深入政府會(huì)計(jì)改革 提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

程磊

（江蘇省氣象局財(cái)務(wù)核算中心，南京 210008）

1 引言

長久以來，我國行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，以資金收支的時(shí)間節(jié)點(diǎn)作為入賬期間的依據(jù)，由于資金性質(zhì)基本為財(cái)政性資金，不具有經(jīng)營性，并納入全口徑預(yù)算管理，在這種情況下，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，可以與預(yù)算執(zhí)行良好銜接，準(zhǔn)確反映預(yù)算資金活動(dòng)及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存量。但是收付實(shí)現(xiàn)制最大的弊端就是權(quán)責(zé)分離，造成收支不匹配不平衡，導(dǎo)致很多隱性支出在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)中得不到體現(xiàn)，年度實(shí)際預(yù)算需求及支出情況會(huì)計(jì)信息失真，人為利用資金收支來調(diào)整會(huì)計(jì)結(jié)果，完成預(yù)算或是績效考核指標(biāo)。因此，政府管理者以此為依據(jù)制定的方針政策會(huì)出現(xiàn)偏差，對(duì)國內(nèi)民眾公開的政府財(cái)務(wù)信息也不能滿足大眾的需求，可能會(huì)造成對(duì)政府的不信任。

2 新型政府會(huì)計(jì)制度的轉(zhuǎn)變

將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府管理模式，提供高質(zhì)量的政府會(huì)計(jì)信息，對(duì)政府績效進(jìn)行科學(xué)的考核管理已成為廣大民眾及相關(guān)利益方的強(qiáng)烈訴求。目前，新型的政府會(huì)計(jì)制度改革在以下幾個(gè)方面進(jìn)行了較大的轉(zhuǎn)變。

2.1 資產(chǎn)管理

原有的政府會(huì)計(jì)制度不對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行提折舊，所有固定資產(chǎn)以原值在財(cái)務(wù)賬及報(bào)表上進(jìn)行反映，造成固定資產(chǎn)總量看似龐大，實(shí)際由于年限久遠(yuǎn)，使用價(jià)值流失，殘值幾乎為零，這就使核算與實(shí)際產(chǎn)生很大的誤差，不能完整準(zhǔn)確地反映政府資產(chǎn)的價(jià)值。但是傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)制度只對(duì)投資原值進(jìn)行核算，對(duì)金融資產(chǎn)投資收益的波動(dòng)、投資損失的計(jì)量不予賬務(wù)核算，導(dǎo)致政府資產(chǎn)的評(píng)估錯(cuò)誤。

新型政府會(huì)計(jì)制度對(duì)固定資產(chǎn)分類確認(rèn)折舊年限標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折舊提取，可以準(zhǔn)確反映固定資產(chǎn)的凈值，同時(shí)對(duì)長期股權(quán)投資等金融資產(chǎn)按照其持股比例、控制程度等情況對(duì)應(yīng)采用成本法或權(quán)益法的會(huì)計(jì)處理方法準(zhǔn)確計(jì)量金融資產(chǎn)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值及投資盈虧情況，這樣可以有效地進(jìn)行國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失，準(zhǔn)確評(píng)估國有資產(chǎn)的利用效果，進(jìn)行科學(xué)考評(píng)。

2.2 政府負(fù)債

傳統(tǒng)會(huì)計(jì)系統(tǒng)只對(duì)現(xiàn)金收支進(jìn)行核算，并在政府財(cái)務(wù)報(bào)表中進(jìn)行反映。但是對(duì)政府發(fā)行的債務(wù)，尤其是一些隱性負(fù)債和或有負(fù)債，則不予記錄和反映，這會(huì)導(dǎo)致政府報(bào)表失真，潛在支出被隱藏，凈資產(chǎn)被高估，進(jìn)而直接影響領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)政府財(cái)務(wù)情況的真實(shí)判斷，不利于政策制定和投資評(píng)估，會(huì)加大政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

