特色小鎮規劃設計：從“藍圖式”到“陪伴式”

文/楊軍

一、浙江“特色小鎮”：通過產業投資有效落地推進產業轉型升級

（一）浙江“特色小鎮”政策緣起

特色小鎮緣起于2014年前后，浙江省發現其產業投資在不斷下降。浙江省每年固定資產投資增量大約2000多億元，但其中大多數是基礎設施投資，產業投資所占的比重以及增幅都不高。近些年，為了推動產業轉型升級，浙江省產業類政策頻出，前后包括“三改一拆”“五水共治”“浙商回歸”“機器換人”“四邊三化”“市場主體升級”等等，但如果產業投資不增加，所有產業轉型升級政策都將變成無源之水，而浙江省工業經濟總量中70%都是傳統產業。特色小鎮正是浙江省在產業轉型升級方面的最新嘗試。2014年10月17日，浙江省省長李強參觀“云棲小鎮”時說：“省有關部門和杭州要積極支持云棲小鎮建設，讓杭州多一個美麗的特色小鎮，天上多飄幾多創新彩云?！笔状卧谡憬_提起特色小鎮這個說法。2014年10月30日，浙江省省長李強在首屆世界互聯網大會新聞發布會上說浙江將通過系列小鎮建設，打造更有激情的創業生態系統。2014年年末，浙江特色小鎮的基層自主申報啟動，意圖依托浙江省塊狀經濟特征，將資本引入產業，推動轉型升級。

（二）浙江“特色小鎮”政策邏輯鏈條

浙江的特色小鎮不等于行政區意義上的“鎮”，也不是單純的產業園區。按照官方描述，它是一個面積在3平方公里左右，“相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游資源和一定社區功能的平臺”。由于建小鎮不像傳統工業園那樣能馬上拿到地，政策施行伊始，地方政府的動力并不十分強烈。直到2015年，浙江省明確拿出支持特色小鎮發展的土地財政政策，例如成功躋身特色小鎮名錄，并完成年度規劃任務，浙江省就會按當地實際使用土地指標的情況提供50%至60%的指標獎勵等。土地政策一出，各地政府對于特色小鎮的重視程度立刻提高，究其原因，在只有10萬平方公里陸域面積，并且是“七山一水兩分田”的浙江，土地指標不足已成為地方發展的最大制約因素。同時，獎勵的背后，省里對于投資的要求也很明確。投資必須聚焦于特色產業，堅持企業主體，投資額、用地面積都有明確要求，建設模式必須堅持“三位一體”“三生融合”，充分利用邊際土地等。

可見，特色小鎮的核心是浙江省抓住了本省經濟特征和產業瓶頸，以“土地和財政獎勵”為牛鼻子，通過產業的有效投資落地來推進實體產業的經濟轉型。

二、國家“特色小城鎮”：國家新型城鎮化、鄉村振興戰略重要載體

（一）“特色小城鎮”上升為國家戰略

2016年3月1日，人民日報頭版發表《浙江特色小鎮能量大》評論文章，浙江特色小鎮戰略受到了國家層面的關注。2016年7月，由住房和城鄉建設部牽頭，聯合國家發展和改革委員會、財政部發文《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出了要在全國培育1000個特色小鎮。并于2016年10月公布《關于公布第一批中國特色小鎮名單的通知》，認定127個小鎮為國家第一批特色小鎮，將特色小鎮提升到了一個新高度。但與浙江特色小鎮相比，一個重要變化是《通知》中明確了特色小鎮為縣城關鎮之外的建制鎮，而非浙江特色小鎮中規定的“3平方公里左右非鎮非區的產業平臺”。這一變化的出發點源于浙江特色小鎮根植于浙江省獨特的板塊經濟特征和地形地理條件，而這一特征在全國并沒有普遍性。住房和城鄉建設部主導的特色小鎮更多的是從國家新型城鎮化戰略的角度出發，而這一全國性戰略源于我國小城鎮發展的現實情況，更準確的說法應該是特色小城鎮。

（二）我國小城鎮發展現狀

本文中的“小城鎮”指的是除縣城關鎮以外的其他建制鎮。截至2016年末，我國小城鎮數量約為1.81萬個，我國小城鎮建成區總人口達1.95億人，占我國總城鎮人口的24.6%，小城鎮建成區平均人口規模為1.1萬人。我國小城鎮建成區總用地面積為39702平方公里，占我國城鎮建成區總用地面積的35%，小城鎮平均建成區用地面積為2.1平方公里。可見，小城鎮是我國重要的城鎮人口承載地。同時，對比我國近十年各級城鎮區域人口規模增速變化來看，小城鎮建成區常住人口增長速度，由長期落后于城市和縣城，逐漸轉向與兩者持平，并超越縣城。這在一定程度上表明，我國小城鎮近年來集聚人口的能力在不斷增強，發展潛力巨大。

