關于省級層面引導地方規范開展宅基地“三權分置”改革的建議
——從閑置農房激活看浙江宅基地“三權分置”改革

□ 浙江省土地勘測規劃院 沈國明 章 鳴 蔣明利

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，指出要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步提出完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的實現形式。從浙江省的實踐來看，紹興市在全省率先部署實施“閑置農房激活計劃”， 通過政府引領，搭建平臺，探索了閑置農房盤活利用的“紹興樣本”。義烏市作為全國農村土地制度改革試點地區，在全國首先提出“農戶資格權”的概念，初步確立了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度體系。杭州、象山等地也在閑置農房盤活和宅基地“三權分置”改革方面進行了積極有效的探索和實踐。

一、浙江省“三權分置”改革探索實踐情況

（一）紹興市開展“三權分置”改革激活閑置農房探索

紹興市從2017年3月起開始實施“閑置農房激活計劃”，在柯橋區和上虞區開展試點。從紹興市的閑置農房激活來看，一是建制度，形成了“1+X”政策體系。二是開展試點，選取柯橋、上虞作為試點，在法律允許的范圍內，合理劃分農房所占土地、地上建筑物產權、農房經營收益權歸屬界限，探索宅基地 “三權分置”辦法，采取出租、合作、合資等方式，引入工商資本，加大金融扶持力度，激活利用閑置農房（宅基地）資源。三是組建流轉交易平臺。柯橋、上虞兩地組建公益性質的閑置農房流轉平臺，組織供求雙方進行信息發布、流轉交易、交易鑒證、合同簽署，確保流轉雙方的合法權益。

（二）義烏、杭州、象山開展“三權分置”改革有關情況

義烏市

義烏市從宅基地的取得置換、明晰產權、抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理七個方面進行了制度創新，建立起系統的農村宅基地改革“1+7+9”（一意見、七辦法、九細則）的制度體系，堅持維護農村宅基地集體所有權，固化宅基地資格權，完善宅基地使用權。

切實維護宅基地集體所有權，強化村集體自主規劃、自主分配、自主處置和自主管理的權利。顯化村集體所有者權益，規定宅基地有償選位費、有償使用費、有償調劑費、“集地券”交易收益等歸集體所有；固化宅基地資格權，通過無償取得落實宅基地資格權，通過市場化手段拓寬資格權實現方式，實現資格權的優化配置；完善宅基地使用權，允許宅基地使用權轉讓，對于完成更新的村，允許在本市區域內跨集體經濟組織轉讓，使用年限為70年。開展宅基地使用權抵押貸款，全市范圍內依法持有宅基地使用權證和房屋所有權證的農戶，都可以農村住房抵押擔保方式申請貸款。

杭州市

杭州市2017年在臨安區天目山鎮開展了以宅基地產權制度為核心的改革，從宅基地的取得置換、確權發證、盤活閑置農房、有償使用、自愿退出、土地流轉、民主管理等方面進行制度創新和管理創新，取得了初步成效。

通過“規劃管制+規模控制”“政策引導+村規民約”“權益顯化+激勵約束”等方式多途徑落實宅基地村集體所有權；通過界定主體，探索多種資格權實現形式，實現本村集體經濟組織成員的有償調劑；多渠道適度放活宅基地和農房使用權。允許利用合法閑置房屋自主經營或出租、合作經營，用于興辦鄉村旅游、文化康養、電商物流等新產業新業態。

象山縣

2018年4月，象山縣制定了《關于推動農村宅基地“三權分置”的實施意見》，探索農村宅基地三權分置，頒發了浙江省第一本宅基地資格權的不動產權證。從保護宅基地集體所有權方面，充分維護農村集體經濟組織對宅基地調整、監督、收回等各項職能，對集體經濟組織成員申請宅基地建房的，有權進行資格審查；明確宅基地農戶資格權。資格權的主體是農村集體經濟組織成員，在三權分置中可以申請與返鄉下鄉創業人員合作建房，可以在縣域范圍內申請跨鄉鎮建房、農房置換和參與農房拍賣，符合宅基地和農房有償退出條件的可以申請有償退出；適度放活宅基地使用權。由村集體統一組織或同意，經村集體出面與社會資本投資者或者集體、農戶、投資者三方簽訂宅基地使用流轉協議，可依法依規對閑置宅基地或老舊農房進行新建、改建或重建。社會資本投資者取得宅基地使用經營權和房屋使用權期限不得超過20年，期滿后可依約續期，在使用期限內可以進行宅基地使用經營權再流轉或按規定設定抵押權。