利用權(quán)責(zé)發(fā)生制準(zhǔn)確反映政府的負(fù)債情況，讓隱性負(fù)債無處遁形，在政府財(cái)報(bào)中進(jìn)行真實(shí)反映，領(lǐng)導(dǎo)者能掌握真實(shí)的財(cái)務(wù)信息，做好合理規(guī)劃并提前應(yīng)對(duì)，降低政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 政務(wù)公開和績效考核

真實(shí)性永遠(yuǎn)是數(shù)據(jù)的第一準(zhǔn)則，而在傳統(tǒng)會(huì)計(jì)系統(tǒng)下，只對(duì)現(xiàn)金、銀行存款進(jìn)行結(jié)算，無法全面地反映政府的工作和成果，當(dāng)考評(píng)所依賴的數(shù)據(jù)失真時(shí)，再科學(xué)再規(guī)范的考評(píng)制度也失去了作用，無法客觀、公平、公正地對(duì)政府的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，甚至產(chǎn)生誤導(dǎo)。

通過權(quán)責(zé)發(fā)生制真實(shí)準(zhǔn)確地反映政府主體的財(cái)務(wù)狀況及變化信息。提高會(huì)計(jì)披露質(zhì)量，一方面為管理部門的決策提供信息，政府領(lǐng)導(dǎo)者可以引入新公共管理的核心理念，借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)的理論和方法，用來提高政府財(cái)務(wù)管理水平，準(zhǔn)確量化評(píng)價(jià)政府績效，發(fā)現(xiàn)存在的漏洞，并有針對(duì)性地提出提高政府績效的解決方案。另一方面，為投資者提供有參考性的信息，政府融資的主要方式為發(fā)放國債，投資者事前要考慮收益性和風(fēng)險(xiǎn)性，需要全面了解政府的財(cái)政情況。因此，政府的會(huì)計(jì)報(bào)告所提供的信息應(yīng)準(zhǔn)確真實(shí)，如政府的經(jīng)濟(jì)資源和負(fù)債情況等。資本市場(chǎng)的崛起、政府融資的體量和投資者的訴求都意味著今后對(duì)政府財(cái)政狀況的信息需求越來越全面，標(biāo)準(zhǔn)越來越高。

2.4 全面預(yù)算執(zhí)行管理

政府資金基本上為財(cái)政性資金，全部納入預(yù)算管理。預(yù)算約束著財(cái)政性資金的投向、用途和使用范圍，使政府資金在預(yù)算的框架體系內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。預(yù)算的源頭在于編制，編制時(shí)要科學(xué)且有依據(jù)。由于目前政府預(yù)算采用的編制方法多為增量預(yù)算法，以往年的歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為依據(jù)，由于收付實(shí)現(xiàn)制是以資金支出節(jié)點(diǎn)進(jìn)行計(jì)量反映，不強(qiáng)調(diào)合約義務(wù)，當(dāng)期所有費(fèi)用支出記錄只考慮現(xiàn)金是否支出，而不會(huì)考慮其產(chǎn)生時(shí)間和相應(yīng)的匹配期間，當(dāng)已經(jīng)發(fā)生了交易行為或交易事項(xiàng)，但是現(xiàn)金收付未產(chǎn)生，也不會(huì)作會(huì)計(jì)處理[1]。同時(shí)，收付實(shí)現(xiàn)制的理念也導(dǎo)致行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行的過程中，只考慮資金是否支付，是否完成支付進(jìn)度，反而忽略了經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)和規(guī)范性，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和投入產(chǎn)出效益不做考量，從而導(dǎo)致了財(cái)政資金支出以時(shí)間節(jié)點(diǎn)為導(dǎo)向，而不是以質(zhì)量規(guī)范化為引導(dǎo)。