雖然我國小城鎮數量眾多，但由于和城市、縣城相比，小城鎮單個規模非常小，長期以來小城鎮的發展并未得到應有的重視。從實際發展情況看，我國各地區小城鎮的發展也極不均衡。近十年來我國小城鎮在人口規模、增長速度、城市化率、建設投資強度等基本發展指標的變化對比情況如下：

1．小城鎮的人口規模差異比較

從人口規模來看，我國小城鎮人口規模差異巨大，部分小城鎮人口規模已經達到中小城市的水平。截至2016年，我國有11900個小城鎮建成區常住人口不足1萬人，占小城鎮總數量的65.7%。但有1072個小城鎮常住人口規模超過3萬人，占小城鎮總數量的5.9%，其中，74個小城鎮常住人口超過10萬人，4個小城鎮常住人口超過100萬人，分別為河北三河燕郊鎮、廣東東莞長安鎮和虎門鎮、廣東佛山獅山鎮。人口規模較大的小城鎮在地域分布上也呈現很大的差異性，常住人口規模3萬人以上的小城鎮超過60%分布在我國東部地區。

2．小城鎮的人口規模增速差異比較

從人口規模增長速度來看，我國小城鎮人口規模增長速度存在明顯的分界點。其中東部、中部和西部地區人口規模超過3萬人，東北地區人口規模超過5萬人的小城鎮，人口規模增長速度明顯高于我國小城鎮平均增長水平以及該地區內其他規模小城鎮平均增長水平。其中，各地區人口規模增速最快的小城鎮分別為東部地區人口規模20萬以上的小城鎮，中部地區人口規模10-20萬人的小城鎮，西部地區人口規模3-5萬人的小城鎮以及東北部地區人口規模5-10萬人的小城鎮。

3．小城鎮的城鎮化率差異比較

從城鎮化率來看，人口規模超過3萬人小城鎮的城鎮化率顯著高于我國小城鎮平均城鎮化率水平，且人口規模越大城鎮化率越高，說明人口規模較大的小城鎮對人口城鎮化的推動能力更強。其中各地區城鎮化率最高的小城鎮分別為東部、中部地區人口規模在20萬以上的小城鎮、西部地區人口規模在5-10萬人的小城鎮與東北部地區人口規模在20萬人以上的小城鎮。

4．小城鎮的人均城鎮建設投資強度差異比較

從人均城鎮建設投資強度來看，我國小城鎮人均城鎮建設投資強度存在明顯差異，且人口規模越大的小城鎮人均城鎮建設投資強度越高。人口規模3萬人以上小城鎮的平均人均城鎮建設投資強度是全國小城鎮平均水平的1.5倍。人口規模20萬人以上小城鎮是全國小城鎮平均水平的3倍。其中，各地區城鎮建設投資強度最高的小城鎮分別為東部和中部地區人口規模在20萬以上的小城鎮，西部地區人口規模在10-20萬的小城鎮和東北地區人口規模在5-10萬的小城鎮。

（三）特色小城鎮是落實“三個一億人”目標、促進就地就近城鎮化的重要載體

通過對1.81萬個小城鎮近十年基本發展數據的對比研究發現，整體來看，小城鎮的常住人口規模越大，其人口規模增速、城鎮化率、人均城鎮建設投資強度等方面的指標表現均更優。同時，我國小城鎮的發展已經明顯分化成不同層級。一級是服務于鎮周邊農民生產生活的小城鎮，鎮區人口規模通常在1萬人以下，這類小城鎮數量很多，占全國的70%以上。另一級是具備一定規模產業基礎，人口規模在1萬人以上的小城鎮。它們多數已經發展成為縣域副中心，承擔著較強的帶動區域發展、提供城市服務的職能。其中，人口規模超過3萬人是一個顯著的增長突變點，各種發展指標均明顯提升。如何引導這一類小城鎮利用自身特色優勢健康快速發展，成為國家落實“三個一億人”目標、促進就地就近城鎮化的重要載體，是國家層面特色小城鎮關注的核心內容。