二、當前開展“三權分置”改革存在的主要問題

（一）對三權的認識尚未統一

當前社會各界對宅基地三權的定義、內涵、邊界、相互關系等尚未統一認識，特別是對于宅基地資格權的定性，到底是成員權、取得權還是類似于使用權的物權都沒有定論。其次對于宅基地使用權的流轉期限、流轉對象、流轉用途等存在分歧。

（二）“三權分置”尚缺乏頂層設計

“三權分置”是一項新事物，目前尚缺乏法律和制度保障，而且又適逢國家機構改革，國家層面對此項工作的牽頭部門、責任部門、職責分工和工作機制尚不明確。

（三）地方實踐仍在探索中，尚未形成成熟經驗和制度

各地在“三權分置”的探索中各有側重，各有亮點，如紹興市在放活宅基地的使用權上，義烏市在宅基地資格權的確認、取得上，象山縣在宅基地資格權的登記上做了一些探索，但尚未形成系統、成熟、可廣泛推廣的經驗和制度。

（四）“三權分置”改革或許將對農村建設用地減量化帶來影響

通過“三權分置”改革，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地使用權流轉，有利于促進閑置農房的盤活利用，增加農民財產性收入，但同時也增加了閑置宅基地復墾退出的難度，進而影響農村建設用地減量化目標的實現。

三、浙江省推進“三權分置”改革的政策路徑與方法舉措

（一）明確“三權分置”改革的總體思路

圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總要求，深化農村土地制度改革，探索開展宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，有效盤活利用農民閑置宅基地和閑置農房，促進城鄉資源要素互動，增加農民財產性收入，改善農村人居環境，建設美麗鄉村。

（二）確定“三權分置”改革的主要目標

1.明晰農村不動產權，界定三權內涵。通過“三權分置”改革，科學界定“三權”的內涵、邊界以及相互關系，妥善解決歷史遺留問題，加快農村不動產統一登記，明晰農村不動產權。

2.盤活利用閑置宅基地和閑置農房，增加農民收入。通過“三權分置”改革，適度放活宅基地和農民房屋使用權，以出租、合作、入股等多種方式，盤活利用閑置土地、閑置房屋等農村資源要素，提高農村資源要素利用效率，增加農民財產性收入，促進農民增收。

3.改善農村人居環境，優化農村空間格局。通過“三權分置”改革和全域土地綜合整治、歷史文化名村保護、農村危舊房改造、地災避險安居等農村工程的實施，整治村容村貌，改善人居環境，優化農村生態、生產、生活空間格局，建設美麗鄉村。

4.吸引人才資本技術，促進農村發展。通過“三權分置”改革，發揮農村生態優勢、空間優勢，利用閑置土地、閑置農房等農村資源要素，發展民宿、養老養生、鄉村旅游、文化創意、休閑運動等農村新產業新業態，吸引人才、資本、技術向農村投入，促進農村一二三產融合發展，推動城鄉人文交流互動，重塑農村鄉風文明。

（三）堅持“三權分置”改革的基本原則

1.堅守改革底線。“三權分置”改革要守住農村土地制度改革底線，堅持土地公有制性質不改變、堅持耕地紅線不突破、堅持農民利益不受損，嚴禁違法違規買賣農村宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

2.堅持用途管制。“三權分置”改革中，盤活利用閑置宅基地和閑置農房，必須堅持規劃管控、用途管制，嚴格依據村土地利用規劃、村莊建設規劃，區分撤并村、保留村、中心村分類制定開發利用方式，平衡好盤活利用和復墾減量兩者的關系，做到盤活利用與有序退出相結合，實現農村國土空間格局優化。

3.堅持總量控制。“三權分置”改革首先在盤活利用閑置宅基地和閑置農房中試行，嚴控農村新增建設用地規模和建設用地總量。要根據現狀農村人口、建設用地規模和人口變動趨勢合理確定農村建設用地控制規模。

4.堅持適度放活。“三權分置”改革要從尊重農民主體地位、保障農民“戶有所居”出發，嚴格按照適度放活的要求，建立農民宅基地和農民房屋使用權有限年期租賃、流轉、抵押、入股制度，嚴控無限期的盤活利用方式，防止造成農民事實上失地失房的風險。