在預(yù)算管理中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的理念，強(qiáng)調(diào)合約義務(wù)，尤其是周期較長的跨年合同多以基建項(xiàng)目為主，在合約年限內(nèi)進(jìn)行費(fèi)用的合理均衡分?jǐn)偅瑴?zhǔn)確反映對(duì)應(yīng)年份的收益支出狀況，為下一年預(yù)算編制提供科學(xué)準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，強(qiáng)化政府財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性約束，約束政府行為，引導(dǎo)政府績效目標(biāo)，確定政府的履責(zé)情況，更好地完成政府的受托責(zé)任。

3 新型政府會(huì)計(jì)制度的核算口徑

引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)勢(shì)在于可提供全面的財(cái)務(wù)結(jié)果、提高會(huì)計(jì)質(zhì)量和透明度、增強(qiáng)績效的合理性。目前，領(lǐng)導(dǎo)部門和財(cái)務(wù)部門主要考慮的是收支情況，對(duì)預(yù)算資金使用的規(guī)范性、合規(guī)性、合理性審核不嚴(yán)，這些問題都可以借助政府會(huì)計(jì)改革而實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在的趨勢(shì)是將政府會(huì)計(jì)劃分為預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)2個(gè)方面，二者并行實(shí)施。預(yù)算會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，主要反映財(cái)政資金的支出和結(jié)余結(jié)存總量[2]。將以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算和以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告結(jié)合起來，能夠合理規(guī)劃預(yù)算執(zhí)行，提供決策信息。2種不同口徑的會(huì)計(jì)處理方式加工出來的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)會(huì)有所差異，還需設(shè)置規(guī)范統(tǒng)一的對(duì)賬核對(duì)制度，尤其是利用會(huì)計(jì)信息平臺(tái)的自動(dòng)化生成，使其協(xié)調(diào)一致，相互印證。

4 政府會(huì)計(jì)制度改革的配套措施

4.1 轉(zhuǎn)變思想觀念

收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制是2個(gè)完全不同的概念，收入與費(fèi)用確認(rèn)的原則不一樣，一個(gè)根據(jù)現(xiàn)金收付，一個(gè)根據(jù)收益期間劃分。首先從觀念上要有所轉(zhuǎn)變，擺脫過去長時(shí)間的預(yù)算會(huì)計(jì)思維，接受全新的政府會(huì)計(jì)理念，要提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)培訓(xùn)與實(shí)際操作。

4.2 完善制度配套

制度是基礎(chǔ)，是依據(jù)，是財(cái)務(wù)人員工作的準(zhǔn)繩。目前尚未有統(tǒng)一性的政府會(huì)計(jì)制度規(guī)范，需要進(jìn)一步研究制訂存貨、固定資產(chǎn)、長投和債務(wù)等政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則，完善政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，選擇試點(diǎn)單位進(jìn)行模擬測(cè)試，在測(cè)試中完善體系漏洞。沒有理論上的統(tǒng)一，各個(gè)部門在實(shí)踐過程中就會(huì)出現(xiàn)很多問題和困擾，這極大地阻礙了我國政府會(huì)計(jì)制度的改革進(jìn)程。

4.3 充分利用信息技術(shù)

由于政府會(huì)計(jì)劃分為預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，作為一名財(cái)務(wù)人員需要用2種口徑同時(shí)處理一筆賬務(wù)，不僅工作量翻倍，也容易出現(xiàn)失誤。因此，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的財(cái)務(wù)信息平臺(tái)，比如以A++系統(tǒng)為代表的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息平臺(tái)，在平臺(tái)軟件中內(nèi)置財(cái)務(wù)記賬規(guī)則，利用基礎(chǔ)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，通過平臺(tái)處理，自動(dòng)生成2種口徑的賬務(wù)資料，這樣不僅可以將財(cái)務(wù)人員從煩瑣的記賬中解放出來，還可以減少錯(cuò)賬率，統(tǒng)一會(huì)計(jì)口徑，有效進(jìn)行內(nèi)部控制。