三、特色小鎮規劃設計：從“藍圖式”規劃到“陪伴式”規劃

（一）特色小鎮規劃設計的獨特性

源于特色小鎮用地規模小、實施速度快、偶發變化多、要素關聯強等特征，相比傳統的城市片區，特色小鎮的開發建設將具有明顯IDBO一體化特征（融資/產業-設計-建造-運營）。規劃設計作為IDBO模式的關鍵環節，將承接政策、對接投資和產業資源、落實空間，是全程籌劃型服務模式。

特色小鎮的規劃將面臨從“藍圖式”規劃到“陪伴式”規劃的轉變。大城市因為資源的聚集程度高，其可以更多的通過自上而下的規劃引導控制城市的發展方向，規劃處于相對強勢的地位。而特色小鎮的發展具有更多不確定性，任何政策、投資、產業甚至企業的變化，都會對特色小鎮的發展產生很大影響，規劃設計更應采用“陪伴式”心態、“漸進式”過程和“融合式”成果的方式來完成。

（二）特色小鎮“陪伴式規劃設計”工作方法

特色小鎮“陪伴式”規劃設計工作方法歸納起來包括“提價值、定模式、進主產、優空間”四個階段：

1．提價值——挖掘特色價值，尋找產業基底

對于特色小鎮來說，規劃應深入挖掘利用現有產業基礎，一切產業皆需從自身出發，方有根底。對于外部引入的產業，需要有自我造血能力和引爆性，要能夠吸引外部人群。目前，以文旅產業為方向的特色小鎮層出不窮，導致很多人認為文旅產業放諸四海而皆準。其實文旅產業對于小鎮內生性資源的依存度極高，本地是否存在文旅產生的土壤、創意人群能否聚集、是否存在旅游目的地資源等問題，都是導致文旅型特色小鎮成功與否的關鍵。因此，特色小鎮的規劃首先應從歷史地理、山水格局、文化傳承和產業基礎等方面進行資源盤點和空間定位，所有后續產業規劃、用地規劃都將依托核心資源來發展。

2．定模式——確定開發模式，明確參與方式

用房地產模式還是金融資產模式來發展特色小鎮是兩種截然不同的發展方向。對于特色小鎮來說，房地產并非不可，甚至在初期是必要補充，但全程重資產對特色小鎮風險巨大，后期應該逐步退出。同時，傳統的“政府+資本”的雙主體模式在特色小鎮也存在風險，資本是以快速逐利為目的，而特色小鎮的建設運營周期漫長。因此，在特色小鎮的建設過程中，產業方與運營方更具有主體價值，資本應回歸更加單純的投資屬性。不同開發模式會直接導致完全不同的特色小鎮形態，明確開發模式，才能據此判定產業植入方的組織與合作方式。

3．進主產——落實主導產業，重置建設條件

明確特色定位和開發模式后，可以開始按圖索驥，導入特色小鎮的主導產業。尤其要注意的是，特色小鎮的運營，是GP運營，是綜合“城市運營”模式，包括大型產業招商、空間綜合協調、經濟總盤子測算等等。而非狹義的物理空間建設完成后的傳統外包招商服務，這個狹義的“招商運營”邏輯可用于內生性資源豐沛的歷史街區、地段、古鎮，并非特色小鎮。通常大型主導產業落地之后，會對預先設定的規劃條件帶來顛覆性的變化。在先期的規劃中必須為這種變化做好相應準備。

4．優空間——傳統運營進入，空間動態優化

主導產業落實后，特色小鎮進入傳統的外包運營模式。依據傳統小運營特色的需求，逐步優化空間組織。法定規劃的編制應模糊產業期，如果彈性不足，后續會帶來較多問題。因此特色小鎮的規劃最開始只需提出相關概念和整體格局，待主導產業確定之后，再逐步明晰局部功能定位以及深入節點設計。

總體來看，基于特色小鎮IDBO一體化特征的“陪伴式”規劃，在特色小鎮的整個建設過程中，不是簡單的分階段進入，而是一以貫之的，是規劃設計隨著投資、產業、建設、運營的變化，不斷調整、深化、細化的過程。

