深入政府會計改革 提高會計信息質(zhì)量

程磊

（江蘇省氣象局財務(wù)核算中心，南京 210008）

1 引言

長久以來，我國行政事業(yè)單位的會計制度以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，以資金收支的時間節(jié)點(diǎn)作為入賬期間的依據(jù)，由于資金性質(zhì)基本為財政性資金，不具有經(jīng)營性，并納入全口徑預(yù)算管理，在這種情況下，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，可以與預(yù)算執(zhí)行良好銜接，準(zhǔn)確反映預(yù)算資金活動及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余存量。但是收付實(shí)現(xiàn)制最大的弊端就是權(quán)責(zé)分離，造成收支不匹配不平衡，導(dǎo)致很多隱性支出在財務(wù)數(shù)據(jù)中得不到體現(xiàn)，年度實(shí)際預(yù)算需求及支出情況會計信息失真，人為利用資金收支來調(diào)整會計結(jié)果，完成預(yù)算或是績效考核指標(biāo)。因此，政府管理者以此為依據(jù)制定的方針政策會出現(xiàn)偏差，對國內(nèi)民眾公開的政府財務(wù)信息也不能滿足大眾的需求，可能會造成對政府的不信任。

2 新型政府會計制度的轉(zhuǎn)變

將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府管理模式，提供高質(zhì)量的政府會計信息，對政府績效進(jìn)行科學(xué)的考核管理已成為廣大民眾及相關(guān)利益方的強(qiáng)烈訴求。目前，新型的政府會計制度改革在以下幾個方面進(jìn)行了較大的轉(zhuǎn)變。

2.1 資產(chǎn)管理

原有的政府會計制度不對固定資產(chǎn)進(jìn)行提折舊，所有固定資產(chǎn)以原值在財務(wù)賬及報表上進(jìn)行反映，造成固定資產(chǎn)總量看似龐大，實(shí)際由于年限久遠(yuǎn)，使用價值流失，殘值幾乎為零，這就使核算與實(shí)際產(chǎn)生很大的誤差，不能完整準(zhǔn)確地反映政府資產(chǎn)的價值。但是傳統(tǒng)的政府會計制度只對投資原值進(jìn)行核算，對金融資產(chǎn)投資收益的波動、投資損失的計量不予賬務(wù)核算，導(dǎo)致政府資產(chǎn)的評估錯誤。

新型政府會計制度對固定資產(chǎn)分類確認(rèn)折舊年限標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折舊提取，可以準(zhǔn)確反映固定資產(chǎn)的凈值，同時對長期股權(quán)投資等金融資產(chǎn)按照其持股比例、控制程度等情況對應(yīng)采用成本法或權(quán)益法的會計處理方法準(zhǔn)確計量金融資產(chǎn)的實(shí)際市場價值及投資盈虧情況，這樣可以有效地進(jìn)行國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失，準(zhǔn)確評估國有資產(chǎn)的利用效果，進(jìn)行科學(xué)考評。

2.2 政府負(fù)債

傳統(tǒng)會計系統(tǒng)只對現(xiàn)金收支進(jìn)行核算，并在政府財務(wù)報表中進(jìn)行反映。但是對政府發(fā)行的債務(wù)，尤其是一些隱性負(fù)債和或有負(fù)債，則不予記錄和反映，這會導(dǎo)致政府報表失真，潛在支出被隱藏，凈資產(chǎn)被高估，進(jìn)而直接影響領(lǐng)導(dǎo)者對政府財務(wù)情況的真實(shí)判斷，不利于政策制定和投資評估，會加大政府的財務(wù)風(fēng)險。

利用權(quán)責(zé)發(fā)生制準(zhǔn)確反映政府的負(fù)債情況，讓隱性負(fù)債無處遁形，在政府財報中進(jìn)行真實(shí)反映，領(lǐng)導(dǎo)者能掌握真實(shí)的財務(wù)信息，做好合理規(guī)劃并提前應(yīng)對，降低政府財務(wù)風(fēng)險。

2.3 政務(wù)公開和績效考核

真實(shí)性永遠(yuǎn)是數(shù)據(jù)的第一準(zhǔn)則，而在傳統(tǒng)會計系統(tǒng)下，只對現(xiàn)金、銀行存款進(jìn)行結(jié)算，無法全面地反映政府的工作和成果，當(dāng)考評所依賴的數(shù)據(jù)失真時，再科學(xué)再規(guī)范的考評制度也失去了作用，無法客觀、公平、公正地對政府的績效進(jìn)行評價，甚至產(chǎn)生誤導(dǎo)。

通過權(quán)責(zé)發(fā)生制真實(shí)準(zhǔn)確地反映政府主體的財務(wù)狀況及變化信息。提高會計披露質(zhì)量，一方面為管理部門的決策提供信息，政府領(lǐng)導(dǎo)者可以引入新公共管理的核心理念，借鑒企業(yè)會計的理論和方法，用來提高政府財務(wù)管理水平，準(zhǔn)確量化評價政府績效，發(fā)現(xiàn)存在的漏洞，并有針對性地提出提高政府績效的解決方案。另一方面，為投資者提供有參考性的信息，政府融資的主要方式為發(fā)放國債，投資者事前要考慮收益性和風(fēng)險性，需要全面了解政府的財政情況。因此，政府的會計報告所提供的信息應(yīng)準(zhǔn)確真實(shí)，如政府的經(jīng)濟(jì)資源和負(fù)債情況等。資本市場的崛起、政府融資的體量和投資者的訴求都意味著今后對政府財政狀況的信息需求越來越全面，標(biāo)準(zhǔn)越來越高。