5.堅持方法創新。“三權分置”改革要堅持試點先行，創新閑置農房開發利用的方法和路徑，妥善處置歷史遺留問題，形成可推廣經驗和政策后，再逐步擴大改革范圍。

（四）完善“三權分置”改革的政策舉措

1.落實宅基地所有權，夯實農村土地集體所有制

農村宅基地所有權屬于農村集體經濟組織。支持農村集體經濟依法享有、落實強化農村宅基地，尤其是農村閑置宅基地的管理權、規劃權、分配權、收益權和收回權，是“三權分置”改革中落實農村宅基地集體所有權的關鍵。

落實閑置宅基地收回權。對一戶多宅等違法違規使用的宅基地，或者農戶拆舊建新后長期閑置、廢棄的宅基地，支持村集體經濟組織采取無償或有償的方式收回重新利用。

強化宅基地分配權。村集體經濟組織要按照民主、公開、公平、公正的要求，積極行使新增宅基地分配權和閑置宅基地再分配權，妥善解決無房戶、住房困難戶的宅基地，保障農民的基本居住需求。

明確宅基地收益權。允許村集體經濟組織制訂差別化的有償使用標準和繳費辦法，對超標準用地、一戶多宅用地、改變用途的宅基地計收有償使用費，允許計收農村基礎設施建設配套費，允許按照一定比例分享宅基地使用權流轉收益，顯化村集體的所有者權益。

落實村莊規劃權。村集體經濟組織要按照美麗鄉村建設要求，依據結合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、村莊布點規劃和土地整治等規劃，對農房進行統一規劃、集中建設，統籌安排農村生產、生活、生態空間，促進村莊各類用地結構和布局優化。

強化宅基地管理權。村集體經濟組織要切實加強農村宅基地管理權，嚴格控制農村宅基地總量和規模，加強對宅基地和閑置農房流轉管理，引導農民合法合規使用、流轉宅基地和閑置農房，監督使用者、經營者規范使用流轉后的宅基地和農戶房屋。

2.保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權

加快推進農村不動產統一登記、合理界定宅基地農戶資格權、妥善處理歷史形成的違規用地和違規建房、規范農房改建重建、規范農民房屋財產權繼承是保障宅基地農戶資格權、農民房屋財產權的關鍵。

推進農村不動產統一登記。妥善處理歷史遺留問題，全面推進農村不動產統一登記發證工作。切實提高發證率，明晰農民宅基地和農民房屋產權，為推進“三權分置”改革盤活農村閑置宅基地和閑置農房奠定產權基礎。

合理界定宅基地農戶資格權。農村集體經濟組織成員享有宅基地農戶資格權，有權以戶為單位按照法律法規和政策規定的用地面積，申請或使用宅基地建設農民住房。農村集體經濟組織可以依據法律法規和政策規定，通過為集體經濟組織成員發放宅基地農戶資格權證書或證明，確認宅基地農戶資格權面積，作為農戶申請、調劑、使用宅基地的依據。已經取得宅基地并建成農民住房的農村集體經濟組織成員，在農村不動產權登記時，不動產登記部門可以同時登記宅基地農戶資格權、宅基地農戶使用權、農民房屋所有權。

分類處置農村歷史形成的違法違規用地。對于因用地指標限制等原因未經審批但實際已經建成的農民住房，在農村集體經濟組織確認的宅基地農戶資格權面積內、且符合村莊建設規劃要求的，允許直接補辦農房建房審批手續。對于輕微違法用地造成實際使用的宅基地和建成的農民房屋（如超過宅基地農戶資格權面積20%以內），無法通過拆除農民住房處理的，允許農村集體經濟組織通過一次性繳納宅基地有償使用費的方式，確認超面積宅基地的有限期使用權和農村房屋財產權。對于嚴重違法用地造成實際使用的宅基地和建成的農民房屋（如超過宅基地農戶資格權面積20%以上），應當責令退回宅基地拆除房屋，也可以由農村集體經濟組織通過對農民房屋進行適當補償后予以收回。

