檢察機關在案件進入法院審判程序之前，須盡督促義務，督促有關機關依法履行職責，督促有權起訴主體提起訴訟，同時，為保障檢察機關有效適用督促程序，應在管轄、督促主體界定等問題上進一步予以保障。基于“謙抑性”原則，檢察機關不得過于主動行使環境公益訴訟起訴權，公權對私權的尊重是法治的應有之義之一，關注訴訟之外的其他救濟方式，重視行為主體的自我糾正功能，通過提起檢察建議行使督促程序以督促行政機關或有關機關、社會組織切實履行相關職能，只有上述救濟途徑窮盡后檢察機關才有權為公共環境權益而啟動環境公益糾紛實體審判程序。

(三)以完善公益損害鑒定評估等配套機制為外部助力，保障制度之間有效銜接

檢察機關環境公益訴訟之訴前程序的合理運行需要一套完備的程序設計進而有機鑲嵌于整個環境保護制度之中，并能完整地做好制度之間的有效銜接，才會發揮出最大價值。故在外部保障方面應構建相關配套機制作為該訴前程序運行的外部推動力，推動整個環保公益訴訟健康高效運行。

檢察機關適用訴前程序之前會形成一定程度的內心確信，即確信環境損害已實際發生或存在潛在被破壞的風險，這勢必涉及公益損害鑒定評估制度的適用。目前我國公益損害鑒定評估機制不健全，存在規范規定的可操作性差、評估范圍不清與實踐中權力機關職能分散、缺乏資金保障等問題，對檢察機關適用訴前程序造成一定程度的阻力。故我國必須建立一套分工合理、運行高效有序的公益環境損害評估鑒定管理機制，評估對象不僅包括對環境造成的損害，還要考慮到受損害客體的復雜性而建立問題導向型的制度設置，將其作為外部調節“推力”切實保障各項制度之間有效銜接。

同時，權力機關應組建一個相互配合的行動之網，在公共環境利益遭受損害后，事件負責部門、相關配合部門以及提供有關監測數據的資料提供部門，及時、如實匯報環境損害情況，提供重要線索并相互配合履行權力職責以使環境損害降到最低，并使公共生態環境獲得最大程度的恢復。訴前程序的成功適用需要健全的公益損害評估鑒定制度作為支撐，同時，在涉及公益糾紛領域建立高效的訴前程序制度，還須明確該程序設計能解決哪些環境類問題。

訴前程序的構建同時須做好與環境公益訴訟制度之間的銜接工作。檢察機關既是督促建議的提出主體，又有權提起環境公益訴訟，因此應把握好程序的銜接機制，注重加強機關之間的溝通協調機制。檢察機關欲將環境公益糾紛交由法院處理之前應綜合考量受害主體、環境損害狀況、國家社會利益等因素，就啟動訴訟程序的可行性與必要性展開分析，經訴前程序環境公益仍處于遭受損害的狀態或行政機關不作為狀態仍存在的，檢察機關為保護環境公益提起環境公益訴訟。

(四)以科學運用檢察機關起訴方式為外部推力，確保公益訴訟的終極屏障

現行法律規定檢察機關可以通過三種方式參與到公益訴訟：第一種，通過適用訴前程序后，有關國家機關仍沒有充分履行職責，且直接利害關系人沒有提起民事訴訟時，主動代表國家利益和社會利益提起民事訴訟；第二種，在有關主體提起訴訟時，為支持起訴，在查清案件事實基礎上依職權派員出庭；第三種，為督促有關機關履行職責，改正違法行為，提出檢察建議以啟動訴訟程序。直接起訴、支持起訴、督促起訴這三種起訴方式通過訴前程序明晰了各自的適用條件。

第一，支持起訴。當環境公益訴權應當由其他適格起訴主體優先適用的時候，卻受到自身財力、能力的局限，調查取證困難或者無力有效行使自己的訴權，向檢察機關提出支持其起訴的申請，檢察機關可以參與到相應訴訟中。當檢察機關參與到訴訟程序中時，可以通過兩個層次來支持適格主體進行訴訟：一方面檢察機關可以提供專業的技術或資源支持，幫助適格主體進行舉證；另一方面，在適格主體提起訴訟的同時，檢察機關向法院出具“支持起訴意見書”或者派出負責人親自出庭加入訴訟程序中，提供相應的幫助。

第二，督促起訴。督促程序是檢察機關行使公益訴權最常見形式。一般來說，當對損害社會公益的行為負有監管職能的機關怠于行使其職責時，檢察機關應督促其履行職責，經督促仍不作為時，有權以自己名義起訴或就行政機關不作為進行起訴。由于自身謙抑性的特點，檢察機關不能主動介入到訴訟程序之中，必須督促法定機關或社會組織等相應的適格起訴主體先行提起環境公益訴訟，根據情況出具督促起訴意見書或檢察建議書，若被督促主體收到建議書后仍怠于行使自己的訴權且無正當理由的，檢察機關應當作為起訴主體進行環境公益訴訟。

第三，代表公益起訴。當環境利益遭受嚴重侵害，檢察機關依法履行訴前督促程序后，相應適格主體仍不行使訴權或無相應適格起訴主體時，檢察機關可以作為訴訟原告提起訴訟。其法律依據是我國《民事訴訟法》第55條，即針對環境公益案件，法定機關有權啟動訴訟程序；代表公益向法院起訴的要以訴前程序為必經程序，檢察機關才能作為起訴主體進入到環境公益訴訟程序之中。

檢察機關身份具有雙重性，既是訴訟主體，又是法律監督機關，二者不應混淆。檢察機關身份的雙重屬性要求其在訴訟中應保持謙抑性，不應主動地介入訴訟程序，要先通過訴前程序保證“窮盡救濟原則”；當其承擔起訴職能時，若在審判活動中發現法院有違法裁判行為，依然可對其進行法律監督；就生效裁判，有權提起抗訴，即使案件進入執行階段仍有權進行監督。檢察機關不論以何種身份出現，均要本著公正、中立態度，切勿混淆職能，濫用權力干預司法。

四、結 語

“檢察機關提起環境公益訴訟”試點開啟了檢察機關深度介入我國環境公益事業的大幕。從理念的宣傳到制度的落實，我國公益訴訟經歷了一個曲折的過程。作為制度“發力點”的訴前程序的構建和運用是否正當與合理在一定程度上將決定中國環境公益訴訟的走向，需要從內部與外部兩個層面健全訴前程序的規則體系，應嚴格規范細化檢察機關提起公益訴訟之訴前程序規則，從規范上協調好檢察機關與外部機關制度的運用，并完善訴前程序配套機制，確保訴前程序發揮最大效能。同時，檢察機關需要協調與其它行政機關、審判機關的關系，科學認識其起訴方式，充分發揮訴前程序及時解決問題、有效節約司法資源的優勢。盡管近年來在探索環境公益訴訟制度之路中取得了一定的成果，但依然存在瑕疵，仍需不斷的進行完善。只要從具體國情出發，結合本國實際，積極汲取國外先進的理念、制度成果，在此基礎上認真地進行探索與實踐，環境公益訴訟制度一定會為我國環保事業發揮日益重大的作用。