（三）提升特色小鎮整體品質的規劃設計專業能力

特色小鎮具有“小而美”“專而強”的特征，與傳統城市片區有著顯著的差別。規劃設計機構應提升七個方面的專業能力，從而推動小鎮的特色落地。

1．特色價值挖掘能力

這是特色小鎮規劃設計最重要的能力。很多小鎮到最后舉步維艱都緣起于最開始的特色定位沒有做好。特色挖掘可以從三個方面入手。

小鎮價值的深度挖掘：比如在一些歷史經典產業小鎮中，深挖當地歷史經典產業的旅游、文化、體驗價值，將產業小鎮上升為“旅游目的地”，進而通過“原產地”品牌的保護和打造，塑造“行業圣地”。

小鎮價值的廣度延展：比如在一些已經有一定產業基礎的小鎮，可以在其現有產業的基礎上，嫁接其他產業門類，例如烏鎮在傳統旅游名鎮的基礎上嫁接了“互聯網”和“戲劇節”要素，大大拓展了它的受眾群體。

對本底價值的全新整合：這一類需要重新認知小鎮的自身價值。比如鄂爾多斯，其煤炭資源、低溫大風的氣候條件，對常規產業發展的吸引力不夠。但對于云計算產業來說，其豐富的能源供給和極佳的散熱條件，可以說是天作之合。

2．產業聯盟搭建能力

產業是特色小鎮的根基，與傳統小鎮產業發展不同的是，特色小鎮更多強調產業聯盟的搭建。依托清華大學平臺，清華同衡搭建和參與搭建了多個產業聯盟。如中關村新型城鎮化大數據服務聯盟、清華大健康（養老）產業聯盟、清控遺產DIBO聯盟等等，均在行業內產生了重大影響，極大推動了特色小鎮“融資/產業-設計-建造-運營”一體化模式的形成。

3．生態環境修復能力

宜居的生態環境是特色小鎮的重要競爭力之一。基于IBE生物多樣性影像調查等手段，在規劃之前就對特色小鎮的原生物種進行登記，在規劃時可以實現對原生物種的精準保護和培育，最大限度修復當地原生生態環境。

4．創新人群吸引能力

特色小鎮產業發展的核心是吸引創新人群。通過對硅谷指數、中關村指數的研究和對中關村高知人群的長期跟蹤，發現創新人群除了具有年輕化、高學歷、高收入特征外，還具有明顯的“時間饑渴”特征。其工作空間需求傾向于網絡化、柔性化、小型化組織模式，注重共享交流與自由靈活的空間。其生活空間需求傾向于以工作場所為核心的短途生活圈，尤其是有強烈的教育設施與運動設施偏好。基于創新人群的需求，提出針對性的空間設計與發展范式，是提高特色小鎮創新人群吸引力的關鍵。

5．邊際土地利用能力

用地是特色小鎮的普遍瓶頸，對邊際土地進行精細化的合理利用非常重要。比如我們在四川一個小鎮項目中，通過引入三維數字化設計平臺，對于丘陵緩坡地形進行精細化設計，最終僅土方成本即節約2.5億元。

6．特色空間塑造能力

特色小鎮空間塑造的核心是一切以“人”的尺度為標準。通過尺度限定、功能混合、步行友好、鼓勵交往、雙重地標、主題統一等設計理念的落實，使小鎮空間回歸人性尺度。通過傳統小鎮的廟宇、祠堂、戲臺等功能空間，提煉傳統小鎮的信仰、教育、文化、行政以及商業五大中心職能，并結合現代功能需求，演繹生成當代特色小鎮創新創業服務中心、行業博物館、公共廣場、小鎮管委會、商業街等現代職能，重構小鎮物質空間背后的社會秩序。

7．人居科技集成能力

依托清華大學在鄉鎮人居環境研究方面的專利成果，在2019北京世園會園藝小鎮規劃設計中，集成了三十多項人居環境創新技術，從活力復興、低碳建設、海綿技術、智慧搭建、產業提升五大板塊，全面探討了中國美麗鄉鎮的規劃建設方法。

四、結語

特色小鎮的核心意義是開啟中國人居環境特色化的大門，未來會有更多特色化地區的出現，特色產業區、特色中心區、特色居住區、特色鄉村等等。人居環境的特色化也讓規劃設計進入了精細化供給的時代。傳統的規模巨大、實際內容粗糙的規劃設計很難繼續維持下去。

未來規劃設計機構將面臨兩種選擇，第一種是“織網”，核心是資源統籌和搭接，逐步形成平臺優勢和規模優勢。第二種是“鑿釘”，在某一細分領域中形成自己獨一無二的技術門檻。無論規劃設計機構選擇哪種方式存在，中國人居環境的特色化發展都呼喚規劃師的匠人精神。