允許非集體經濟組織成員繼承宅基地使用權和農民房屋財產權。非集體經濟組織成員依據《繼承法》法定繼承、遺囑繼承或遺贈繼承農民房屋所有權的，不動產登記機構應當確認繼承人的農民房屋所有權及其宅基地使用權，但不得確認繼承人的宅基地農戶資格權。違法違規使用宅基地形成的農民房屋所有權，未完成合法手續前，不得繼承。繼承人保持繼承的房屋所有權、宅基地使用權現狀不變的，可以實行無償使用，經批準進行改建重建或異地重建的，農村集體經濟組織可以通過一次性收取或分年期收取的方式實行有償使用，異地重建的用地面積不得超過原有宅基地面積。農村集體經濟組織可以通過有償收回的方式，鼓勵繼承人退出宅基地和農民房屋，由村集體統一安排使用。

允許改建重建或異地重建。允許宅基地資格權人、使用權人、房屋所有權人，在符合一戶一宅、符合村土地利用規劃和村莊建設規劃的前提下，對原合法農房拆后重建、改建和異地重建。由閑置農房的經營者投資建設的，由經營者自行與農戶協商相關利益分配關系，也可以由農村集體經濟組織協助協調經營者與農戶之間相關利益分配關系，簽訂相關書面協議，防止法律糾紛。

3.適度放活宅基地和農民房屋使用權

適度放活宅基地和農民房屋使用權，是開展“三權分置”改革盤活閑置宅基地和閑置農房必須遵循的要求，同時也是防范農民失地失房風險維護農村社會穩定必須遵循的要求。目前階段要限定放活范圍和用途，堅持租賃為主，流轉、入股、抵押為輔的方式。

限定放活范圍和用途

現階段，適度放活宅基地和農民房屋使用權的范圍，應當限定在閑置宅基地和閑置農房，以保障農民戶有居。允許農民自主利用、村集體統一開發、工商資本投資經營等方式，盤活利用閑置宅基地和閑置農房，發展鄉村旅游、養老養生、農村電商、特色民宿等農村新產業新業態。

堅持租賃方式為主

鼓勵農戶通過自行出租或者委托村集體統一出租等方式，將宅基地和農民房屋使用權出租給工商企業、城鎮居民等單位和個人，盤活利用閑置宅基地和閑置農房，增加財產性收入。鼓勵村集體經濟組織通過成立農民住房合作社等形式，幫助農戶開展閑置宅基地和農民房屋使用權租賃業務。村集體經濟組織要加強對租賃雙方的監督管理，對租賃合同進行鑒證備案，規范雙方的權利義務，對承租方的開發利用和經營行為進行監管，防范風險和化解矛盾。

允許使用權有限年期流轉、入股、合作、抵押

在確保農戶基本住房條件的前提下，允許將宅基地和農戶房屋使用權通過有限年期轉讓、入股、合作等方式流轉給單位和個人，用于居住或經營，轉讓、入股或合作年限原則上不超過30年。允許農民以宅基地和農房的有限年期使用權作為抵押獲得抵押貸款，將農民的沉睡資產喚醒。同時也要建立抵押物處置機制和貸款風險分擔、緩釋和補償機制，保證宅基地抵押制度的可持續性，防范并化解風險。

（五）建立推進“三權分置”改革的保障機制

1.加強政策宣傳和引導，發揮基層政府和農村經濟組織作用，防止一哄而上

政府要加強閑置農房盤活利用以及“三權分置”改革相關政策的宣傳引導，通過構建信息交易平臺、多渠道推介宣傳等方式，推動閑置農房的盤活利用，同時要完善農村自治體系，建立與“三權分置”改革和鄉村振興相適應的基層治理機制，以村民民主自治解決歷史遺留問題和發展決策問題，加強對宅基地流轉、使用的監督監管，防止一哄而上的無序開發利用。

2.強化規劃引導，與全域土地綜合整治有機結合

閑置農房的盤活利用，要以規劃為基礎，積極推進“多規合一”，因地制宜編制村土地利用規劃，與全域土地綜合整治有機結合，優化土地開發利用空間格局，推進鄉村綠色發展，構建農田農地集中連片、建設用地集約集聚、生態環境美麗的人與自然和諧共生鄉村發展新格局。

3.保障經營者、租賃者的合法權益，強化契約精神和法治意識

在依法保護集體所有權和農戶資格權的前提下，平等保護經營者、租賃者的合法權益，保障其預期經營收益，強化契約精神和法治意識。同時依照《不動產登記暫行條例》等法律法規探索對宅基地使用權租賃、抵押等行為進行登記，為經營者和租賃者的經營行為提供法律和制度保障。