2.4 全面預(yù)算執(zhí)行管理

政府資金基本上為財政性資金，全部納入預(yù)算管理。預(yù)算約束著財政性資金的投向、用途和使用范圍，使政府資金在預(yù)算的框架體系內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。預(yù)算的源頭在于編制，編制時要科學(xué)且有依據(jù)。由于目前政府預(yù)算采用的編制方法多為增量預(yù)算法，以往年的歷史財務(wù)數(shù)據(jù)為依據(jù)，由于收付實(shí)現(xiàn)制是以資金支出節(jié)點(diǎn)進(jìn)行計量反映，不強(qiáng)調(diào)合約義務(wù)，當(dāng)期所有費(fèi)用支出記錄只考慮現(xiàn)金是否支出，而不會考慮其產(chǎn)生時間和相應(yīng)的匹配期間，當(dāng)已經(jīng)發(fā)生了交易行為或交易事項，但是現(xiàn)金收付未產(chǎn)生，也不會作會計處理[1]。同時，收付實(shí)現(xiàn)制的理念也導(dǎo)致行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行的過程中，只考慮資金是否支付，是否完成支付進(jìn)度，反而忽略了經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)和規(guī)范性，對預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和投入產(chǎn)出效益不做考量，從而導(dǎo)致了財政資金支出以時間節(jié)點(diǎn)為導(dǎo)向，而不是以質(zhì)量規(guī)范化為引導(dǎo)。

在預(yù)算管理中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的理念，強(qiáng)調(diào)合約義務(wù)，尤其是周期較長的跨年合同多以基建項目為主，在合約年限內(nèi)進(jìn)行費(fèi)用的合理均衡分?jǐn)偅瑴?zhǔn)確反映對應(yīng)年份的收益支出狀況，為下一年預(yù)算編制提供科學(xué)準(zhǔn)確的財務(wù)數(shù)據(jù)，提高會計信息質(zhì)量，強(qiáng)化政府財政預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性約束，約束政府行為，引導(dǎo)政府績效目標(biāo)，確定政府的履責(zé)情況，更好地完成政府的受托責(zé)任。

3 新型政府會計制度的核算口徑

引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)勢在于可提供全面的財務(wù)結(jié)果、提高會計質(zhì)量和透明度、增強(qiáng)績效的合理性。目前，領(lǐng)導(dǎo)部門和財務(wù)部門主要考慮的是收支情況，對預(yù)算資金使用的規(guī)范性、合規(guī)性、合理性審核不嚴(yán)，這些問題都可以借助政府會計改革而實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在的趨勢是將政府會計劃分為預(yù)算會計和財務(wù)會計2個方面，二者并行實(shí)施。預(yù)算會計以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，主要反映財政資金的支出和結(jié)余結(jié)存總量[2]。將以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算和以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財務(wù)報告結(jié)合起來，能夠合理規(guī)劃預(yù)算執(zhí)行，提供決策信息。2種不同口徑的會計處理方式加工出來的會計數(shù)據(jù)會有所差異，還需設(shè)置規(guī)范統(tǒng)一的對賬核對制度，尤其是利用會計信息平臺的自動化生成，使其協(xié)調(diào)一致，相互印證。

4 政府會計制度改革的配套措施

4.1 轉(zhuǎn)變思想觀念

收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制是2個完全不同的概念，收入與費(fèi)用確認(rèn)的原則不一樣，一個根據(jù)現(xiàn)金收付，一個根據(jù)收益期間劃分。首先從觀念上要有所轉(zhuǎn)變，擺脫過去長時間的預(yù)算會計思維，接受全新的政府會計理念，要提高財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，加強(qiáng)政府會計培訓(xùn)與實(shí)際操作。

4.2 完善制度配套

制度是基礎(chǔ)，是依據(jù)，是財務(wù)人員工作的準(zhǔn)繩。目前尚未有統(tǒng)一性的政府會計制度規(guī)范，需要進(jìn)一步研究制訂存貨、固定資產(chǎn)、長投和債務(wù)等政府會計具體準(zhǔn)則，完善政府會計準(zhǔn)則體系，選擇試點(diǎn)單位進(jìn)行模擬測試，在測試中完善體系漏洞。沒有理論上的統(tǒng)一，各個部門在實(shí)踐過程中就會出現(xiàn)很多問題和困擾，這極大地阻礙了我國政府會計制度的改革進(jìn)程。

4.3 充分利用信息技術(shù)

由于政府會計劃分為預(yù)算會計與財務(wù)會計，作為一名財務(wù)人員需要用2種口徑同時處理一筆賬務(wù)，不僅工作量翻倍，也容易出現(xiàn)失誤。因此，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的財務(wù)信息平臺，比如以A++系統(tǒng)為代表的行政事業(yè)單位財務(wù)信息平臺，在平臺軟件中內(nèi)置財務(wù)記賬規(guī)則，利用基礎(chǔ)會計數(shù)據(jù)，通過平臺處理，自動生成2種口徑的賬務(wù)資料，這樣不僅可以將財務(wù)人員從煩瑣的記賬中解放出來，還可以減少錯賬率，統(tǒng)一會計口徑，有效進(jìn)行內(nèi)部控制。